基于整合研究路径的高校发展战略规划执行阻滞原因分析①

张静

（华中科技大学，湖北 武汉 430074）

基于整合研究路径的高校发展战略规划执行阻滞原因分析①

张静

（华中科技大学，湖北 武汉 430074）

高校发展战略规划执行阻滞主要表现为仪式性执行、选择性执行、扩大化执行、机械式执行、无执行和停滞化。基于整合研究路径的分析可见，高校发展战略规划文本的科学性与可执行性不够、保障规划执行的资源不充足、高校发展战略规划各执行主体间权责关系不明晰、院系与高校决策层及学校职能部门之间的价值冲突、执行主体参与规划编制程度不一是高校发展战略规划执行阻滞的重要原因，破解高校发展战略规划执行阻滞也需要从这些方面入手。

高校发展战略规划；执行阻滞；整合研究路径

当前我国高校对发展战略规划编制的重视远远高于对规划执行的关注，高校发展战略规划执行遭遇阻滞成为了不能回避的现实问题。而有关高校发展战略规划执行研究的文献寥寥无几，高校发展战略规划执行缺乏足够的理论指导。整合研究路径是公共政策执行研究的重要路径，它整合了“自上而下”和“自下而上”两种政策执行研究路径的优点，能为全面、深入地分析高校发展战略规划执行状况及其影响因素提供有效路径。

一、我国高校发展战略规划执行阻滞及其表现形式

高校发展战略规划执行阻滞是指在高校发展战略规划执行过程中，执行主体出现的有意、无意的偏离或阻碍规划目标实现的现象。在对高校发展战略规划执行阻滞现象进行梳理后，发现主要有以下几种表现形式：

第一，高校发展战略规划的“仪式性执行”。仪式性执行主要是指高校发展战略规划决策者表面上制定了一系列的执行方案，但并没有落到实处，导致规划执行的仪式化、表面化。

第二，高校发展战略规划的“选择性执行”。选择性执行是指执行者在执行规划的过程中，根据自身利益或具体情况，选择性地执行规划文本内容。一方面，规划执行者基于自身利益的诉求，选择实施对本部门或自身有利的规划内容，对于有损部门利益或自身利益却有利于学校整体发展的部分不予执行。另一方面，规划执行者执行规划文本中的量化指标，而忽略质性指标。如规划执行者分解、细化并执行规划文本中的生师比、科研成果数、高水平师资数、重点学科点数等量化目标，却忽略与舍弃了与学校办学密切相关的办学思想、办学定位与特色等质性目标。

第三，高校发展战略规划的“扩大化执行”。如果说高校发展战略规划的“选择性执行”意味着规划执行内容的不完整性和执行目标的缩减，那么“扩大化执行”则意味着高校发展战略规划执行者在执行过程中给规划“附加”了一些原本没有规

定的不恰当内容，致使规划的总体目标不能完全实现。

第四，高校发展战略规划的“机械式执行”。机械式执行是指执行者在执行规划的过程中不依据外界环境的变化及自身的实际情况制定规划实施策略，完全按照学校领导层的决策来执行规划，使得规划执行缺乏灵活性。“机械式”执行主要体现在中层或基层执行机构或执行者的行为上。实际上，由于高校发展战略规划文本往往是在对高校内外部环境进行分析的基础上制定出来的，而环境具有较大不确定性及难以预测性，这就要求规划执行者利用自身的自由裁量权灵活地朝着有利于学校发展的方向执行规划。

第五，高校发展战略规划的“无执行”和“停滞化”。“无执行”指高校发展战略规划实施前的终止，规划文本的形成就意味着整个规划过程的结束，高校发展战略规划文本沦为“纸上画画、墙上挂挂”的一纸空文；“停滞化”则指高校发展战略规划在执行过程中因种种原因而终止。

