我国土壤污染治理制度体系的问题与对策

刘建福

(厦门理工学院环境科学与工程学院，福建 厦门361024)

我国土壤污染治理制度体系的问题与对策

刘建福

(厦门理工学院环境科学与工程学院，福建 厦门361024)

我国土壤污染防治制度体系建设相对滞后，政府不能全面、准确地了解土壤环境实际情况，对土壤污染者责任追究不力，土壤环境管理力量不足，防治资金缺乏保障，致使土壤环境质量保护问题频出。为清除当前土壤污染防治中的障碍，理顺土壤污染治理中的各种关系，营造全社会积极预防和治理土壤污染的良好氛围，以确保土壤污染防治工作的有序开展，需从完善土壤污染常规监测制度、责任追究制度、预防制度、治理资金保障制度，建立国家、省、市三级土壤污染优先名录和公众参与土壤污染防治体制6个方面构筑我国土壤污染治理制度体系。

土壤污染；污染治理；制度体系

2014年4月环境保护部与国土资源部联合发布的《全国土壤污染状况调查公报》数据显示，全国土壤点位超标率为16.1%，其中耕地土壤点位超标率高达19.4%[1]。数据表明我国土壤污染问题严重，尤其是耕地大面积污染直接影响到人民群众的健康安全。造成当前土壤污染现状，既有工农业生产过程中对土壤保护意识不强，污染土壤没有及时修复的原因，也有政府部门土壤污染防治管理不到位、公众土壤污染保护意识不强的原因，但根本原因在于我国土壤污染防治制度体系不完善，造成管理者缺乏有效的制度对土壤污染进行防治和保护、土壤污染者可以逃避土壤污染修复责任、公众或土壤污染受害者没有维护自身权益和保护土壤的制度保障。因此，形成能有效调动全社会积极预防和治理土壤污染的制度体系，已成为摆在眼前亟需研究的课题。

一、现有土壤污染防治体系存在的问题

我国土壤污染防治制度体系建设相对滞后，未形成一整套完善的土壤污染防治制度体系，在实际工作过程中主要存在以下几个方面的问题。

首先，土壤环境质量监测制度不完善。我国从2012年才开始执行土壤环境质量例行监测试点工作，在土壤常规监测过程中存在土壤监测点位布设不规范，土壤环境质量监测方法不统一，缺乏土壤环境质量监测质量控制技术规范等问题，严重影响了土壤环境监测数据的准确性，致使政府不能全面、准确地了解土壤环境实际情况，不利于制定有针对性的土壤污染防治决策。

其次，责任追究制度不完善，责任追究不力。过去我国对土壤环境质量保护力度不够，对土壤污染者责任追究不力，导致出现土壤污染事件时，相互推卸责任，无法明确土壤污染责任人，使土壤污染治理工作陷入僵局。此外，国家没有制定土壤环境质量保护目标，对各级政府部门也没有相关考核指标，政府部门为了发展经济，对土壤环境污染没有真正下力气进行预防和治理。

第三，土壤环境管理力量不足,公众参与制度不完善。当前，我国正处于环境污染事件高发时期，环境执法部门经常需要在同一时间、不同地点处理多起环境污染事件。与高发的土壤污染事件相比，环境执法人力不足，对环境污染事件不能及时发现和处理，使得土壤环境污染得不到有效控制，土壤环境污染者不能被及时追究责任。尽管国家鼓励公众参与土壤环境保护，但是公众参与的具体方式和制度没有完善，公众参与的广度、深度、力度不够，不能充分发挥公众参与的作用。

第四，土壤污染防治资金不足，资金来源缺乏保障。土壤污染治理难度大，修复成本巨大。经初步计算，我国对现有污染土壤进行治理所需要的资金大约在5.7万亿左右[2]。土壤污染巨大的修复成本，需要有足够的资金保障。

二、完善土壤污染防治制度体系的路径

1.完善土壤常规监测制度

土壤污染防治首先要清楚土壤质量现状，而土壤环境常规监测是准确掌握土壤质量现状和土壤污染变化趋势的有效手段。法国等国家就是通过建立土壤监测、土壤数据库等制度，实现对国家土壤污染情况的实时掌握[3-4]。因此，建议环保部门完善土壤环境常规监测制度，制定统一的土壤环境质量常规监测布点、采样、测定和质量控制技术规范，以能及时、全面、准确地掌握土壤环境质量变化情况，为制定土壤环境污染防治目标提供基础数据和决策依据。

2.完善土壤污染责任制度

(1)建立土壤污染者责任追究制度。土壤污染治理要依照“谁污染，谁治理”的原则，实施严格的责任追究制度，要求土地的所有者、管理者、利用者或者其他污染者对污染土壤承担治理责任。在土壤污染者出现争议的情况下，按照“谁主张，谁举证”的原则，由土地使用者举证证明其不是土壤污染者，除非证据能够证明土壤污染不是由使用者造成，否则土地使用者须承担土壤污染治理责任，同时对土壤污染者进行经济处罚、责令限期整改消除污染并对污染土地进行污染修复，对造成严重土壤污染事件的单位或主要责任人依照新环保法追究刑事责任[5]。

