服务型政府建设中地方电视媒体的角色构建

许康宁 刘美麟

（重庆广播电视集团，重庆 401147）

服务型政府建设中地方电视媒体的角色构建

许康宁 刘美麟

（重庆广播电视集团，重庆 401147）

2006年，在中国共产党的第十六届六中全会上，执政党进一步明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。建设服务型政府被写入执政党的指导性文件。改变政府范型，将政府由“全能型”政府向“有限的、服务型”政府转变，被提到一个前所未有的高度。如何建设服务性政府也成为公共管理研究领域的热点课题。

服务型；政府

2002年，在全国人民代表大会第九届五次会议上，中国共产党作为执政党，首次提出，要把政府职能转到“经济调节、市场监管、社会管理和公共服务”上来，这是我国第一次将政府的主要职能归为这四大类。2006年，在中国共产党的第十六届六中全会上，执政党进一步明确要求“建设服务型政府，强化社会管理和公共服务职能”。建设服务型政府被写入执政党的指导性文件。改变政府范型，将政府由“全能型”政府向“有限的、服务型”政府转变，被提到一个前所未有的高度。如何建设服务性政府也成为公共管理研究领域的热点课题。

媒介作为上层建筑的一部分，在建设服务型政府的过程中也是重要一环。如何在建设服务型政府、创新政府管理方式的框架下，对媒介制度进行改革，构建媒体的新角色，成为值得思考和研究的问题。按照所属层级不同，在我国大致可将媒体分为中央媒体和地方媒体，其中地方媒体与基层政府贴近性最强，在机制上便于“调头”，具有研究和实验的价值。而在整个媒介环境中，目前最具影响力的就是电视媒体，因此笔者选取地方电视媒体作为研究的标本。

研究表明，在不同的经济时期和政府范型下，媒体呈现不同的角色。在“计划经济时期”政治统治型政府下，媒体是执政党统治、管理的工具，被烙上了浓厚的政治符号；在“双轨制”政府转型时期，媒体角色也面临转型，只是反应没那么迅速，在主要担任政治管理工具的同时，有了一些舆论报道的功能；进入“市场经济时期”经济建设型政府下，媒体角色开始逐渐分化，开始由单向的上传下达，变为信息的传递，但在“事业单位，企业化管理”的运行模式下，这种角色分化也带来了角色冲突和角色划分不清等问题。进入建设服务型政府时期，在网络治理理论等思想的影响下，社会管理方式向多元治理主体的方向发展，治理过程中对信息的巨大需求，要求媒介向治理主体的角色转变，为公众提供公共服务。

从现实情况看，地方电视媒体已经深度参与到地方社会生活当中，与社会经济生活的方方面面产生了千丝万缕的联系，而这种联系也决定了地方电视媒体所处环境的复杂性，社会中的各种因素和力量对当地电视媒体提出角色要求，最终带来了角色定位的多样性。

首先，媒体是信息传递的通道。经过多年发展，媒体的政治职能始终没有减退，充当政治管理工具仍然是媒体的中心使命。这一角色的扮演，对媒体而言是决定性的，又因为“党和政府是广大人民群众的最忠实代表”，由此又生发出媒体是“人民代言人”的角色。而作为信息的传递者，媒体自上而下传递信息的同时，也是自下而上的信息传递通道，以及平行界面的信息输送平台。这一角色的核心呈现就是地方电视媒体的民生新闻。这些新闻的选材有很强的亲和力和实用性，它将关注的重点放在民众生活的方方面面，新闻内容和老百姓的普通生活息息相关，比如邻里家风、就医买房、教育就业、社会公德、交通治安、消费打假等等。

其次，媒体是社会管理的工具。随着社会管理方式的转变，社会管理不仅仅是政府自己的事，媒体也逐渐成为社会管理的参与者。特别是对于一些地方性管理事务，地方电视媒体逐渐介入，成为其中重要一环。

这里以重庆市阶梯电价的实施过程举例说明。2012年4月27日，根据国家发改委《关于阶梯电价的指导意见》，重庆市物价局召开新闻通气会，对包括地方电视台在内的地方媒体发布了《重庆市居民生活用电试行阶梯电价方案》，并通过媒体告知公众，方案将于5月16日在“重庆市居民生活用电试行阶梯电价方案听证会”上进行听证。在接下来的半个多月时间里，地方电视媒体对方案的具体内容、市民意见提出方式、听证会人员选取方式、电价调整将带来的影响、普通市民对电价调整的看法等一系列问题进行了详实的报道。2012年5月16日当天，重庆市新闻频道对听证会进行了直播。阶梯电价方案确定后，重庆电视台又对方案实施的具体时间及方式进行了详尽的报道。一年之后，2013年8月再次进入用电高峰期，重庆电视台开始了新一轮的报道，内容主要涉及阶梯电价使用后带来的影响。