二、整合研究路径的选择及其分析框架

自20世纪70年代中期掀起“执行研究运动”以来，西方公共政策执行研究经历了“自上而下”研究路径、“自下而上”研究路径、整合研究路径三个时代。本文基于典型的“自上而下”论者范·米特（Donald Van Meter）、范·霍恩（Carl Van Horn）的政策执行过程模型，并吸取“自下而上”研究路径的优点，形成整合研究的分析框架。

“自上而下”研究路径（top-bottom或top-down approach），又被称为“以政策为中心的路径”或“政策制定者透视路径”。它将政策过程看作是一种指挥链条，政策制定者决定政策目标，政策执行者实行目标，两者形成上令下行的指挥命令关系。［1］这种路径关注的焦点是政策制定者，要考察他们做什么以及如何将政策付之于实践而生效。［2］美国政策学家范·米特和范·霍恩的政策执行模型是“自上而下”政策执行模式的典型代表。米特与霍恩政策执行模型假设影响政策决定和政策绩效关系的变量包括：政策标准与目标；政策资源；组织间沟通与执行活动；执行机构的特征；经济、社会与政治环境；执行人员的价值取向。［3］米特与霍恩政策执行模型可为我们基于规划制定者的角度考察影响规划执行的因素提供参考，即考察执行主体内部系统和外部环境因素。

“自上而下”研究路径强调层级节制的指挥命令关系，过分注重上级机关与下级机关政策指挥、监督与控制的角色与责任，却忽略了其他政策层级的政策执行参与者，也忽略了他们的策略性创造力对于政策目标的达成可能产生的积极影响。因此，“自上而下”研究路径很难全面反映高校基层执行组织对高校战略发展规划执行的影响。

与“自上而下”研究路径相反，“自下而上”（bottom-top或bottom-up）研究路径强调自下而上的政策执行模式，同时强调政策制定与政策执行功能的互动性，政策执行者与政策制定者共同协商政策目标的达成，两者形成平行互动的合作关系。它强调政策或项目的成功与否依赖于参与执行项目的行动者的承诺与技巧，［4］强调应该赋予基层官僚或者地方执行机关自主裁量的决定权，使之能够因应各种复杂的政策情境。具体到高校发展战略规划执行研究中，要充分关注规划执行者参与规划编制、共同协商规划目标的情况、关注基层执行组织的自由裁量权等。

第三代政策执行研究尚处于发展与完善中，还在试图建立能够结合“自上而下”与“自下而上”模式的整合性概念框架。因此，本文试图整合米特与霍恩政策执行模型与“自下而上”研究路径，希望既站在规划制定者的角度关注规划执行系统、规划执行外部环境，又吸取“自下而上”研究路径中对规划执行者与编制者的互动、基层执行组织的自由裁量权的关注，进而形成以下考量影响高校发展战略规划执行的因素：规划文本本身、规划执行环境、规划执行保障资源条件、执行组织的特征及组织间的沟通与执行活动、执行人员的价值取向、规划执行者参与规划编制情况、基层规划执行组织的自由裁量权等。

三、整合研究路径下的高校发展战略规划执行阻滞原因

根据整合研究路径及所确立的考量因素，结合我国高校发展战略规划执行实际，发现阻滞高校发展规划执行的原因主要有以下方面：

（一）高校发展战略规划文本的科学性、可执行性不够

我国高校发展战略规划编制水平参差不齐，高校发展战略规划文本的科学性、可执行性不够是影响绝大多数高校发展战略规划执行的重要因素。其一，部分高校的发展战略规划是由各职能部门拼凑工作总结而形成的应付性的发展规划，对高校长远发展缺乏实际指导意义，规划难以执行或根本没准备执行；其二，部分高校发展规划文本所确立的目标脱离学校实际，过高、过低都影响了执行的积极性；其三，部分高校发展战略规划文本中所确立的目标分解难度大，缺乏具体和明确的标准，这就造成实行“自上而下”规划执行路径的高校难以逐层分解目标和任务，导致高校发展规划执行中的仪式性执行、扩大化执行和选择性执行。