(2)明确政府土壤污染防治责任。首先，县级以上政府应当依据国家土壤环境质量目标开展当地土壤污染防治工作，加强对当地土壤现有污染源的控制和监管，引导土地使用者不断改进设计，使用清洁能源和原料，采用先进的工艺技术与设备，改善管理、综合利用等措施，从源头上削减污染，提高资源利用率，减少或避免生产、服务和产品使用过程中污染物的产生和排放，以减轻或者避免对土壤的污染。对已经遭受重金属、有机物污染的土壤，政府部门责成土壤污染责任承担者进行土壤污染治理，使土壤质量达到政府制定的土壤环境质量标准。其次，建立土壤污染政府责任追究制度。在以GDP为干部考核主要指标的情况下，部分地方领导干部对环境保护尤其是看不见的土壤污染不作为，甚至为了发展经济，默许企业污染土壤环境。通过建立地方政府领导干部对土壤污染等环境污染事件的责任追究制度，让地方政府领导承担起由于监管缺位、监管不力、玩忽职守等原因造成后果的领导责任。同时以当地制定的土壤环境质量目标作为考核当地干部的指标，对达不到土壤环境质量目标的当地政府主要责任人实行一票否决制，让当地政府部门、政府领导充分重视土壤污染的防治工作，促进土壤环境污染问题的解决。

3.建立三级土壤污染防治名录

环保部门通过土壤常规监测掌握土壤污染情况后，根据污染物的数量、污染物的毒性、受影响的人口分布以及污染物的迁移转化等特征对污染土壤进行环境危险性评估[6]。依据土壤污染危险性评价结果决定是否将污染地块列入国家、省还是市级优先名录，对列入优先名录的污染地块立即采取防治措施，清除土壤污染。为了提高土壤治理效率，国家、省、市各级土壤污染优先名录不重复，即列入了某级污染优先名录后就不再列入其它优先污染名录，列入某级污染优先名录的土壤污染治理，就由某级政府部门负责对优先名录中的污染土壤进行治理。

4.完善土壤污染预防制度

对污染土壤进行治理，使污染物从土壤中清除出来，不仅在治理技术上有一定难度，在经济上也是极不划算的事情。因此，事先预防土壤污染比事后对污染土壤进行治理更为重要。污染源控制是避免土壤污染切实可行的办法之一，要做好土壤污染预防工作，首先必须健全相关的预防措施，如建立剧毒、高残留、难降解农药使用许可制度，制定农业用地灌溉用水标准，鼓励潜在土壤污染生产经营者采取防护措施对土壤污染物进行处理，以减少对土壤的污染。其次要加强土壤使用过程监管，土壤污染另一个主要因素就是对土壤不合理或者超负荷使用造成的，而我国当前缺乏针对土壤使用过程的监管制度，因此必须依据土壤环境质量现状制定合理的土地利用规划，制定不同类型土壤利用方式，制定土壤利用过程中应采用的保护措施，做到土壤使用全过程监管，减少因土壤不合理使用对土壤造成的污染和破坏。

5.完善土壤污染治理资金保障制度

(1)建立土壤污染者付费制度。对于已经污染土壤的治理，由污染者承担土壤污染治理费用。此外，依据环境影响评价文件，对排放污染物会引起土壤污染的所有潜在土地污染者,要求其在生产经营的过程中缴纳一定比例的资金，构成土壤污染防治基金，防止污染发生后因污染者经营不善带来的土地污染治理资金支付困难问题的发生，确保污染者能够支付土地污染治理所需费用。美国政府依据《综合环境污染响应、赔偿和责任认定法案》，建立了名为“超级基金”的信托基金，对土壤污染防治提供资金支持，有效地推动了土壤污染防治[7-8]。此外，如果产生土壤污染后，污染者愿意积极对被污染的土壤进行修复，在污染土壤修复达标后，可以根据实际情况全部或部分返还污染者缴纳的土壤污染防治金。

(2)完善土壤污染防治资金投入、使用机制。国家、省和市级地方政府应当加大土壤污染防治投入，设立土壤污染治理专项资金，并且按照一定增长幅度保障该专项资金逐年增加，确保土壤污染整治有充足的资金准备[9-10]。土壤专项资金主要用于支持土壤环境监测、污染场地调查与评估、土壤污染防治科学研究和技术开发、污染土壤修复与综合治理示范工程建设、防治名录中地块的治理等方面。

