论中国共产党的内参舆论监督思想*

张春林

(四川外国语大学新闻传播学院，重庆 400031)

公开报道和内参是舆论监督的两种形式，但长期以来我们对党的舆论监督思想的观照大多局限于公开报道，而对内参监督则关注得很不充分。从理论上讲，内参监督是党的舆论监督思想的重要组成部分，从实践上讲，公开监督与内参监督之间可以相互促进，相互转化。因此，我们应该全面把握党的内参监督思想中。

一、内外有别原则的起源与发展

内外有别是党的新闻宣传的基本原则，这一原则体现在舆论监督中，就是公开报道与内参监督要区别对待。这种内外有别的原则，贯穿于党的舆论监督思想中。

(一)内外有别起源于大革命时期

1927年第一次国共合作破裂后，中宣部就把党的报刊分为“对内的刊物”和“对外的刊物”，舆论监督“内外有别”的传统由此形成。［1］74标志性文件是1927年8月21日《中共中央通告第四号——关于宣传鼓动工作》，［2］319-329《通告》首次把党办刊物分为“对内的刊物”和“对外的刊物”，其中，对外的刊物包括中央机关报《向导》、省委机关报、省委以下各级党部的机关报。对于这部分刊物，《通告》用的限制词是“鼓动的”和“鼓动性的”，用今天的话来说，就是对外刊物以正面宣传为主。《通告》明确了内部刊物的舆论监督职责，要求其刊载“解释党的政策，批评党的错误，登载党员对于党内问题讨论的材料等”，除了中央常委会主编《中央通讯》，省委常委会应时出版性质如《中央通讯》的《省委通讯》之外，还要求省委以下各级党部，如较大的市委或县委等，亦须出版此种对内刊物。同时，《通告》还强调对内刊物的传播范围，与对外刊物“深入普遍于广大的群众”不同的是，对内刊物限于党内，要求“中央的须使各区委或县委至少有一份，省委以下的则各支部必须有一份。”

(二)对内刊物演变成内参

“对内刊物”后来演变成“内参”，内参实际上成为新中国成立后党报反映中国社会问题的一个重要途径，因为新中国成立后很多危机与问题的产生与处于执政地位的共产党的领导有关，因此只能通过内参的方式被最高决策层知晓从而使问题得到重视和解决。［3］186

不过，党的早期内参并非用于舆论监督。党的新闻思想史上最早的内参报道始于瑞金时期。1931年11月，中华苏维埃第一次全国代表大会在江西瑞金召开，会议开幕当天宣告成立红色中华通讯社(简称红中社，即新华社前身)。会议期间，红中社曾将红军电台抄收到的国民党中央社新闻编印成参考材料，提供给与会代表们参阅。此后，根据电台抄收的国内外电讯，编印内部参考刊物，供苏区中央局、苏维埃中央政府和红军领导机关参阅，这成为红中社的一项重要任务。这份油印的内部参考刊物最初名为《无线电材料》，1933年初更名为《无线电日讯》，这就是今天新华社《参考消息》等参考刊物的前身。红军到达陕北的几年后，此内参又改名为《今日新闻》。1942年12月1日，由新华社和《解放日报》合编的《今日新闻》再次改名为《参考消息》第一号并在延安创刊。

除了以搜集国外通讯社发布消息为主的《参考消息》这种内参外，还有以反映根据地民意和舆情为主的《内部参考》，后一种形式的内参主要承担舆论监督功能。曾为新华社知名记者的冯森龄，年轻时当过陕甘宁边区《边区群众报》记者。冯森龄在抗战及解放战争期间，曾多次向《解放日报》和西北局高层领导反映边区有的县评选劳模弄虚作假和有的地区执行中央政策不力的情况。他写的这些内参，均得到了上级部门的坚定支持和有力响应。［4］137-140这可以看作是新中国成立前内参从事舆论监督报道的有益尝试。不过，由于革命战争年代党办报刊舆论监督的主要内容是对敌舆论斗争，其次才是批评与自我批评，所以类似通过内参进行舆论监督的事例并不多见。

新中国成立后，中国共产党开始全国执政，批评与自我批评成为党建的重要任务，内参机制发生了深刻变化，内参成为舆论监督的重要渠道。1954年7月17日通过的《中共中央关于改进报纸工作的决议》［5］35-37明确了舆论监督“内”与“外”的关系，主要有两层意思:一是摒弃陈旧思维强化公开监督。《决议》指出:“在我党已成为执政党的现在，如果以害怕被敌人利用为借口而拒绝在报纸上公开进行批评和自我批评，那是完全错误的。”二是周到考虑并准确把握内参监督。《决议》指出:“鉴于目前的国际国内环境，在报纸上公开进行批评与自我批评时，又必须在政治上作周到的考虑……党委和报纸编辑部还要善于区别应当在报纸上发表的批评和只应在党内刊物和文件中进行的批评。”公开监督和内参监督两手抓，是新中国成立后党领导舆论监督的基本格局。