（二）保障高校发展战略规划执行的资源不充足

高校发展战略规划必须在一定的资源保障下执行，主要包括人、财、物等资源。人力资源包括拥有的师资队伍、管理人员等的数量和水平，财物资源指支撑高校发展规划执行的资金、教学科研用房、仪器设备、图书资料等。资源的充足与否会直接影响到组织间的沟通，直接影响到执行人员是否愿意认真地去执行规划。如果资源不充足，再美好的规划只能是不切实际的幻想。

我国高校发展中普遍存在着的办学资源不足、办学条件落后影响了高校发展规划的执行。首先，我国众多高校总体办学资源有限，导致院系之间因为资源争夺而引发无序竞争，从而阻碍了高校发展规划的执行。其次，高水平师资队伍的匮乏是制约众多高校发展规划执行的瓶颈性因素。缺乏高水平师资，也就意味着很难有高水平的教学、科研、社会服务成果，难以形成好的学科平台，从而更难以吸引高水平人才，难以实现发展战略规划目标。第三，众多高校存在着教学科研用房紧张、教学科研仪器设备老化、图书资料有限且陈旧等问题，也阻碍了学校发展战略规划的执行。

（三）高校发展战略规划各执行主体间权责关系不明晰

高校发展战略规划执行主体，是指负责组织、落实发展规划目标、措施的人和组织，主要包括高校发展战略规划执行者和高校发展战略规划执行组织。高校决策层、学校职能部门以及院系是高校发展战略规划执行的主要主体。高校发展战略规划各执行主体间权责关系不明晰主要有以下表现：

其一，部分高校的职能部门既拥有执行权、监督权，也具有一定的决策权，容易出现规划的“选择性执行”现象。一方面，学校职能部门代表学校发展规划决策层拟定专项发展规划，并将目标分解到院系，由院系执行发展规划。另一方面，学校职能部门也需要直接执行部分规划内容，并为执行结果负责，接受学校的目标考核。由于学校职能部门在执行规划的过程中具有较大的自由裁量权，一旦规划执行目标与部门考核挂钩，学校职能部门则可能会为了逃避责任或利益最大化而降低规划目标的设立，或选择部分目标执行，从而出现规划的“选择性执行”现象。

其二，在资源约束条件下，部分高校职能部门和院系共同享有规划执行权，并对执行结果负责，可能导致相互之间的推诿、扯皮或形成利益联盟，均不利于规划的执行。学校职能部门制定专项发展规划往往面向不同院系，而院系制定并执行本院系的发展规划又受制于学校的不同职能部门。高校发展战略规划的执行需要一定资源条件的保障，由于我国高校人、财、物的分配权往往掌握在学校决策层，而与人、财、物有关的政策制定往往由学校职能部门提出，各规划执行主体间的资源存在着相互制约。如众多高校在发展规划目标中都设定了生师比、博士化率、科研成果等量化指标，这些目标的实现都很大程度上依赖于高水平的师资，因此一旦规划监控与评估机制不完善，容易导致规划目标未达成后的相互推诿扯皮，将矛盾集中在人事部门。

其三，部分高校决策层对院系规划执行的评估与监督机制缺失。院系是执行高校发展战略规划的主要组织，高校发展战略规划执行中评估与监督机制的缺失，使得院系缺乏规划执行的动力与约束机制，从而消极地应对发展规划。

（四）院系与高校决策层、学校职能部门之间的价值冲突

院系与高校决策层、学校职能部门之间的冲突主要体现为学术组织与管理组织的价值冲突。作为管理组织的高校决策层、学校职能部门的基本特征是“科层制”，主要表现为同一的目标、有权威的等

