依法治校：现代大学发展战略的支点选择

杜伟

（西南政法大学，重庆 401120）

依法治校：现代大学发展战略的支点选择

杜伟

（西南政法大学，重庆 401120）

依法治校是依法治国理念在教育领域的具体表现，作为现代大学发展的战略支点选择，具有较为深刻的法理内涵，赋予了大学各主体不同的法律责任。推进大学依法治校工作，必须理清大学的内外部之间的关系，明确其层次性与特殊性，并通过法律制度的构筑、法治价值观的更新、法治化大学治理结构的形成、司法体制机制的建立、法治高等教育文化的形成进一步巩固依法治校的战略地位。

依法治校；大学发展；战略支点

十八届四中全会的召开，标志着依法治国理念得到进一步深化与贯彻。依法治校是依法治国战略的重要组成部分，是在学校场域内实施法制化管理的具体体现，这种理念的提出具有深刻的时代意义。在构建和谐社会的背景下，依法治校的提出对和谐校园建设是一种强力的保障，其意味着依法治校在促进学校管理工作有效管理方面具有较强的适应性，也从侧面体现了依法治校理念具有深刻的内涵。“从静态考察，依法治校是实现民主、公正、权利等法律精神的载体，是体现法律信仰的理想模式。从动态考察，依法治校本身又是‘规章制度普遍适用’的运作体制和法律信仰的目标状态。”［1］有法可依、有法必依、执法必严、违法必究保证各项教育事业在社会主义法制轨道上顺利发展。［2］因此，现代大学管理引入依法治校的治理理念是时代发展的需要，也是大学发展规律的内在需要，其丰富的内涵为依法治校理念的实施提供了可能。

一、依法治校的法理内涵及相关主体

（一）依法治校的法理内涵

“依法治校是指各高校党委与校领导班子在我国法律法规框架之内，制定出合理、合法的规章制度，为高校的教学科研等工作提供制度保障。”［3］依法治校根据主体的不同，可以划分为两个层面：其一，从教育行政法学角度概括出其是教育行政部门在外部对高校依法进行有效的监考与管理；其二，从学校自身管理的层面角度概括出高校对内部各要素的依法管理。宏观与微观层面的两种概括蕴藏了其在法律效力与管理理念上的内涵，这也是依法治校发挥作用的基础与前提。

1.法律内涵

“《关于加强依法治校工作的若干意见》指出，实行依法治校，就是要求严格按照教育法律的原则与规定。”［4］实际上，国家法律条文中已经明确实施依法治教的必要条件便是遵从国家教育法律法规的相关规定，这是依法治教的前提，只有在国家法制化管理的条件下，才能进一步开展教育教学活动，维护教师与学生的合法权益，打造法制化的治理与育人环境，理顺学校内外部关系，培养大学的法治精神。由此可见，依法治校具有丰富的法律内涵。其一，依法治校是依法治国理念的延续。依法治校是学校贯彻依法治国理念的具体意识形式，从理念与

形态上体现了依法治国的基本精神，强调了法制化手段在学校管理中的核心价值，明确了其法律效力。其二，依法治校需要依法行政作为保障。离开了政府的依法行政，依法治校便失去了外部法制化管理的有力支撑，这恰好体现了依法治校法律内涵的衔接性，对政府的依法行政提出了更高的要求。其三，依法治校具有法制教育的效用。依法治校就是依照法律要求对学校进行治理，在其观念转变过程中，能够通过法制管理方式的实施增强教师与学生的法律意识。从依法治校法律内涵看出，其包含了尊法、护法、普法在学校场域内的体现与实施。

2.管理内涵

依法治校的主要价值体现在管理上，其主要是通过法律途径促进学校管理的科学化与规范化，因此其管理内涵也具有多维性。其一，依法治校蕴藏着“民主”的管理方式。法治与民主紧密相关，法治体现了众人的意志，依法治校的核心价值便是集中多数人的观点，实施真正的民主化管理，扩大学校办学的主体，提升其办学自主权。其二，依法治校蕴藏着法律保护机制。依法治校确保学校内部要素具有了法律上的保障，随着学校“以人为本”理念的深入，自觉尊重与保护教师与学生的人格、心理及正当权益，完善各种安全管理制度，形成有效的保护机制。其三，依法治校蕴藏着内部管理结构的调整。依法治校是社会主义民主法制进程加快的产物，随着社会经济结构的调整，学校的内外部关系愈发复杂，依法治校通过调整学校内部结构理顺管理中的各种关系，充实了其管理内涵。

