中国产业政策的特征及转型分析※

邱兆林

中国产业政策的特征及转型分析※

邱兆林

产业政策是政府调控经济运行的重要手段，而选择性产业政策往往体现出政府过度直接干预微观经济、政府选择代替市场竞争的特征。随着经济发展阶段性目标的实现和市场经济体制的不断完善，其激励不足、阻碍创新和维系行政垄断等弊端逐步显现出来，制约了产业结构调整和经济长期增长。因此，适应于市场经济发展的需要，产业政策应该由选择性产业政策向功能性产业政策转型，形成竞争政策优先、产业政策与竞争政策互补的公共政策体系。产业政策的作用范围局限在市场失灵和社会服务领域，政策手段由直接干预向市场监管和间接引导转变。

选择性产业政策 功能性产业政策 行政干预 市场导向

一、文献回顾与述评

自亚当·斯密提出“看不见的手”的理论以来，经济学研究就围绕政府与市场的关系展开争论。源于对政府与市场角色定位的不同认识，对于产业政策有效性的研究，理论界存在两种截然不同的观点。Peltzman（1976）认为，市场的自发调节能够实现资源的最优配置，政府干预会导致价格机制的扭曲，降低市场配置资源的效率。然而，由于存在信息不对称、外部性、公共物品等原因，价格机制并不能起到最优配置资源的作用，从而出现“市场失灵”。Rodrik（1995）认为，政府应在市场失灵的领域发挥作用，外部性与市场失灵是产业政策存在的理论基础，产业政策如果得以正确实施，可以有效弥补市场不足，促进经济发展。

1992年中共十四大提出建立社会主义市场经济体制以来，政府与市场的关系随着实践拓展不断探索合理的科学定位。中共十八届三中全会提出“使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用”，市场机制的作用得到进一步强化。伴随政府与市场关系的调整，产业政策的有效性受到学者们广泛关注。江小娟（1993）基于公共选择理论，认为政策制定者和执行者在考虑“全局利益”的同时，还有其相对独立的利益取向，产业政策的效果远不如预期。江飞涛（2010）指出中国干预型产业政策的效果并不理想，而且造成了不良的政策效应。何大安（2010）认为，政府受有限理性和认知局限性的约束，在制定产业政策时无法完全适应产业发展的规律。即使产业政策的制定是合理的，其实施效果依然难以保证，因为政策执行过程还伴随着中央政府、地方政府与企业之间的相互博弈，在晋升体制激励下，地方政府会对经济活动进行过多干预。

经济发展过程是由市场力量自发推动的资本加速累积的过程，由于市场失灵的存在，政府需要制定产业政策来克服经济发展中出现的信息、协调和外部性等问题。虽然我国的产业政策饱受质疑，要素市场的政策扭曲使得一些生产效率低下的国有企业生存下来，政府利用税收优惠和财政补贴，导致行业进入退出机制扭曲，低效率企业长期存在，高效率企业进入困难（罗德明，2012）。但不可否认的是，产业政策在维持经济平稳较快增长方面发挥了重要作用，而且，政府对高技术产业扶持政策的效果显著，财政补贴和税收优惠有效促进了高技术产业发展（张同斌，2012）。从实践来看，产业政策在不同领域的实施效果存在较大差别，这说明合理的产业政策有利于经济的健康发展。

我国正处在从计划经济向市场经济转型的关键期，产业政策不可避免会受到两种经济体制的共同影响，由于市场机制尚不完善，所以产业政策是政府弥补市场不足的重要手段。当前，对产业政策是否必要的争论日渐式微，关键是如何设计、实施和管理（杨帅，2013）。产业政策的实施并非纯粹在政府与市场之间进行抉择，而是合理界定二者的职能范围。赵坚（2008）基于企业能力理论的视角，认为传统的选择性产业政策扼杀了具有竞争优势企业出现的可能性，应该构建以企业能力为导向的竞争型产业政策，政府对在市场竞争中胜出的优势企业进行相应的扶持。由于产业发展的动因源自分工网络内部的自发演进，所以市场导向型产业政策应顺产业发展的自身规律，更能推动产业快速发展。