对这个线性过程进行分析，可以发现地方电视媒体的报道有以下几个特点：

首先，传媒选择了阶梯电价这一公共事件，对它的方方面面进行了详尽的报道。这不是简单的信息发布，而是传媒自身发起的公共话题或者公共焦点。

其次，传媒对传播内容是有选择的。例如，听证会人员选取方式的报道，媒体突出了听证会参加人推选方式：其中9名是城市居民用户，另外19名由有关部门、企业和组织推荐产生。媒体的报道突出听证会参加人涵盖阶梯电价实施将涉及的各个利益群体，具有广泛性和代表性。而重庆电视台直播对听证会本身，就体现了这一活动的公开、透明，同时也赋予这一新闻事件一定的象征意义。

一年之后的新闻报道也是有选择性的，这一点从报道的题目本身就能看出：《重庆阶梯电价实施一年 九成市民未受调价影响》《重庆执行阶梯电价一年 居民节约用电7.7亿度》《重庆阶梯电价实施一年 减少碳排放量65万吨》。事实上，在网络上也有网友发帖，表示阶梯电价实施后，一些大家庭在用电高峰月份，用电量过大，被记作处罚性价格，出现用电量变化不大，每年的用电费用却增加的情况。

不能说电视地方媒体的报道是虚假的，它只是通过合理的议程设置和选择性的信息发布，对“阶梯电价”这一事件的舆论进行了引导，帮助这一公共政策得以平稳实施。

当然，除此以外媒体还有舆论监督等方面的职能角色，在这里就不一一陈述了。

可随着社会治理的发展，媒体只以社会管理工具的角色参与到社会治理中已经不够了。在全球化带来的外在压力和社会主义市场经济发展提出新要求的共同作用下，中国政府选择了转型，积极推动政府向服务性政府转变。

如何建设服务性政府，让公共治理更为高效？根据网络治理理论，在公共治理的网络中，政府只是一个节点，承担构建网络、管理维护网络的职能，负责引导协调其他行为组织，把大家整合到一起。在网络治理理论的框架下，公共事务治理的主体变得多元化。“多元参与”作为缓解公共服务供需矛盾，提高效能的有效途径，成为建设服务型政府中一项基础性的任务。

在社会生活中，媒体、公众和政府组成了一个三方相互作用的体系，如同一个联系紧密地网络，在这个网络里三者共享资源、互相依赖，同时，利益彼此关联，而地方电视媒体由于和当地受众的贴近性，以及政府的直接关联性，和他们形成的网络更加密实。正是基于这一特征，在建设服务型政府，政府职能转变的过程中，对地方电视媒体提出了社会公共事务多元治理主体之一的角色要求。

首先，政策制定的帮手。政策制定的帮手可以从三个方面加以理解：第一是政策制定依据的提供。第二是政策顺利执行的助推。第三是政策的反馈再造。

建设服务型政府的一项要求是“服务的前瞻性”，如何能做到前瞻呢？相关信息的收集显得格外关键。这要求地方电视媒体必须将传统的“官方”视角改为“平民”视角，收集、传播信息为政策的制定收集线索，提供依据。在网络平台中，政府、媒体和公众的地位是平等的，大家就共同关心的公务事务进行协商、学习与合作，达成一致意见后，政府再将政策制定付诸实施。

在具体的公共管理事务中，不同的主体承担的责任义务和角色并不一致，相同的主体在公共服务的不同阶段也承担不一样的角色。当政策制定完成，为了保证顺利推广，达到预期的目标，媒体“引导舆论”的功能开始凸显。地方电视媒体通过“议程设置”促进政策的实施。

在政策执行后，媒体还需要打破过去控制型政府对信息的单向传播，站在服务对象的立场上主动树立服务意识，重视信息传播和服务提供后的信息反馈，掌握受众的感受和评价，建立一个交流和沟通的平台，实现信息和情感的双重沟通，高度重视反馈意见，及时进行研究，迅速做出反应同时向公众传递以收到最佳效果。检测服务的成果，还可以为以后公共事务管理提供借鉴。