（二）相关主体的法律责任

依法治校是大学新时期的治理理念，决定了其未来的发展趋势。在依法治校的宏观背景下，大学各主体被赋予了不同的法律责任。对于大学管理者来说，依法治校要求其利用法律手段开展大学管理工作，要求大学管理者具有法律意识，不得利用手中的职权牟取私利，不得在组织管理中忽视“民主”，不得在大学治理过程中忽视“以人为本”理念等，否则大学管理者将承担相应的法律责任。大学教师在依法治校的理念下，要承担教育教学、教书育人及科学研究等方面责任，不得无故体罚、侮辱学生，不得出现学术不端现象，否则大学教师将承担相应的法律责任。学生作为大学的重要主体，也要在依法治国自觉履行相应义务，不得出现违反学生日常行为规范，不得在考试中舞弊等，这是依法治校理念的要求，也是大学生的法律责任。

二、依法治校主体间的多层关系

（一）大学依法治校急需理顺的外部关系

1.大学依法治校与国家立法机关的关系

从依法治校的法律内涵角度讲，其是国家依法治国战略理念的重要体现，这就必须要理顺大学与国家立法机关之间的关系。国家立法机关扮演着大学实施依法治校的立法保障角色，其制定高等教育相关法律法规，赋予大学法律地位，监督高等教育法律法规的实施等。就目前状况而言，我国高等教育立法存在较大的问题，在法律上赋予政府过多干预大学发展的责任，导致大学自主权较低，大学在某种程度上甚至成为了政治与经济的附庸。由于历史的关系，我国高等教育立法存在许多计划经济时期遗留的弊端，具有浓重的行政化色彩，这是政府行政权力过大的重要原因。国家立法机关为大学做出了详细的立法规划，许多由大学做主的事情都有立法者代劳，不利于大学加强对自身的有效管理，从宏观层面也促使大学陷入了立法的围栏中，无法建立市场经济的准入机制。实际上，大学与国家立法机关应重新进行关系定位，国家立法机关应把注意力转移到建立高等教育发展与改革的立法保障体系，完善促进高等教育设施建设、优化资源配置的立法程序等方面，国家立法机关不是大学的掌控者，而是保护者。

2.大学依法治校与国家行政机关的关系

国家行政机关是依法行政的主体，是大学开展依法治校的重要外部力量。由于教育行政化程度较高，要求大学“去行政化”的呼声较高，这能够表明大学与国家行政机关的关系存在一定问题。教育执法者应恪守本分，按章办事，做好大学发展的宏观指导与引领工作，不应该利用手中的职权对大学进行过分干预，或者进行权力的扩张与滥用。大学应进一步明确其在依法治校战略管理中的位置，其不是政治的附庸，也不是国家行政机关的下属机构，大学要根据立法程序的要求，在国家行政机关的引导下，自主的开展办学，设置与调整学科，建立与审批校内管理制度。国家行政机关要在行政管理上给予

大学充分的保障，赋予大学一定的办学自主权，杜绝某些教育执法者滥用职权、违法行政，营造出大学开展依法治校的良好外部行政环境。

3.大学依法治校与国家司法机关的关系

国家司法机关是实施依法治国战略的重要角色，是国家法律裁定与审判的最高权力拥有者，是国家法治的最后一道防线，是用法律手段规范国家行为的主体机构。由于国家司法机关的重要地位，其对大学的依法治校起到支撑作用，能够捍卫大学在依照法律法规进行管理过程中的基本权利，对大学进行行为审查时，也能够依法裁定大学行为的法律性质与定位。总体来说，国家司法机关与大学是法律裁定与法律实施的主体互通关系，国家司法机关的公正司法是保证大学依法治校的重要屏障。

