社会企业缺位于社区居家养老服务的思考

邓汉慧　涂　田　熊雅辉



社会企业缺位于社区居家养老服务的思考

邓汉慧涂田熊雅辉

摘要:多元化的养老服务供给模式不仅是发达国家养老服务发展的主要趋势，也是未来我国社区居家养老服务的发展方向。社会企业作为现代社会的新型非营利组织，在解决社区养老服务的问题上具有一定的优势，但是，我国社区居家服务供给严重不足，供给主体单一，政府成为主要提供者。政府应主导养老社会企业的全方位发展。

关键词:社会企业参与; 社区养老服务; 政府购买服务

多元化的养老服务供给模式不仅是发达国家养老服务发展的主要趋势，也是未来我国社区居家养老服务的发展方向。福利多元主义理论强调在福利供给体系中引入多方供给主体，实现福利服务的分权化，同时通过引入市场竞争机制，实现福利服务的民营化，形成多元化的福利供给体系。其核心在于鼓励社会力量参与养老服务供给，构建政府、社会企业、商业企业、社区、老人家庭等多方参与的养老服务供给体系。社会企业是兼具企业运营特性和非营利组织属性的新型社会组织，在创新社会服务机制、改进公共服务供给等方面发挥着重要作用；因此，社会企业参与养老服务供给成为各国关注的重点。

一、 社会企业参与社区养老服务的优势

社会企业是近年出现的一个横跨社会学、政治学、管理学、经济学等多个学科的新兴概念。社会企业概念的产生可追溯至20世纪80年代的“社会企业运动”，首先在英国兴起，进而在美国及欧洲得到长足发展。社会企业概念脱胎于企业社会责任运动(CSR)，CSR要求企业除营利之外还需承担社会责任。1999年，世界经济合作与发展组织正式确认了“社会企业”(Social Enterprise)一词并定义为：任何可以产生公共利益、具有企业精神策略的私人活动，以达成特定经济或社会目标为主要追求，并有助于解决社会排斥及失业问题的组织。社会企业通过市场上私人机构的运作，积极地致力于社会目标；需要注意这一定义并不要求有逐利行为，也不要求非营利组织的参与。

社会企业的发展主要分为欧洲与美国两条路径；欧洲与美国在对社会企业认识上的分歧，分别倾向于“社会经济”或“非营利组织”。美国社会企业的重心在于经济效益并以市场经济为导向，虽然它们也关注多种非营利活动，但受益者有较大的限制性；而欧洲社会企业更加注重社会效益，尽管也受非营利组织影响，但组织形式多以公益性服务为主的协会或合作社等，并以社会经济为导向，受益者的范围更为广泛。目前学术界与实业界对社会企业没有统一的定义，但对其五个主要特征取得了基本一致的共识，即以社会效益为宗旨、用商业模式运作、收益不分配、社会企业家领导、获得政府支持。根据这些特征界定的社会企业，是现代社会的新型非营利组织，运用商业模式并以全新的组织形式参与解决社会问题，而不以利润最大化为追求目标。在图1中，示出了社会企业与传统非营利组织、社会经济组织的区别及关系。

图1　社会企业与非营利组织、社会经济组织的关系

社会企业借助成功的商业模式，更多地依靠本身盈利来维持组织的生存、发展和完成公益服务使命。因此，与商业企业相比，社会企业的使命和最大价值诉求是社会公益或者推动社会变革，而不是利润最大化；与慈善组织相比，社会企业用商业模式创新社会服务，而非简单进行公益捐赠或提供公益服务。我国在1998年《民办非企业单位登记管理暂行条例》中，将民办非企业组织明确定义为“利用非国有资产举办的，从事非营利社会活动的社会组织”。根据这一条例，可以总结民办非企业组织的特征为：(1)非官方的民间性，主要体现在组织发起主体非官方且是民间力量，以及发起资金来源于民间资金，这是非企业组织的主要特征；(2)非营利性，民办非企业组织首要目的是供给社会公共服务，而不是利益最大化，我国规定民办非企业组织不得从事营利性经营活动，违反该规定的将予以处罚；(3)服务性，民办非企业组织以供给社会公共服务活动为主要项目；(4)实体性，民办非企业组织提供具体的公共服务，而不是虚拟组织，相比会员式的社会团体，以运作服务项目为主要标志。鉴于上述特征，可将民办非企业组织视为社会企业在我国的表现形式之一。但我国民办非企业组织范畴要大于社会企业。实践中，我国一些养老类组织既有社会力量登记注册的养老机构、社区养老服务中心等社会组织，也有由事业单位转型而来的非企业组织，其并不具备民办非企业单位的属性。