综上所述，传统产业政策对促进我国经济增长和产业结构调整发挥了重要作用，但随着市场体制的不断完善，其弊端逐渐显现出来，产业发展不平衡、技术进步乏力、环境污染等问题严重制约了经济长期增长，因此，产业政策应当根据制度环境变化做出调整。本文在分析传统产业政策特征及缺陷的基础上，提出选择性产业政策应该向功能性产业政策转变，以市场为导向，合理界定产业政策的作用范围和实施手段。

二、传统产业政策的特征及缺陷

产业政策按其功能可分为选择性产业政策和功能性产业政策。选择性产业政策是指政府对某些特定产业进行保护和扶植，加快这些产业发展，从而实现经济赶超目标；功能性产业政策是指政府通过对研发补贴、人力资本投资等形式提高产业的核心竞争力，其目的是弥补市场失灵。中国传统的产业政策虽然强调市场配置资源的基础性作用，但其实施手段仍以行政性的直接干预为主，本质上依然是选择性产业政策（江飞涛，2010）。

1.传统产业政策的特征

一般来说，中国的产业政策以日本的产业政策为借鉴，但两者之间存在本质区别。日本20世纪五六十年代的产业政策主要采取间接干预的方式，70年代开始，日本产业政策的指导方针发生较大转变，逐渐建立起“市场机制配置资源的方式能够使经济得到充分发展”的共识，产业政策的运用限定在市场失灵的领域内。从我国实践来看，产业政策几乎涵盖了所有行业，在一些市场能够充分发挥作用的领域，政府也表现出极大的干预欲望。选择性产业政策很大程度上延续了计划经济传统，在政策制定和执行过程中均存在政府直接干预微观经济、政府选择代替市场竞争的特征。以2009年出台的《钢铁产业调整和振兴规划》为例，《规划》提出“将2009年、2010年的粗钢产量控制在4.6亿吨和5亿吨，前五位钢铁企业的产能占比达45%以上；鼓励企业兼并重组，到2011年形成以宝钢、鞍本、武钢等为首的特大型钢铁企业集团”。政策的结果却是，钢铁行业的产量和投资规模迅速膨胀，2009、2010年粗钢产量分别达到5.8亿吨和6.4亿吨，远远超出预期目标，出现新一轮产能过剩。而且，行业集中度仍然较低，也没有实现规模经济。

产业政策的选择性不仅表现为对特定产业和企业的选择和扶持，更表现为对产业内特定技术、产品和工艺的选择。例如，《产业结构调整指导目录》（2011年本）详细列出了政府鼓励类、限制类和淘汰类758种、233种和436种产品、工艺和技术，几乎涵盖了所有行业。从政策工具看，政府强化了目录指导、市场准入、项目审批、强制清理等行政手段的运用，对微观经济干预更加直接。目录指导直接与项目审批、银行信贷、税收和土地优惠政策紧密相连，项目审批和准入条件等还对企业的生产设备、产品种类以及产量等做了严格规定。总体而言，选择性产业政策通过保护和扶植特定企业，限制市场竞争，阻碍了企业提高生产效率；通过选择特定技术和产品制约了企业以市场需求为导向的创新活动，不利于技术进步。

2.选择性产业政策的缺陷

经济发展初期，政府利用产业政策扶持主导产业和战略性产业，可以加快经济增长和产业结构调整。随着经济发展阶段性目标的实现和市场体制的不断完善，选择性产业政策的弊端逐渐凸显。