4.大学依法治校与社会的关系

基于大学具有社会服务职能，因此依法治校必须有效处理大学与社会之间的关系，规范大学的社会行为，增强大学的责任意识。大学拥有自身的发展规律，且在发展过程中出现差错与误区，尤其是在与社会的关系问题上，极易受到社会不良因素的影响，需要一套完整的制度进行规范与约束，避免大学的发展过于市场化，以至于降低大学自身的主体性。社会作为大学发展的评判者与供给者，在很大程度上决定了大学的生存状况，充分实施依法治校就要求社会给予大学宽松的发展环境，提供大学优质的社会实践育人平台，通过法律手段规避社会不良风气的影响，帮助大学培养一批利于社会发展的优秀人才，推动法治社会建设。

（二）大学依法治校急需理顺的内部关系

1.大学依法治校与大学的关系

大学依法治校的主体便是大学，而对内部事务进行行之有效的管理，必须正确处理好大学内部之间的关系。受社会历史发展的影响，大学内部关系也充斥着行政化因素，其内部组织成为了私人行政场所，大学的私人行政化管理模式也受到了社会各界的广泛质疑。十八届四中全会深化了依法治国理念，社会各领域全部要深刻领会这一理念的内涵，用法律的手段看待问题、解决问题。大学推进依法治校是时代的要求，其应抓住历史发展机遇，贯彻与落实依法治校的精髓，努力克服行政化带来的弊端，提高管理质量与效率。大学内部的关系应是法理之下的教学、行政交叉组织关系，其组织目标便是促进教学、科研水平提升，促进组织效能提升。

2.大学依法治校与教师的关系

大学依法治校的对象之一是教师，必须处理好大学与教师之间的法律关系。从人事关系上讲，大学与教师是平等的两大主体，是紧密相关的契约关系。从职业管理上讲，大学与教师是法律关系，受到法律的保护。“《中华人民共和国教育法》第四十八条和《中华人民共和国教师法》第十七条规定：高等学校实行教师聘任制。”［5］依法治校战略的实施对于大学教师的发展大有裨益。首先，在聘任方面，大学教师更加受到法律的保护，遵守自愿平等的原则，明确双方的权利义务关系，并依法签订相关合同或协议。《中华人民共和国教师法》明确了大学教师具有进行教育教学活动、从事科学研究、进修培训、带薪休假等权利，从法律上保障其合法权益。也规定了教师具有教书育人，提高教育教学质量，培养社会主义建设者和接班人的义务。依法治校恰好成为大学与教师进行关联的纽带，明确了两者的法律关系。

3.大学依法治校与学生的关系

大学依法治校的另一对象是学生。从法理上上讲，大学与学生之间存在双重关系。首先是行政法律关系。大学依法治校是在政府依法行政的保障下完成的，大学具有内部行政管理程序与行政主体资格，能够在法律的范畴内实施行政权力，这也是我们通常意义上所说的依法对学生进行管理。其次是民事法律关系。大学的发展日趋多元化，学生接受大学教育的方式呈现多种形态，此外其生活方式及理念也在不断丰富，这更多体现的是一种主体性价值，学生在大学的场域内发生法律关系，大学与学生的法律关系民事化成为了主要趋势。

4.学术权力与大学行政权力的关系

权力是通过支配在影响别人实现权力者们的利益。［6］学术权力与行政权力一直是大学权力结构中一对主要矛盾，构成了大学权力的关系范畴。在大学依法治校过程中，必须平衡大学学术权力与行政权力，如果行政权力高于学术权力，大学将沦为政治的附庸，丧失大学的本质精神，毫无治学精神与学术尊严；如果一味强调学术权力，就会影响大学管理工作的正常运行。因此，平衡大学学术权力

与行政权力，解决目前行政权力过大等问题是依法治校顺利开展的关键。大学应建立学术权力与行政权力之间的约束机制，将“党委领导、校长管理、教授治学”的理念与依法治校的相关理念有机整合，促使学术权力与行政权力相分离，降低大学的行政化程度。

