立法法修改与完善的几个问题

袁明圣

(江西财经大学 法学院，南昌330013)

立法法是规范国家立法活动的基本法律，2015年3月15日通过的立法法修正案，标志着我国立法制度的进一步完善和发展。修正案总结了立法法颁行十余年来的经验，回应了立法实务的问题与需要，对于完善我国立法制度具有重要意义。然而，在如何解决立法法的合宪性，如何使立法法与其他相关法律形成一个自洽的体系等方面，仍然存在可为商榷或完善之处。

一、宪法是立法法修改的基础和依据

依据宪法、符合宪法，是所有国家权力行使的基本要求，更是规范立法活动的基本法——立法法所必须遵循的基本原则。然而，只要仔细考察现行的立法法，就可以发现其中的许多规定都与宪法的精神并不完全吻合，甚至许多规定明显与宪法规定不相一致。择其要者，主要体现在以下三个方面:

一是扩大了行政规章制定主体的范围。1982年宪法授予行政规章制定权的仅为国务院各部、各委员会:“各部、各委员会根据法律和国务院的行政法规、决定、命令，在本部门的权限内，发布命令、指示和规章。”(第90条)除此之外，并未规定任何其他国家机关享有规章制定权。然而，经过修改地方组织法，通过特权授权决定(决议)，最终在2000年制定立法法时，“部委规章”扩大到“部门规章”，其制定主体由原来的“各部、各委员会”扩大到“各部、各委员会、中国人民银行、审计署和具有行政管理职能的直属机构”。省、自治区和直辖市人民政府以及“较大的市”的人民政府都获得了地方政府规章的立法权。

二是扩大了地方性法规制定主体的范围。根据宪法第100条的规定，拥有地方性法规制定权的地方国家权力机关仅限于省、直辖市人大及其常委会(不含自治区)。而根据2000年制定的立法法，其主体范围除增列自治区人大及其常委会以外，“较大的市”的人大及其常委会也都获得了地方性法规的制定权。立法法修正案第31条进一步将“较大的市”修改为“设区的市”，修正案末尾还规定广东省东莞市和中山市、甘肃省嘉峪关市、海南省三沙市这四个不设区的“地级市”比照设区的市，分别享有相同的地方性法规和地方政府规章制定权。

三是在立法权限分配上，立法法在不同程度上改变了宪法的规定。例如，根据我国宪法的规定，全国人大制定和修改“基本法律”，全国人大常委会制定和修改“基本法律以外的其他法律”，而立法法并未就“基本法律”和“基本法律以外的其他法律”进行任何的明确和界分。相反，第8条通过“下列事项只能制定法律”的行文方式，混淆了全国人大与全国人大常委会的立法权限;同时，第8条还通过“民事基本制度”的形式，将本应属于全国人大的“民事”立法权进行了限缩。如此一来，不但全国人大常委会可以行使民事立法权，其他国家机关也获得了部分民事立法权，即“民事基本制度”以外的民事立法权。又如，根据宪法第89条的规定，国务院共拥有18项职权，“根据宪法和法律，规定行政措施，制定行政法规，发布决定和命令”，不过是18项职权之一。从语言和逻辑的角度分析，国务院制定行政法规时，必须以明确的法律为基础，即主要是为实施法律而进行，属于“执行性立法”的范畴，同时也是一种“授权立法”，即“法条授权立法”或一般授权立法，并不存在所谓的“职权性立法”。但立法法第65条却将国务院的立法权限扩大到“宪法第八十九条规定的国务院行政管理职权的事项”。

现行立法法存在的上述与宪法不尽一致的规定，本应在修改立法法时进行妥善处理，以维护宪法的尊严。但遗憾的是，全国人大2015年对其进行的修改，非但没有在这一方面进行任何努力，相反却越走越远。

宪法是一国法治之根本，不先解决立法法与宪法的冲突而直接对立法法进行修改，势必会使立法法的合宪性遭受更多的质疑。只有先解决立法法相关规定的合宪性问题，才能使立法法的修改获得坚实的宪法基础。因此，在立法法修正案已经通过的情况下，应当及时启动宪法修改程序，为立法法的相关规定提供宪法依据。

二、妥善处理立法法与其他相关法律的关系

在我国，涉及到立法主体、立法权限、立法程序的法律文件，除了作为国家根本法的宪法外，还有地方组织法、全国人大或其常委会的相关决定和决议，在修改立法法时，必须妥善处理好立法法与这些法律文本的关系。