（1）选择性产业政策的激励不足。产业政策要想实现预期效果，通常需要满足两个条件：政策制定的合理性和政策执行的有效性，即在政策设计和执行两个环节上满足可自我执行以及激励相容的要求（于良春，2013）。然而，在设计环节，政策制定部门并非完全是“公共利益”的代表，会出于自身权利的考虑而做出不利于公共利益最大化的决议，并且政府受自身认知理性的约束，无法准确预测产业的发展趋势，致使产业政策设计与现实出现不一致的现象，即“政策性偏离”；在执行环节，地方政府是推行和落实产业政策的主体，财税体制改革之后，地方政府具有相对独立的经济利益，同时，以经济增长为考核标准的晋升体制激发了地方政府干预经济的积极性，地方政府的自利行为会偏离产业政策的预期目标，即“行为性偏离”（姜琪，2012）。总体而言，我国的产业政策从制定到执行均缺乏有效的激励机制，无法保证政策的合理设计和有效执行。

（2）选择性产业政策难以实现创新。从产业链的视角来看，当前制约我国产业结构升级和经济转型的主要障碍是核心技术掌握不足。产生这种现象的原因是，产业政策往往以提高市场集中度和实现规模经济为政策目标，各级政府表现出极大的规模和速度偏好，忽视技术进步和企业创新能力。政府按照企业规模大小来事先挑选“赢家”，直接给企业补贴，这些免于市场竞争的企业缺乏创新的动力；另外，产业政策还详细规定企业今后重点发展的产品、工艺设备和技术类型等，剥夺了企业生产和研发的自主权，在技术进步日新月异的今天，那些事先挑选出来的产品和技术很快就被淘汰，不仅浪费了大量资源，更阻碍了企业以市场需求为导向的技术创新。

（3）选择性产业政策维系行政垄断，损害市场竞争。行政垄断是指政府运用公权力对市场竞争的限制和排斥。行政垄断对资源配置效率进而对经济长期增长的负面影响已成为学界共识。选择性产业政策通过限制新厂商进入，政府主导企业的兼并重组，形成特定的产业结构，这是典型的行政垄断行为。政府假以产业政策的名义干预微观经济，将行政垄断内生于选择性产业中，抑制产业内部以及来自外界的有效竞争，阻碍产业的转型升级。

总体而言，选择性产业政策通过保护和扶植特定产业来实现结构调整目标，政府主导企业兼并重组来提高行业集中度，采用行政手段解决重复建设和过度竞争问题，忽视了企业创新能力的建设，受保护的企业缺乏创新的激励机制，致使整个行业的技术水平和生产效率得不到有效提高。从经济全球化的视角来看，生产要素逐渐实现自由流动，经济增长正在由要素驱动向技术和创新驱动转变，选择性产业政策固有的缺陷恰恰阻碍了经济长期增长对技术进步的要求。

三、产业政策转型：功能性产业政策

随着经济全球化发展和市场经济体制的不断完善，市场配置资源的决定性作用得到强化，政府致力于制定并完善法律法规，保障市场有序运行。与之相对应，产业政策的制定和实施也必须以市场为导向，其政策目标、作用范围和实施手段也在发生变化，有必要对产业政策进行重新审视和定位。

1.产业政策的发展趋势及定位

新型产业政策应该以市场竞争为导向，致力于培育企业的创新能力，通过对技术研发补贴、人力资本投资等形式提高企业的核心竞争力，即实施功能性产业政策。实施产业政策不可避免地要涉及到产业政策与竞争政策①竞争政策，或者说反垄断政策，是保护市场竞争，维护竞争秩序，充分发挥市场配置资源基础性作用的重要手段。竞争政策可以定义为一套确保市场竞争不因受限制而减少经济福利的政策法规。的关系。中国长期采用产业政策对经济进行引导和调控，地方政府干预经济的行为造成了地区分割和行政垄断，阻碍要素自由流动和经济长期增长，企业往往在政府干预下实现兼并重组，限制竞争，这些活动所产生的反竞争效应为《反垄断法》所不容，这就需要合理地协调产业政策与竞争政策（张伟，2010）。市场经济体制下，竞争政策对实现要素自由流动、消除行政垄断具有重要意义，因此，必须确定竞争政策的优先地位，功能性产业政策的设计及实施应限定在竞争政策所确立的框架内。正如于良春（2013）所言，适应于中国经济发展方式转型的需要，产业政策与竞争政策的关系应该调整为竞争政策优先、产业政策与竞争政策互补的公共政策体系。