三、推进大学依法治校的战略支点及其选择

（一）实施与完善并重，构筑良法制度体系并确立教育法律的权威

构筑大学良法制度体系对于确立教育法律权威，推进依法治校理念有着重要作用，其能够为师生思想自由提供有力保障。大学良法制度的建立必须要坚持法治权威性、发展规律性、人本性、制度内容可操作等原则，必须做到一切从实际出发，对高等教育规章制度进行全面修订，确保制度的弹性与实效性。在大学法律制度体系构建过程中还要处理好大学与教师、学生之间的利益关系，实现利益的均衡化，不能以教师与学生利益作为牺牲，成就学校利益；还要处理好权利与义务之间的关系，大学内部每个主体都存在自身的权利，与此同时也要践行自己的义务，确保权利与义务的统一；还要处理好现实状态与改革创新之间的关系，改革的同时不能完全否定过去，要善于分析现实状态的合理内核，真正做到立足现在，着眼未来；还要处理好实体与程序之间的关系，改变传统的重实体、轻关系的现象，做到两者相辅相成。只有处理好以上几种关系，才能建立起具有法律性质的审议制度、听证制度、成本效益分析制度等，逐步构筑良法制度体系，有效实施依法治校。

（二）多元与共识并存，塑造符合时代要求的依法治校价值观

依法治国是社会主义法治建设的核心内容，公平正义则是其主要的价值追求，也是社会主义法治建设的重要使命。依法治校作为依法治国的微观体现，也要不断塑造符合时代精神的价值观，并根据其规范大学管理体系，形成依法治校的良好氛围。形成依法治校核心价值观，达成教师与学生的共识，将其作为工作的准则，要做到如下几个方面：其一，尊重法律，崇尚法律。只有将法律视为心中神圣的、权威的指导，才能在日常行为中维护法律的尊严，树立正确的法律观。其二，在行为中自觉守法。在现代大学制度下，大学教师与学生能够充分发挥自己的潜能，促进自身的全面发展，但这些都必须以尊重法律、自觉守法为前提，不能够随心所欲，抛开法律于不顾。其三，做到严格执法。大学教师与学生要坚持公平正义的原则，严格遵守法律法规的相关要求，形成违法必究的心理，为严格执法奠定坚实基础，防止大学权力滥用现象的泛滥。

（三）立足权力监督制约，全面打造法治化的大学治理结构

依法治校工作的推进，必须考虑大学的治理结构问题，传统的“下级服从上级”的管理体制显然已经不合时宜，与知识创新及谋求学术自由不相适应，必须优化大学治理结构，保障在法制化治理的前提下，实现内在结构的均衡。一要进一步明确管理职能，实现内部结构的均衡化。大学内部主要围绕学术权力与行政权力形成了多股“组织势力”，不同层次之间也存在权力差别，因此必须以章程的形式加以明确其权力性质，行使各种权力都要有章可循，同时促进各方利益的均衡与公平，建立相互协商制度。二要建立信赖保护原则。“信赖保护原则主要是指校院机关处室公布的信息必须全面、准确、真实；以学校名义制定发布的规定、规则，作出的决定、决议等相关政策、规章要保持相对稳定，不能朝令夕改，前后矛盾。”［7］保护信赖原则是依法治校理念弹性化的重要体现，其给予人以合理预期，反映出依法治校理念下大学治理结构的柔性与人性化。三要公开透明。依法治校是以法律为准绳管理大学事务，而法律具有公开、公正的特征，这也要求大学治理结构是一种公开、透明的管理方式，凡是都需要教师与学生知晓，决议、商讨过程都要进行公开，并及时听取广大教师与学生的意见，实现信息资源共享。四要创新管理方式。依法治校要求大学治理结构体现的是一种重柔性管理、动态管理的内部协调机制，以协商为原则，以服务为宗旨，减少因管理方式过激导致的矛盾冲突，促进依法治校工作的平稳推进。

（四）强化教师和学生权利的保障机制和法律权威，建立公正的教育司法体制机制

依法治校的目的之一便是保证大学教师与学生能够从法制化的环境中受益，结合大学自身的特性，服务于学科、专业的发展。依法治校帮助大学树立法律权威，能够有效减少不良行为的发生，但建