二、内参作为舆论监督重要渠道

内参作为舆论监督的重要渠道不是与生俱来的，而是在党的内参传播机制形成和发展中逐步凸显出来的，并成为舆论监督不可或缺的重要阵地。

(一)内参传播机制的形成

尽管新中国成立前有像冯森龄这样的党媒记者通过内参进行舆论监督报道，但是当时对内参这一舆论监督职能的界定是不清晰的。1948年6月5日，中央给各中央局、分局、各新华分社发出了《中共中央关于新华社应供给多种资料的指示》(简称“1948《内参指示》”)，［6］148“指示”说:“为了帮助中央了解各地情况，新华总社和各分社除了供给各种准备发表的新闻稿以外，并须担负供给各种参考资料的任务。此种资料，包括各解放区所发的地方性的文件(如条例、命令、指示信、社论等或其摘要)，各解放区的某些不公开发表的重要情况，及其他中央指定调查、收集的资料而为机密电台和陆上交通所不能担负者。”这是中央在新中国成立前发布的第一个，也是唯一的一个关于内参工作的中央文件。从这个文件对内参内容的界定来看，“各解放区所发的地方性的文件”“其他中央指定调查、收集的资料而为机密电台和陆上交通所不能担负者”等都不属于舆论监督范畴，只有“各解放区的某些不公开发表的重要情况”这条可以涵盖舆论监督内容。

1949年9月22日，以《内部参考》为刊名的内部读物正式创刊。这份刊物每天一期，以刊登国内外时政新闻和新华社记者的“情况汇报”为主，是专门为中共高级领导人提供信息的一份秘密刊物。《内部参考》的诞生，意味着党的内参传播机制已经初步创成。［7］

(二)内参舆论监督职能的凸显

1950年4月19日发布的《中共中央关于在报纸刊物上展开批评与自我批评的决定》(简称“1950《决定》”)是新中国成立后党关于舆论监督的第一个专门文件，不过，这个文件中所说的报纸刊物是指公开出版的，不包括内参。而新中国成立后党关于内参的第一个专门文件是1953年7月发出的《关于新华社记者采写内部参考资料的规定》(简称“1953《内参规定》”)。［5］250-252就文件反映的思想深度和操作程度而言，它的重要性、显赫性和历史意义都超过了新中国成立前的第一个内参文件(1948《内参指示》)，标示着党的内参工作及其机制从此步入了健康发展的轨道。［7］1953《内参规定》的出发点就是为了凸显新华社正面报道之外的舆论监督功能，“规定”指出:“由于新华社记者分布较广，可以并应当利用他们的便利条件，反映工作中存在的一些问题、缺点和群众的思想情况，供给中央负责同志参考”，并明确编印《内部参考》作为这类报道的载体。关于新华社记者采写内参的范围，1953《内参规定》六方面的前三方面都属于舆论监督范畴，足见当时中央对内参监督的重视。这三方面内容是“党的政策方针在各地贯彻执行中的情况和问题，特别是那些对领导机关有参考价值的实际工作中的困难、偏向、错误和缺点的情况”;“各阶层人民当前的政治思想情况，各阶层人民对国内外重大政治事件的意见，各阶层人民在生活和工作中所遇到的困难和对于领导机关的意见”;“统一战线工作中的问题”。值得注意的是，虽然1953《内参规定》是针对新华社而言的，但是并未局限于新华社，该规定同时指出:“以上规定，一般地适用于中央局各分局各省市委机关报记者采写内部参考资料的工作(《人民日报》已决定不出内部参考资料)”。从这一表述我们可以看出，中央当时已经把内参工作从新华社推广到除《人民日报》之外的各级党报。

为贯彻执行1953《内参规定》，1953年9月，新华社专门召开会议，对改进内部资料的采写和编辑工作进行了讨论，并形成了《对加强〈内部参考〉采写和编辑工作的意见》。［8］489《意见》特别指出:“中央规定采写资料的范围的六项中，应以第一项为主要的。因此经常反映的资料应该是:党的政策方针在各地贯彻执行中的情况和问题，特别是那些对领导机关有参考价值的实际工作中的困难、偏向、错误和缺点的情况。”可见，舆论监督依然是内参工作的重中之重。《意见》明确《内部参考》的主要读者对象为“中央负责同志”，主要内容为“党的各项政策在具体执行中所发生的新的重要问题。”《意见》还要求记者把公开报道和内参采写结合起来，指出:“作公开报道是记者的主要任务，把在采写公开报道中所了解的不便公开报道的重要情况和问题及时写成资料也是记者的任务，这两者是完全可以结合起来的。”