(3)建立鼓励社会资金投入土壤污染治理体制。我国国土面积大，土壤污染预防和治理需要巨大的资金投入，仅仅依靠政府财政投入远远满足不了土壤治理资金需求，按照“谁投资、谁受益”的原则，引导和鼓励社会资金参与土壤污染防治。针对城市商业用地污染治理，社会资金在完成某地块土壤污染治理后，可以用其治理地块的部分所有权或者经营权作为补偿，社会资金拥有者可以通过转售这些权益获取回报。针对耕地、菜地等农业用地，可鼓励有实力的农业技术类企业出资治理农用地土壤污染，采取农民出地入股、农业技术企业治理土壤污染入股的方式开展合作，这样不仅治理了土壤环境污染，保障了食品安全，还可以实现农业规模化经营。

6.建立健全公众参与土壤污染防治的体制

土壤污染的防治，仅依靠有限的执法力量是不够的，需要调动公众参与土壤污染防治的积极性，更需要建立引导、鼓励公众参与保护土壤环境的制度来充分发挥公众在土壤污染防治中的作用。建立公众参与土壤污染防治的渠道，设立公众投诉电话和举报信箱，让公众能够及时向政府部门反映其掌握的有关土壤污染情况，以便政府部门及时对污染土壤进行治理。建立公众监督体制，让广大群众来监督政府部门治理土壤污染，以防止政府部门在土壤污染治理过程中不作为、乱作为。要发挥广大群众对土地利用者的监督作用，监督其在土壤利用过程中的行为，监督经营者对土壤的不当行为。

三、结语

保护土壤环境质量，需要适合我国国情的制度体系作为保障。从完善土壤常规监测制度，完善土壤污染责任追究制度、预防制度、治理资金保障制度，建立国家、省、市三级土壤污染优先名录和公众参与土壤污染防治体制6个方面构筑我国土壤污染治理制度体系，有利于破解当前土壤污染防治中的各种障碍，有利于理顺土壤污染治理中的各种关系，有利于促进土壤污染治理产业的健康发展，有利于营造全社会积极预防和治理土壤污染的良好氛围，确保土壤污染防治工作的有效开展。

[1]中华人民共和国环境保护部.环境保护部和国土资源部发布全国土壤污染状况调查公报[EB/OL].(2014-04-17)[2015-04-16].http://www.zhb.gov.cn/gkml/hbb/qt/201404/t20140417_270670.htm.

[2]经济参考.土壤污染治理将全面向民资开放[EB/OL].(2015-04-15)[2015-04-18].http://jjckb.xinhuanet.com/2015-04/15/content_547718.htm.

[3]曾晖，吴静贤.法国土壤污染防治法律及其对我国的启示[J].华中农业大学学报：社会科学版,2013(4):107-112.

[4]VANHEUSDENB.Brownfieldredevelopmentintheeuropeanunion[J].BostonCollegeEnvironmentalAffairsLawReview,2007,34(3):559-575.

[5]胡中华.论美国棕色土壤污染治理中的严格责任[J].安全与环境工程,2010,17(4):93-96.

[6]JILLS,THOMASA.Uncoveringthehistoricenvironmentalhazardsofurbanbrownfields[J].JournalofUrbanHealth,2002,79(4):464-481.

[7]余立风.美欧污染场地环境监管机制研究[J].环境与可持续发展,2011(1):7-10.

[8]徐大勇,徐祖.城市化进程中城市污染土地的治理研究：以美国城市棕色地块的治理为例[J].河南科学,2008,26(1):95-98.

[9]PHILIPC,JAMESM,JOHNH.Regulatingcontaminatedlandintheuk[R].London:PSA,2005.

[10]KELVINB，ALASTAIRB，IAINF,etal.Pesticides，preferenceheterogeneityandenvironmentaltaxes[J].JournalofAgriculturalEconomics，2008，59(3):537-554.

(责任编辑 马 诚)

Problems and Solutions for Soil Pollution Harness System in China

LIU Jian-fu

(School of Environmental Science & Engineering,Xiamen University of Technology,Xiamen 361024,China)

The soil pollution prevention and control system in China is relatively backward and government doesn’t hold comprehensive and accurate information of the soil environment.Consequently the performance is poor either in holding the polluters accountable for polluted soil,building soil pollution control force,raising pollution control funds,or preventing soil from deteriorating.In order to eliminate the obstacles in prevention and control of soil pollution,straighten out the relationship of all parties concerned and develop a pollution-conscious society with supportive atmosphere of soil pollution prevention and treatment.China’s soil pollution control and harness systems should be established that includes routine soil pollution monitor system,pollution-responsibility system,pollution-funds security system,soil pollution harness priority list at national,provincial and municipal levels,and the public participation system of soil pollution prevention.

soil pollution;pollution harness;systems

2015-04-26

2015-06-08

国家自然科学基金项目(51008261)；厦门市科技计划项目(3502Z20099002)

刘建福，(1981-)，男，实验师，硕士，研究方向为大气污染控制。E-mail:379133828@qq.com

X323

A

1673-4432(2015)04-0062-04