(一)地方组织法与立法法的协调

现行立法法有关地方立法的规定，很大一部分是通过地方组织法确立的，但又不完全源于地方组织法。立法法关于地方性法规制定主体的规定除了吸收了地方组织法的规定以外，还集成了全国人大或其常委会的相关授权决定。因而，它们之间不可避免地存在着不一致之处。就立法法与地方组织法的比较而言，二者至少在两个方面存在着不一致之处:一是关于“较大的市”的立法权问题。根据立法法的规定，除了省级人大及其常委会和省级人民政府外，包括省、自治区政府所在地的市、经国务院批准的较大的市，以及经济特区所在地的市在内的“较大的市”的人大及其常委会、人民政府，都可以在各自的权限范围内制定地方性法规和地方政府规章。但根据2004年修改后的地方组织法第7条和第60条的规定，地方性法规和地方政府规章，仍然限于“省、自治区的人民政府所在地的市和经国务院批准的较大的市”。二是广东、福建、海南三省及深圳、珠海、厦门、汕头四市同时享有地方性法规和特区法规的制定权，但在地方组织法里，它们并不享有特区法规的制定权，关于这一点，将在后文再作讨论。

法律文本的协调，是立法的基本要求，立法法本应在制定之时即进行必要的协调，对地方组织法中与立法法不相一致的规定进行修改。但这一工作在制定立法法时并未同时进行。更让人无法理解的是，立法法颁行之后，全国人大常委会于2004年对地方组织法进行修改时，对其与立法法规定不一致的内容视而不见，仍然保留了原来地方组织法中与立法法不相一致的规定。目前公布的修正案草案，将地方性法规的制定主体范围扩大到所有的“设区的市”，势必会进一步彰显其与地方组织法之间的不一致。有意思的是，立法机关似乎仍未注意到这种不一致，或者虽已注意到，却没有兴趣协调、处理，或者根本就认为不需要处理。

(二)妥善处理与立法法相关的授权决定或决议

与立法法有关，或者说作为立法法的渊源的相关授权决定，主要有:全国人大常委会《关于授权广东省、福建省人民代表大会及其常务委员会制定所属经济特区的各项单行经济法规的决议》(1981年11月26日)、全国人大《关于建立海南经济特区的决议》(1984年4月13日)、全国人大常委会《关于授权深圳市人民代表大会及其常务委员会和深圳市人民政府分别制定法规和规章在深圳经济特区实施的决定》(1992年7月1日)、全国人大《关于授权厦门市人民代表大会及其常务委员会和厦门市人民政府分别制定法规和规章在厦门经济特区实施的决定》(1994年3月22日)、全国人大《关于授权汕头市和珠海市人民代表大会及其常务委员会、人民政府分别制定法规和规章在各自的经济特区实施的决定》(1996年3月17日)。通过考察现行立法法的规定可以看到，上述决定或决议的主要内容已经基本上为立法法所吸收，但也存在着若干不一致之处。考虑到立法法在立法事务领域的“基本法”地位，同时考虑到立法法制定的时间均在上述决定或决议之后，有理由认为，立法法已经取代上述相关授权决定或决议。如果这一观点成立，那么，立法法生效之日，即为上述授权决定或决议失效之时。为了避免不必要的困惑，制定立法法时，应同时废止上述授权决定或决议。

(三)立法法与全国人大常委会《关于加强法律解释工作的决议》的协调

除了前文所提及的法律文本以外，与立法法相关的另一个重要法律文本，是1981年6月10日由全国人大常委会通过的《关于加强法律解释工作的决议》。正是根据该决议，形成了我国“权力割据式”的法律解释体制，以最高法院审判解释为代表的大量法律解释文件成为司法裁判的重要依据之一。然而，如果仔细考察该决议与立法法及相关法律文本的关系，可以说，我国目前的法律解释制度没有任何宪法与法律根据。从法律文本的角度进行研究，《关于加强法律解释工作的决议》是全国人大常委会于1981年颁行的法律文件，根据该决议，全国人大常委会、最高人民检察院、最高人民法院、国务院，以及省级地方人大常委会或人民政府，可以在各自的权限范围内分别对法律、法规进行解释。由此形成了我国目前“权力割据式”的法律解释体制。然而，该决议颁行之后制定的宪法，仅通过第67条第4项规定全国人大常委会有权“解释法律”①该条第2项同时规定全国人大常委会可以“解释宪法，监督宪法的实施”，但由于各种原因，我国学界在讨论法律解释体制时，通常不讨论宪法解释问题。，除此之外，没有任何条款赋予任何其他国家机关拥有法律或法规的解释权。既然宪法仅将法律的解释权授予全国人大常委会，那么，从法理上说，实质上已经否定了其他国家机关对法律的解释权。2000年的立法法也为上述结论提供了支撑:立法法于第二章“法律”中专设“法律解释”一节，就有关法律解释权的归属问题进行了明确。其中，第42条第1款明确规定:“法律解释权属于全国人大常委会”;第43条则规定:“国务院、中央军事委员会、最高人民法院、最高人民检察院和全国人民代表大会各专门委员会以及省、自治区、直辖市的人民代表大会常务委员会可以向全国人民代表大会常务委员会提出法律解释要求。”除此之外，立法法没有任何条款授予国务院、最高人民检察院、最高人民法院或任何其他国家机关以法律解释权。修改后的立法法除继续保留原有规定(条款依次变更为第45条第1款、第46条)，于第104条以间接方式确认了最高人民法院和最高人民检察院的法律解释权外，仍然没有承认1981年《关于加强法律解释工作的决议》里规定的其他机关的解释权。