2.功能性产业政策的作用范围

功能性产业政策通过研发补贴、人力资本投资等形式提高产业的核心竞争力，目的是为了弥补“市场失灵”。因此，产业政策的作用范围也必须局限在市场失灵的领域。另外，基于“公平与效率并重”的观点，功能性产业政策还应向社会服务领域倾斜。

（1）重视创新能力建设。在经济全球化背景下，技术进步和研发创新能力是提升产业国际竞争力的关键因素。近年来，中国政府不断加大对高新技术产业的研发投入，通过财政、税收和金融手段鼓励企业研发。然而，市场机制的不完善使得企业缺乏技术创新的动力，传统产业政策虽然推动了我国高技术产业的较快发展，但核心关键技术的研发能力不足，没有形成企业竞争优势。原因在于，政府直接主导的研发活动效率较低，而企业以市场需求为导向的研发，更有利于技术进步。因此，功能性产业政策要把创新能力建设作为其核心内容，政府的作用在于通过教育、培训与研发激励等提高产业的核心竞争力，完善公平竞争的市场环境，加强专利保护与服务，为科研成果的转让和应用创造条件。

（2）支持战略性新兴产业发展。战略性新兴产业是以重大技术突破和发展需求为基础的知识技术密集型产业。由于战略性新兴产业存在正的外部性和不确定性等经济属性，产业长期发展所需的外部环境尚不完善，完全依靠市场机制和企业自身能力难以快速成长，将弱化其战略性功能的发挥（吕铁，2013）。为此，需要发挥政府的引导和扶持作用，为战略性新兴产业的快速发展营造良好的市场环境和制度环境，但并不意味着要让政府来主导产业发展。产业政策的出发点是有助于发挥战略性新兴产业的外部性和降低其不确定性。一方面，完善知识产权保护和技术转让制度，保护企业自主创新和合法权益；另一方面，通过研发补贴、政府购买、消费补贴等公共财政手段降低技术和需求的不确定性。

（3）保护中小企业发展。从产业组织发展形态来看，规模经济是市场竞争的结果，而非竞争的起点，任何一个产业都是从小到大的成长过程。大企业虽然资本雄厚，但其承受创新失败的成本也更高，而中小企业在创新活动中更加活跃，提高了技术分散化探索的经济性，技术多样性的中小企业群体维持了整个技术创新体系的动态性。通过产业政策保护中小企业更好发展，降低中小企业的融资成本和进入壁垒，既有利于形成有效竞争的格局，激励企业提高生产效率，又能实现规模经济与专业化的分工与协作，形成大、中、小企业结构合理的产业组织体系。

（4）向社会服务领域倾斜。功能性产业政策发挥作用的立足点是弥补“市场失灵”，完善有利于形成有效市场竞争的制度环境。由于存在公共物品、信息不对称、规模经济以及外部性等市场失灵的领域，仅仅依靠市场机制无法解决经济发展中出现的公共品供给不足、不正当竞争以及环境污染等社会问题。因此，为了保障经济长期健康增长、社会和谐以及可持续发展，必须在出现市场失灵的社会服务领域更好发挥政府的作用，功能性产业政策更多地向教育、科研、卫生、社会保障和环境保护等社会服务领域倾斜。