立教育司法体制机制依然重要，其作为监督与裁判的重要程序，对依法治校工作的开展十分有利。首先，应健全司法审议机制。为促进依法治校过程中程序的合法化与科学化，大学应建立审议咨询制度，让教授或知名学者在审议中占优势地位。其次，健全司法问责机制。在决策与审议之后，需要司法问责，完善司法参与与介入机制，保障教师与学生的基本权利。最后，健全司法保障机制。建立完善的司法监督管理制度，注重教师、学生与社会的监督，约束以权谋私、职权滥用等不良行为，这不仅关系到教师及学生的切身利益，也关系到大学人才培养质量。

（五）反映变革时代精神，培育符合大学法治建设要求的高等教育文化

为建立现代大学制度，推进大学依法治校工作，必须培育与大学法治精神相一致的高等教育文化，办好人民满意的高等教育。文化传承作为大学的职能之一，其体现了大学作为社会组织的文化功能，组织的运行不仅需要制度的规范与约束，也需要法治文化的融入与渗透，促使其形成大家共同认可的价值观。建设符合大学法治建设的高等教育文化要不断提高教师与学生的法律素养，并把法律素养的提高看成是一个循序渐进的过程。其一，要求教师与学生掌握基本的法律知识，做到知法、懂法，尤其是对宪法及相关专业法律常识的掌握，增强其认知感与责任感，明确依法治校的内涵与意义。其二，增强教师与学生的法治观念，培养其对法律法规的信仰。教师与学生是构成大学的主体，只有他们从观念上将法律视为行为处事的基本原则，做到对法律的忠诚，才能保证大学拥有坚实的法治基础。其三，提升教师与学生运用法律解决问题的能力。在了解法律知识，树立法律信仰的前提下，培育法律思维能力，运用法律思维能力解决现实存在的问题，这才是依法治校的核心价值与根本目的。具有法治精神的高等教育文化实际上是社会主义核心价值体系的重要组成部分，在其培育过程中既要发挥师生的引领和模范作用，也要提升参与依法治校的积极性，为建立服务于依法治校的高等教育文化共同努力。

［1］冯爱玲.法律信仰：大学依法治校的内驱力［J］.现代教育科学，2009，（1）：99-101.

［2］李红.加强地方教育法制建设是我国教育发展的保障［J］.现代教育管理，2011，（6）：50-53.

［3］黄艳.依法治校与高校和谐校园构建研究［J］.陕西青年职业学院学报，2014，（1）：63-69.

［4］何学.高校依法治校的内涵［J］.中国成人教育，2012，（81）：14-16.

［5］包家新，刘磊.高校依法治校需要处理好的几层关系［J］.黑龙江高教研究，2014，（10）：73-75.

［6］李华.现代大学学术权力的权利性回归［J］.现代教育管理，2011，（6）：47.

［7］周雄文，吴四江.论高等学校的依法治校［J］.湖南科技大学学报（社会科学版），2013，（2）：126-129.

（责任编辑：李作章；责任校对：赵晓梅）

Law School: Fulcrum Choosing for Modern University Development Strategy

DU Wei
（ Southwest University of Political Science and Law，Chongqing 401120）

Law school is a concrete manifestation of the concept of the rule of law in the field of education，as a strategic fulcrum choosing for modern university development, which has a more profound legal connotation，given the different legal entities of the university of liability. Promoting lawschool of university，we must clarify the relationship between inside and outside of university，a clear hierarchy and its particularity，and by building the legal system，updating the rule of law values，forming the university governance structure of legalization，establishing the judicial system and mechanisms，and the formation of legal culture of higher education to further consolidate the strategic position of the lawschool.

lawschool；university development；strategic pivot

G649.21

A

1674-5485（2015）02-0042-05

杜伟（1986-），女，内蒙古呼伦贝尔人，西南政法大学博士生，重庆市涪陵区法院院长助理，主要从事中外刑法学、高等教育管理研究。