其次，公共信息服务的提供者。“公共信息服务是指为了满足公众的信息需求，由政府等公共部门为主导，通过各种有效的公共信息传播途径，面向全体公民提供各种具有权威性、正确性、及时性、有效性、免费性特征的公共信息产品和服务的总称”。［1］这里的公共信息与“行政问责”中政务公开的内容有一定的重合，笔者把它单列，是想特指填补信息差的公共信息。

由于地域、阶层的差异，不同人群有着一定的信息差，而“以服务平衡差距”是建设服务型政府很重要的一点，也正是这一点让建设服务型政府具有重要的社会价值。“以服务平衡差距”思路的核心在于：把基本公共服务体系建设和差距调控结合起来加以综合考虑，让基本公共服务成为平衡各种社会差距的重要手段，让区域间、城乡间的公共服务水平差距明显小于它们的经济发展水平差距；让各阶层享受到的公共服务差距，明显小于它们之间的收入水平差距。地方电视媒体是真正意义上的大众媒体，在填补这种信息差上理应发挥重要作用。“以服务平衡差距”的观念，体现在传媒领域，就是传播的细分，也就是分众传播。这种细分体现在对象、内容、时间、方式等多个领域，只有媒体精细化的生产，才能够以服务平衡差距。

从以上分析可以发现，媒体现有角色还不能满足社会治理主体的要求，可以从哪些方面改变呢？笔者有以下建议：

首先，通过制度设置确立符合服务型政府发展的地方电视媒体性质。分析现有的地方电视媒体角色会发现，其存在的问题大多都是因为媒体的“两重性”造成的，即身份的事业性和经营的企业型。这两重性质对媒体的要求不同，有时甚至存在根本差异，再加上改革不断深化，社会各个阶层都对媒体寄予了各种各样的期待，这里面也不乏相互冲突的。因此，要媒体参与服务型政府的建设，首先应该坚持政企分开，进行体制机制改革。

可以考虑采取每年审核“电视节目制作和播出执照”的方式，对媒体这一特殊行业进行监管，对地方电视媒体生产的公共服务产品的公益性和社会性负责，监督这些公共服务的质量和价格。让更多有力量的团体或组织进入传媒领域，充分保证人民群众对传媒领域公共服务的选择权和知情权。

其次，建立完善的媒介法制环境。没有法律的保护，谈不上真正的媒体传播自由和言论自由，也谈不上公开性的社会。而没有公开性，不仅难以产生负责任的媒体，还难以产生负责任的政府。因此，应该在国家级层面制定与媒介相关的系列法律，保障新闻舆论监督权和记者的采访权，同时，也在法律框架下，对记者的采访进行约束。一个完善的新闻法制体系和自由的新闻环境，对于地方电视媒体参与公共治理，至关重要。

再次，加强服务型媒介意识形态的打造。地方电视媒体的工作者，包含了电视台记者、编辑、主持人、制片人以及管理层等。这些人都是媒介行为的主体，他们具体而细微的行动都会影响到媒体的传播效果。相比中央级媒体，地方电视台改制较晚，机制相对更为死板，从业者一般有两种思想：第一，正面宣传思维根深蒂固，基本失去了站在中立角色分析传播信息的能力。第二，地方民生新闻的草根意识浓厚，始终带着“舆论监督”的想法看待一切公共事件。在建设服务性政府的背景下，这两种想法都不是正确的媒介意识形态认识，实际上是地方电视媒体现有多重角色异化后的产物，可以说是走向了“事业”和“企业”的两个极端，带着这样的思想是没办法为社会提供正常的公共服务的。因此，服务型政府建设中，地方电视媒体角色的构建也要从加强自身从业人员的服务意识培训开始。

本文主要集中在地方电视媒体的角色研究，虽然这份研究的指向性很强，但也存在相当的局限性，在建设服务型政府中，媒介的表现和对社会的影响，不仅仅是电视媒体可以概括的，特别是新媒体的发展也为媒体在服务型政府建设中能够产生怎样的作用提出了新的课题。2014年8月，中央全面深化改革领导小组第四次会议审议通过了《关于推动传统媒体和新兴媒体融合发展的指导意见》，意见强调要着力打造一批形态多样、手段先进、具有竞争力的新型主流媒体，建成几家拥有强大实力和传播力、公信力、影响力的新型媒体集团，这些都为更加系统、深入地研究提供了切入点。

［1］ 朱光磊，等.服务型政府建设规律研究（第1版）［M］.北京：经济科学出版社，2013：157.

G206.2

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1674-8883（2015）15-0028-02