（5）产业结构调整援助政策。在一些产能过剩、过度竞争的行业，亏损企业由于存在大量沉淀资本，或者为了避免出现大量失业，难以从当前产业中退出。如果政府不能采取有效措施进行干预，既浪费大量资源，又影响全行业的正常发展。需要说明的是，基于功能性产业政策的政府援助并非对企业直接干预，企业退出仍需遵循市场竞争择优汰劣的过程。政府提供完善的退出机制和服务，对失业员工提供必要的生活补贴、失业保险以及再就业培训等政策支持。

（6）新型的国际贸易政策。经济全球化使得国际市场竞争日趋激烈，为了赢得在国际竞争中的主动权，政策制定部门必须立足全球视角重新审视产业政策的目标和体系构建。功能性产业政策应该以提升企业的国际竞争力为出发点，使本国产业在全球产业分工中占据有利位置和价值链的高端环节。传统产业政策主要通过引进国外资金、先进设备和最终产品来促进本国经济发展和技术进步，这些要素在一定程度上促进了国内产业发展，但在依靠技术和创新驱动经济增长的时代，产业发展亟需的是核心技术和高素质人才，因此，人才和知识的引进是未来国际贸易政策调整的重点。

3.功能性产业政策的实施办法

（1）从直接干预到市场监管转变。从政府干预经济的实践来看，生产型政府是失败的，服务型政府角色不明确，容易出现政府行为利益化和寻租腐败现象，因此，监管型政府成为政府职能转变的方向。政府角色从经济活动的直接掌控者向市场规则的建立者、竞争秩序的维护者转变，是市场经济发展的必然要求。政府监管意在矫正市场失灵、维护公共利益。既然监管属于政府行为，如果政府行为得不到有效约束，监管者容易被“俘获”，从而出现“监管失灵”，这就需要将政府的监管置于社会公众的监督之下，形成良性的“循环监管”，这样监管才有可能是有效的。最后，需要构建一套合理的监管体系，如健全的法律法规、高效的组织机构、先进的技术手段等。

（2）综合利用供需两端的政策工具。传统产业政策是政府为了加快经济增长和产业结构升级，从供给端来对产业发展实施干预，政府事先挑选“赢家”，通过项目审批、财政补贴以及税收减免等方式，改变产业的供给结构和规模，从而实现产业结构的调整。但这种从供给端进行经济调控方式不利于产业内部的有效竞争，阻碍了技术水平的提高。功能性产业政策从供给和需求两方面来调控经济发展：在供给端，政府在尊重市场对资源配置功能的基础上，加大对研发资本和人力资本投入，为产业发展搭建技术研发支撑体系，并对风险投资给以必要的扶持；在需求端，综合利用公共支出、政府采购以及消费补贴等手段创造自由市场在短期内无法形成的需求规模，引导企业的生产活动和投资行为，这样更能激励企业创新。

（3）发挥产业政策的信息传递功能。当前的产业政策实践中，普遍存在着产业政策供给与企业需求之间的不匹配现象，由于政府与企业之间缺少沟通，政策供给不完全适合企业需求。企业作为完全的市场主体，对市场的反应更加灵敏，可以根据市场需求的变化及时做出调整，改变投资战略；相比之下，政府对整个行业乃至全国范围内的供求状况、产能利用率以及投资规模等总量信息更有优势。因而，政府应建立行业信息发布服务制度，定期、及时、详尽地收集和发布这些信息，既能引导投资者进行正确的投资，又能降低企业的信息搜寻成本，让市场更好发挥对调节资源配置的决定性作用。

（4）市场化的金融工具。除了行政性手段之外，政府还通过财政补贴、税收减免以及控制银行信贷的方式引导资本流向，本质上仍然是政府主导的政策性金融工具，为产业政策的有效实施服务。政策性金融在促进产业结构调整时更为直接和有效，却容易造成政府的过度干预。随着市场化进程的推进，以银行信贷为主的融资体系已经不能满足经济转型和产业结构升级的需要，而完善的多层次资本市场体系将更有效率。但是，同发达国家的成熟市场相比，我国资本市场在许多方面还存在较大差距，难以满足经济发展和结构转型的强烈需求。在功能性产业政策框架内，政府作为“顶层设计者”，应该致力于完善资本市场正常运行所需的制度和法律建设（张志元，2014），放弃对资本市场的行政干预，由市场来决定资本的流向，进而实现产业结构调整和经济转型的目标。