级结构及追求效率的文化。［5］作为学术组织的院系则具有多重的目标、多样的行为方式及多元的文化等特征。在这样的学术组织中，“教师决定是否教、什么时候教和教什么。学生决定是否学、什么时候学和学什么”。［6］我国高校在发展战略规划执行中往往更倾向于“自上而下”的执行方式，但正如若雷、卢汉和多伦斯（1997）所指出的，他们碰到的第一个主要障碍是，提出一个针对本校特点的规划大纲，而且要反应双重治理系统的复杂性。因为在双重治理系统中，自上而下的方式并不奏效。［7］因此，高校管理者和管理组织很难通过单一的控制手段实现对学术组织的行为进行监督与控制，同样学术组织也不能通过单一的控制手段来强制性地要求教师执行发展规划。

此外，教师和管理者及管理组织之间的不信任自然而普遍。正如纳萨斯菲尔德所说的那样，学术机构的瘫痪主要源于学校管理人员和专业人员间完全平衡的权力关系。发展规划意味着变革，意味着人们所熟知的、所信任的、可预知的生活方式或基准体系不再发挥作用。实施变革意味着要是把政策强加给教师，教师和管理者之间的信任关系就紧张了。因而，教师和管理者之间若没有有效的交流平台，不能就规划执行达成一致，则会阻碍发展规划的执行。

（五）高校发展战略规划执行主体参与规划编制程度不一

参与执行我国高校发展战略规划的学校领导、各职能部门领导、教师、学生等均能不同程度地参与到发展规划编制中，规划执行主体和编制主体在构成上具有一定的同一性。规划执行主体和编制主体同一，容易导致发展规划成为承载部门利益的工具，使得规划主体之间的矛盾凸显在高校发展战略规划的编制期。在此种情况下，执行主体参与规划编制的程度越低，对发展规划决策的影响程度越低，相应的对发展规划文本的知晓度、认同度也更低。一旦规划执行主体不认同高校发展战略规划编制，则容易将发展规划编制中的矛盾转移到发展规划执行中，阻碍高校发展战略规划的执行。

然而，我国高校发展战略规划执行主体参与规划编制的程度与其在规划执行中的地位极不匹配。虽然各规划执行主体参与发展规划的编制，但他们参与规划编制的阶段不同，参与程度不一。在众多高校中，发展规划制定的主要决策权和参与权集中在学校中层管理人员及以上人员，高校校长等校级领导在高校发展战略规划决策中起着决定性作用。高校教师、基层管理人员的参与度低，他们往往只在高校发展战略规划文本形成后被象征性地征求意见，或有限地参与到高校发展战略规划编制的各类座谈会中，甚至有些教师或基层行政人员从头到尾都没见到过规划文本。这与不同执行主体在高校发展战略规划执行中的角色和地位是极不匹配的。高校发展战略规划目标的实现最终必须由广大教职员工共同来实现，各高校发展战略规划执行主体参与规划编制程度不一，会影响他们对规划编制的认同度，从而阻碍高校发展战略规划的执行。

四、破解高校发展战略规划执行阻滞的建议

（一）提高高校发展战略规划文本的科学性、可执行性

一方面，要重视高校发展战略规划文本的制定，提高规划编制主体的能力与水平，遵循科学的规划制定过程，在广泛调研、论证的基础上制定出符合学校发展实际的发展战略规划文本。制定高校发展战略规划既要立足于高校的办学传统与现有条件，又要把握高校内外部环境的变化，使得发展战略规划具有一定的前瞻性。另一方面，制定高校发展战略规划应充分考虑学校财务等资源状况，制定一些便于量化和分解的指标，提高发展战略规划的可执行性。

（二）确保高校发展战略规划执行资源的充足性

执行高校发展战略规划要求高校根据战略目标、战略重点等重新配置资源，改善办学条件。因而，资源条件的改善既是高校发展战略规划实施的保障条件，又是高校发展规划执行中需要努力实现的重大任务。一方面高校要基于自身资源状况制定发展战略规划，另一方面要为执行高校发展战略规划争取更多的人力、财力、物力、信息资源和其他资源等，尤其是从政府、社会、企业等争取更多的外部资源，保障高校发展战略规划的顺利执行。