1953《内参规定》出台前，中央高层多次对内参工作做出重要指示。主管全国新闻工作的胡乔木曾在短时间内连续三次向新华社提出改进内参工作的意见。新华社于1953年1月6日向总社、各分社、记者组发出了《贯彻乔木同志对〈内部参考〉报道意见的通知》(简称“新华社 1953《内参通知》”)，［8］334强调“能够公开报道的尽量公开报道;对各种工作中缺点、偏差等不应只是消极地揭发，而应积极地追查纠正，我们不仅要向中央提供工作中的不良情况，而且要负责地帮助中央追查并及时提供改进的情况;不能公开报道的要讲明原因，或报请总社定夺。”这个《通知》既强调了内参舆论监督只是公开报道舆论监督的补充，尽量公开报道，又强调了内参舆论监督揭示问题原因及改进思路的重要性。

1953年1月16日，毛泽东就新华社发送的“《内部参考》征求意见表”做出重要批示:“我认为此种内部参考资料甚为有益。凡重要者，应发到有关部门和有关地方的负责同志，引起他们的注意。各大区和各省市最好都有此种《内部参考》，收集和刊印本区本省本市的内部参考资料。”［9］28毛泽东的这一批示，充分肯定了内参的价值及内参推广的必要性。同年2月2日，毛泽东在给新华社的信中，指示该社及各地分社采访揭露官僚主义、命令主义、违法乱纪的消息刊入《内部参考》，他说:“一月三十日《内部参考》载《河北省农村基层干部违法乱纪情况严重》一稿，很有用处，请将此稿发给各中央局、分局、省委和市委的同志们阅看，作为参考。并请令知各省市新华分社照河北分社的办法，从各省市方面采访此类消息刊入《内部参考》。”［5］248

除毛泽东外，刘少奇等其他国家领导人也非常重视内参舆论监督。1956年5月28日，刘少奇《对新华社工作的第一次指示》，［10］117-128就主张把对敌人有利、对我不利的舆论监督报道刊入内部参考，他说:“报道工作中的缺点和错误，要对党对当前斗争有利;如果不利，你们要作自我检讨。你们要走在前面，不要怕犯错误;犯点错误不要紧，错了改正，不要不改。……事情是要真实的，但如果公开报道了，对敌人有利，对我不利，那么，就不能公开报道，可写成内部参考资料。”他还主张，“‘内部参考’应该成为一种有权威的刊物。”

从胡乔木到毛泽东、刘少奇，从中央专门规定到新华社等媒体的自觉，足见新中国成立初期中央对内参舆论监督的重视。在“反右”“大跃进”“文化大革命”等政治运动中，正常的内参监督曾几度遭到破坏。改革开放后，内参监督逐步得到了恢复和加强。

1987年7月18日，中宣部等《关于改进新闻报道若干问题的意见》［10］303-312(简称“1987《意见》”)在谈到“新闻要注重社会效果”时指出:“有的社会新闻，情节特别恶劣容易引起群众恐慌或产生重大不良影响，对内对外都不宜公开报道，可以通过内部刊物反映情况。”这里只是把内参作为刊发重大不良影响社会新闻的载体，没有提到舆论监督。

1988年2月29日的中央《新闻改革座谈会纪要》［10］313-319(简称“1988《纪要》”)在谈到“正确开展批评，发挥舆论监督作用”时，指出“凡是不利于我国的国际形象，容易引起国际社会误解的东西，如卖淫、吸毒、贩毒等丑陋现象，应内部反映，一般不做公开报道。”这里的“内部反映”就是内参，1988《纪要》已经明确把内参与公开报道并列，作为舆论监督的重要形式。

1989年11月25日，李瑞环在新闻工作研讨班上的讲话［10］201-222中，在总结近年正确发挥舆论监督作用的经验时，指出“新闻单位通过内部参考、内部简报向上反映问题，必须力求准确，不得掺假，以免提供错误信息。”这里的“内部参考”和“内部简报”都可以理解成为内参，虽然这里是从对内参报道要求的角度提出的，但是也可以看出中央对内参监督的重视和肯定。

2003年12月31日发布了《中国共产党党内监督条例》(简称“2003《监督条例》”)，在谈到作为重要党内监督制度的舆论监督时，《条例》指出“在党的领导下，新闻媒体要按照有关规定和程序，通过内部反映或公开报道，发挥舆论监督的作用。”［11］这里的“内部反映”就是内参，《条例》以党内法规的形式肯定了内参监督的地位。