由于宪法属于根本法，决议则属于一般法，其与宪法不一致的规定理应无效，或者丧失法律效力。而如前文所指出的那样，立法法属于规定立法事务的基本法，且由全国人大制定，在时间上也是在决议颁布19年之后。从法理上看，无论是决议的性质还是其颁行机关，抑或是颁行时间，都因与立法法的不一致而丧失法律效力。修正后的立法法既然对1981年决议的内容进行了吸收，承认了现行法律解释制度的正当性，那么就意味着该决议不再具有法律效力，在修改立法法时，理应正式废止该决议。

三、立法法应坚持平等与法制统一原则

作为我国宪法的一项基本原则，平等主要是指所有公民在法律面前的平等。作为一个单一制国家，不同行政区域在国家政治生活中的平等地位是实现公民在法律面前一律平等的重要保证。虽然平等本身并不排斥，甚至允许或要求“合理差别”，但这种作为平等原则补充或例外的“合理差别”，应该是一种基于历史、文化、族群等因素而形成的特定人群而实施的差别对待，而不能是基于当前主观或客观需要而设立。综观我国现行立法法，在立法主体与立法权限方面，人为地作了若干具有歧视或偏袒性的规定。这主要体现在两个方面:其一，在较大的市的地方性法规和地方政府规章的制定主体方面，人为地，同时也是主观地进行了区别对待，只授予省、自治区政府所在地的市、经国务院批准的较大的市，以及经济特区所在地的市，而与它们在法律地位上相同的其他“设区的市”则不享有该项立法权力①就此而言(也仅在这一意义上)，修正案草案将“较大的市”扩展到所有“设区的市”，无疑是正确的。;其二，赋予经济特区所在的广东、福建、海南三省，以及深圳、厦门、珠海和汕头四个设区的市的人大及其常委会以“双重立法权”:它们既可以行使与它们同级的人大及其常委会的地方性法规制定权，同时又拥有制定“特区法规”或“特区经济法规”的权力。如果说在改革开放之初，为了探索经济体制改革的路径而建立经济特区，作为一种“权宜之计”而赋予其一定特殊政策，并且探索相应的法律改革与法律发展，的确具有一定的合理性。然而，经过二十余年的探索，经济体制改革已经全方位展开，在法律体系日趋成熟的情况下，经济特区所在地的市或省继续拥有“双重立法权”，不但失去了客观必要性，也构成了对平等原则的破坏。

除此之外，修改后的立法法第13条规定:“全国人民代表大会及其常务委员会可以根据改革发展的需要，决定就行政管理等领域的特定事项授权在一定期限内在部分地方暂时调整或者暂时停止适用法律的部分规定。”之所以作此修改，其目的是为了“发挥立法在推进改革和发展中的作用。按照凡属重大改革都要于法有据的要求，在立法宗旨中增加规定，发挥立法的引领和推动作用”［1］。该规定与1982年修改地方组织法时增列的“经国务院批准的较大的市”如出一辙，将为权力寻租提供极大的法律空间，如同此前各地为成为“经国务院批准的较大的市”而展开激烈竞争一样，修正案此项规定的出台，也将促使各地为获得“暂停适用法律的部分规定”亦即获得法律上的竞争优势而争相向有关国家机关展开激烈竞争。此风一开，除了将形成各地区在立法与法律适用上的不平等之外，也将对国家法制的统一造成破坏。

我国是一个国土辽阔，人口众多的多民族国家，由于政治、经济、社会发展水平的不同，以及历史、文化等因素的制约，各地享有一定的立法权是必要的，也符合社会主义制度的民主原则。然而，地方立法权的存在，本身就给予了各个不同行政区域回应本地区、本民族社会政治经济文化发展水平的法律手段，在此之外，再给部分地区以特别的立法权，其正当性显然不足。

［1］ 李适时﹒关于《中华人民共和国立法法》修正案(草案)的说明［Z］.2014－08－25.