（三）促进高校发展战略规划编制主体的多元参与、实质性参与

参与意味着每个人都有可能影响规划决策过

程，共同作出最后决定。正如吉尔摩（Gilmour，1991）告诉我们的，分享管理不是高校独有的特点，但它是使学校有效运行的一部分。把学校的管理方面和学术方面联合起来作出主要的全校性决策，确保决策实施能确切地反映学校管理与学术现实的可能性就会大大增加。［8］尤其是要提高高校教师等一线执行人员参与规划制定的积极性，为他们的参与提供合法化依据，提高他们对发展规划的认同度。只有所有成员都认同规划并积极主动、创造性地执行规划，才能真正地发挥规划的作用，实现规划目标。

（四）理顺高校发展战略规划各执行主体间的权责关系

既要理顺高校决策层与学校职能部门的关系，又要理顺学校职能部门与院系之间的关系。一方面，要明确高校决策层、学校职能部门、院系在规划执行中的任务和分工。另一方面，要将规划与评估相结合，建立健全高校发展战略规划执行的监督机制，实现高校发展战略规划规划权、执行权和监督权的分开，促进高校内部治理的管、办、评分离。

（五）加强高校发展战略规划各执行主体间的信息沟通与理解

高校战略规划的主要任务就是使高校在普遍共享的基本价值的决策上具有最起码的一致性。［9］要通过加强执行主体间的信息沟通与理解，减少各执行主体因价值差异及不同的利益诉求导致的冲突。有效沟通的关键是过程的开放性、坦诚性，建立信任机制，选择讨论的好形式，承认不同意见的存在是合理的。对于高校决策者来说，应尽力扭转学校彼此之间不信任的气氛，增加相互合作和理解的氛围。通过发展规划制定过程的开放性以及执行过程中的频繁交流和互动，形成有利于规划执行的信任文化。

［1］陈庆云.公共政策分析［M］.北京：北京大学出版社，2006：155.

［2］［4］陈振明.公共政策分析［M］.北京：中国人民大学出版社，2002：76.

［3］［英］迈克·希尔，［荷］彼特·休普.执行公共政策［M］.黄健荣等译.北京：商务印书馆，2011：100-102.

［5］胡建华.大学中两种组织的矛盾与调适［J］.教育研究，2012，（5）：54.

［6］阎凤桥.大学组织与治理［M］.北京：同心出版社，2006：53.

［7］［8］［美］丹尼尔·若雷，赫伯特·谢尔曼.从战略到变革——高校战略规划实施［M］.周艳，赵炬明译.桂林：广西师范大学出版社，2006：16、107.

［9］万秀兰.国外高校战略规划的研究及借鉴［J］.上海高教研究，1998，（5）：61-64.

（责任编辑：徐治中；责任校对：于 翔）

Cause Analysis of Implementation-hindrance of Developmental Strategic Plan of Universities Based on the Integration Approach

ZHANG Jing
（HuazhongUniversityofScience and Technology，Wuhan Hubei 430074）

The implementation-hindrance ofdevelopmental strategic plan ofuniversities is mainlyshown asritual implementation，selective implementation，magnifying implementation，mechanical implementation，no implementation and stagnation.Based on the analysis of the integration approach，which cause the implementation-hindrance are as fallows：lack of scientific and performability strategic plan texts；insufficiency of the resources which needed to implement the strategic plan；unclear relations of the powers and responsibilities among the implementation organizations；the value conflicts between the leading and decision-making organization，the school administrative organization and the colleges and departments；different participation in developmental strategic planning.Breakingthe implementation-hindrance ofdevelopmental strategic plan ofuniversities，these are what have tobe solved first.

developmental strategic plan ofuniversities；implementation-hindrance；integration approach

G649.21

A

1674-5485（2015）02-0013-05

教育部新世纪优秀人才支持计划项目（NCET-12-0226）。

张静（1984-），女，湖北石首人，华中科技大学教育科学研究院博士生，主要从事高等教育管理研究。