如今，内参已成为各级各类媒体进行舆论监督的重要载体，也是媒体向各级领导反映不宜公开报道重要情况的权威渠道。目前，固定向党中央和国务院领导呈送内参的主要是新华社、《人民日报》以及中央电视台等中央媒体。其中，影响最大、发稿最多、内参机制最健全的是新华社。各省、市级媒体也都办有内参，分别呈送省、市两级领导。各层次、各级别新闻媒体兴办内参，促进了内参的繁荣发展并强化了舆论监督的力量。

三、对内参监督的严格要求

由于内参传播渠道的特殊性、内参监督涉及问题的重要性及敏感性等特性，党的舆论监督思想中对内参监督有更严格更具体的要求。

(一)接受党的领导和监督

内参监督是党的新闻宣传工作的重要部分，接受党的领导和监督是理所当然。早在1953年《内参规定》［5］250-252中就明确了内参记者与各级党委的关系，指出:“新华社的各地记者必须在总社领导下同时在各级党委监督下进行工作。必须注意防止任何不尊重党委意见的现象发生。当然，尊重党委意见，并不是说记者在某些问题上不可以有不同的意见和看法，不应当把他们见到的工作的缺点向中央反映。为了工作的便利，兹规定:新华社记者反映地委以下工作中的情况和问题的资料，可直接发给新华社总社;反映省市一级工作中的问题的资料，要送给省市委负责人阅后发给新华社总社;如省市委对资料提出不同意见而记者认为仍应向中央反映时，应将省市委意见一并报告新华社总社。”2003《监督条例》在谈到舆论监督(包括内参和公开报道)时，也强调“在党的领导下”进行。［11］因此，那种认为内参是专门送给高层领导看的，不用顾及基层党委意见的看法，是错误的。

(二)内参报道与公开报道严格区分

但凡关于内参的文件中，对内参报道内容的限定往往都有“不宜公开报道”等字眼，似乎，内参成了没法公开见报报道的重要出口。其实，这种看法是不准确的。“不宜公开报道”不能简单等同于“不能公开报道”。“不宜公开报道”是从报道题材的敏感性和报道后果的严重性方面考虑的，公开报道之后可能会产生较大的负面影响，因此，不公开报道(内参报道)既能达到反映情况、促进问题解决的目的，又能降低负面影响。而“不能公开报道”则可能是报道过程中受到各方阻力的影响，使本可以公开报道的舆论监督稿件没法公开，或许有的稿件可以转发内参，而相当部分稿件可能就此夭折。

在党的新闻宣传政策中，对公开报道和内参报道也是分类管理的。1950《决定》只谈公开报道的舆论监督，并没有涉及内参监督。1953《内参规定》的最后一条也说:“党报按照中央《在报纸刊物上展开批评与自我批评的决定》在党委领导下所进行的公开的批评，不适用本件的规定。其中所发生的具体问题的解决办法，另行规定。”［5］250-252

在公开报道舆论监督与内参舆论监督的关系问题上，新闻媒体应尽量争取公开报道，而不能一遇到困难就想到转发内参。正如新华社1953《内参通知》中强调:“能够公开报道的尽量公开报道”“不能公开报道的要讲明原因”。［8］334

(三)内参采写更加谨慎

1953《内参规定》［5］250-252指出了内参采写要注意的两个方面问题:“1．写参考资料内容必须注意确实，力求客观全面，反对粗枝大叶，道听途说，并防止片面夸大。要注意说明问题是什么时候发生和存在的，现在的情况如何，并要说明资料的来源及其可靠性，以便领导机关对这些问题有较全面的正确的了解。2．记者写参考资料时，只负责客观真实地反映情况，不要对所反映的问题作出结论，也不要向有关方面提出处理的要求。记者不得参与当地的争论，不得干预当地的工作。”这两个方面的问题，对今天的内参工作依然适用。

新华社于 1953《内参通知》［8］334对内参报道处理细节作出了更严格的要求，《通知》指出:“对各种工作中缺点、偏差等不应只是消极地揭发，而应积极地追查纠正，我们不仅要向中央提供工作中的不良情况，而且要负责地帮助中央追查并及时提供改进的情况。”从“消极地揭发”到“积极地追查纠正”，从发现问题到找寻原因、提出建议，内参监督要全方位为高层领导提供决策依据。