四、结论

根据新古典经济学的理论，经济发展是一个市场调节资源配置的自组织过程。但“市场失灵”的存在说明市场还需要进一步完善，政府必须承担起清除市场发育障碍，推动市场经济发展的责任。发达的市场经济国家的政府主要依靠法律手段，以市场化的方式来调节经济活动，并结合财政、税收和金融等经济政策组合来规范市场秩序。对于市场经济体制还远未完善的中国来说，在法律和经济手段之外还需辅以一定的行政手段，在特定的环境下，带有强制性的行政手段可能更加有效。然而行政手段的运用会产生不良后果，政府部门往往以行政权力代替市场机制，习惯于计划经济时期的直接干预方式，这样会严重阻碍我国的市场化进程及经济的长期增长。

产业政策与竞争政策最终涉及政府与市场的关系及定位。市场经济体制下，必须确定竞争政策的优先地位，功能性产业政策的设计及实施限定在竞争政策所确立的框架内，合理协调产业政策与竞争政策的关系，形成竞争政策优先、产业政策与竞争政策兼容互补的公共政策体系。传统的选择性产业政策通过政府选择代替市场竞争，不利于企业的技术创新，并且产业政策的实施效果也无法保证。未来经济增长将由要素和投资驱动向技术和创新驱动转变，选择性产业政策显然不再满足经济增长方式转型和产业结构升级的要求。随着经济体制改革和政府职能转变，政府逐渐从配置资源和组织生产的领域中退出，产业政策的制定和实施应该以市场为导向，由选择性产业政策向功能性产业政策转型。功能性产业政策的作用范围应该局限在市场失灵和社会服务领域，政策手段由直接干预向市场监管和间接引导转变。

1.Peltzman S.Toward a More General Theory of Regulation.Journal of Law and Economics，1976，19（2）：211－240.

2.Rodrik D.Getting Interventions Right：How South Korea and Taiwan Grew Rich.Economic Policy，1995，20：55－107.

3.江小涓：《中国推行产业政策中的公共选择问题》，《经济研究》1993年第6期。

4.江飞涛、李晓萍：《直接干预市场与限制竞争：中国产业政策的取向与根本缺陷》，《中国工业经济》2010年第9期。

5.何大安：《政府产业规制的理性偏好》，《中国工业经济》2010年第6期。

6.罗德明、李晔、史晋川：《要素市场扭曲、资源错配与生产效率》，《经济研究》2012年第3期。

7.张同斌、高铁梅：《财税政策激励、高新技术产业发展与产业结构调整》，《经济研究》2012年第5期。

8.杨帅：《产业政策研究：进展、争论与评述》，《现代经济探讨》2013年第3期。

9.赵坚：《我国自主研发的比较优势与产业政策——基于企业能力理论的分析》，《中国工业经济》2008年第8期。

10.于良春、张伟：《产业政策与竞争政策的关系与协调问题研究》，《中国物价》2013年第9期。

11.张伟、于良春：《中国竞争政策体系的目标与设计分析》，《财经问题研究》2010年第6期。

12.吕铁、贺俊：《技术经济范式协同转变与战略性新兴产业政策重构》，《学术月刊》2013年第7期。

［责任编辑：吴群］

F202

A

1009－2382（2015）07－0010－05

邱兆林，山东大学经济学院博士生（济南250100）。

※本文为国家自然科学基金项目“中国产业政策与竞争政策的有效性及协调机制研究”（项目编号：71473151）、国家自然科学基金项目“混合寡头模型下反垄断政策设计及执行研究”（项目编号：71173134）的阶段性成果。