1957年12月25日，新华社编委会提交了《关于改进〈内部参考〉工作向中央的请示报告》。中央书记处收到新华社编委会提交的报告后，以邓小平为总书记的中央书记处于1958年2月24日上午，专门召开会议，讨论《内部参考》工作。根据这次会议情况，最终形成了具有中央权威的《中央书记处对改进〈内部参考〉工作的意见》。［12］182对于内参稿件的编审，《意见》指出:“以后凡不宜在《内部参考》上刊登而有参考价值的稿子，除打清样送中央政治局委员、候补委员、中央书记处书记外，还应分送给中央宣传部、中央联络部、外交部。”这就表明，《内部参考》在内容上要进一步细化。对于内参稿件的采写，《意见》指出:“《内部参考》虽然是供少数领导同志参考的，但记者采写内部资料时，应认真负责，力求客观、公正。”这就是说，记者采写内参时，要像采写公开报道那样，严格遵循新闻真实性原则，客观公正地反映情况。

1989年11月，李瑞环在新闻工作研讨班上的讲话［10］201-222中谈到内参舆论监督时，也指出:“新闻单位通过内部参考、内部简报向上反映问题，必须力求准确，不得掺假，以免提供错误信息。”

由于内参专送高层领导，内容真实性直接影响到领导决策的科学性，因此，某种程度上说，内参比公开报道要求更严苛。

(四)内参传播严格分级与保密

内参都有固定的发行范围、发行数量、传播范围，不同媒体层面的内参送不同级别的领导，不同层面的内参都有不同的密级，而且不能随意传播，更不能在公开报道中引用。

1992年6月13日，国家保密局等发布《新闻出版保密规定》，［13］141-144其中第八条要求“新闻出版单位及其采编人员需向有关部门反映或通报涉及国家秘密的消息，应当通过内部途径进行，并对反映或通报的信息按照有关规定作出国家机密的标志”。

1998年4月30日，中宣部、国家新闻出版署联合发布了《关于不得在出版物上公开引用发表新华社内参涉密信息的通知》，［13］219-221《通知》中说:“新华社主办的内部刊物，是向中央和地方各级领导提供内部情况的重要渠道。这些刊物根据不同内容，分别确定为绝密、机密、秘密三种密级，供不同层次的领导同志查阅。做好内部刊物的保密工作，关系到党和国家的利益。鉴于新华社内部刊物的特殊性，中央有关部门多次发文，对内部刊物的办刊宗旨、发行和阅读范围等作出了严格规定，对如何做好内部刊物的保密工作提出了明确要求。”《通知》要求新闻单位“不得擅自公开引用、发表新华社有密级的内部刊物上的任何材料。”当然，内参报道与公开报道之间的界限并非绝对不可逾越，“如果认为新华社内部刊物中的某些材料确实有必要公开报道、出版，有关单位应书面向新华社提出解密建议，并征得新华社同意后方可使用。”

在舆论监督实践中，公开报道的舆论监督与内参监督之间也是相辅相成的，应根据不同的情况采取不同的方式，“一般说来，要内参先行，为公开报道作准备。在情况不很明确的情况下，先发内参或转交有关部门查处，投石问路，探明情况，酝酿成熟，选择时机，再公开报道。”［14］

总之，内参舆论监督思想是党的舆论监督思想的重要组成部分，只有全面准确地把握其思想内涵，才能有助于内参舆论监督的健康发展。

［1］刘赋．中国共产党舆论监督工作研究［M］．北京：中国社会科学出版社，2012．

［2］中国共产党新闻工作文件汇编(上卷)［G］．北京：新华出版社，1980．

［3］赵士林．突发事件与媒体报道［M］．上海：复旦大学出版社，2006．

［4］曹谷溪．人民记者冯森龄［M］．西安：陕西人民出版社，1988．

［5］中国共产党新闻工作文件汇编(中卷)［G］．北京：新华出版社，1980．

［6］新华社文件资料选编(第一辑)［G］．北京：新华社新闻研究所，1970．

［7］尹韵公．论中国独创特色的内部参考信息传播工作及其机制［J］．北京：新闻与传播研究，2012(01)：4-14．

［8］新华社文件资料选编(第二辑)［G］．北京：新华社新闻研究所，1970．

［9］建国以来毛泽东文稿(第四册)［G］．北京：中央文献出版社，1990．

［10］新闻工作文献选编［G］．北京：新华出版社，1990．

［11］十六大以来重要文献选编(上)［G］．北京：中央文献出版社，2005．

［12］新华社文件资料选编(第四辑)［G］．北京：新华社新闻研究所，1970．

［13］报纸出版工作法律法规选编［G］．北京：中国大百科全书出版社，2003．

［14］杨桃源．中央关注舆论监督［J］．瞭望，2004(31)：11-13．