社会企业参与社区居家养老服务供给是一种全新的路径选择，能够有效解决政府提供的养老服务内容单一、难以满足老年人多样化养老服务需求的困境，实现对老年人个性化需求的尊重，体现人文主义关怀。通过在养老服务供给领域引入社会企业的竞争机制、提高服务效率，有望解决政府提供公共产品效率低下的问题，实现政府职能的转变；即由养老服务直接提供者，变为养老服务组织者、购买者和监管者；同时，这一举措将降低社区居家养老服务成本，充分利用社区的丰富资源，整合社会福利资源，实现成本和效益结合。

二、 社会企业参与我国养老服务概况

近年来，各种护理中心、托老所、家政服务中心等社区服务机构应运而生，这些机构主要由社区福利服务业、便民利民服务业组成，是构成社会保障体系和社会化服务体系的重要组成部分。

2000年，国务院办公厅转发民政部等部委《关于加快实现社会福利社会化的意见》，要求对社会福利机构的用地、用电、用水、电话等方面给予优惠政策。之后，国家有关部门分别于2005年、2006年、2011年相继出台并印发了《关于支持社会力量兴办社会福利机构的意见》、《关于加快发展养老服务业的意见通知》、《社会养老服务体系建设规划(2011-2015年)》要求2015年实现居家养老和社区养老服务网络的基本覆盖，基本形成制度完善、组织健全、规模适中、运营良好、服务优良、监管到位、发展持续的社会养老服务体系。规划中提到的居家养老成为许多企业、机构寻找商机和事业发展的动力。可以说，鼓励社会企业与社会组织介入养老服务业，成为我国应对深度老龄化、超级老龄化社会的战略选择。在国家政策的大力支持下，民办养老机构本应得到不断发展与壮大。

然而，根据全国老龄办在全国范围内展开的全国民办养老服务机构基本状况调查统计，我国大多数民办养老机构配备的养老服务人员数量严重不足，与国家相关政策要求的老年人与服务人员配置比例差距较大。在2009年4月到2014年1月期间，共有37个民办非企业社会组织被批准成立，而其中专门针对老年人养老服务的只有5家，分别是：华龄涉老智能科技产业发展中心、中民养老规划院、民升康复护理养老发展中心、中益老龄事业发展中心以及光彩居家养老服务中心，所占比例不到1/6。社会企业参与我国养老服务虽有一定程度的进展，但与日益扩大的老龄化需求相比依然是杯水车薪，供不应求。

三、 社会企业缺位于社区养老服务的原因剖析

我国大部分社会企业涉足养老服务的领域都是机构养老，对社区养老服务的供给极为少见。剖析其原因，本文认为主要有以下几点。

(一) 社会企业在我国发展的地位不明确

1.非营利组织发育不成熟

社会企业作为非营利组织商业化运作的一种模式，非营利性是典型特征。西方发达国家的民间组织能够承担老人长期照料服务，与其完善而充足的资金来源分不开。我国民间组织在市场经济不成熟、慈善事业发展迟缓的大背景下获得的社会支持十分有限，尤其是私立养老机构更是在夹缝中求生存。因此，部分社会企业不得不把追求经济效益作为主要目标。我国非营利组织发育不成熟主要表现如下。

第一，立法工作依然滞后于非营利组织的发展。自改革开放以来围绕非营利组织发展，确立了以《宪法》和《民法通则》为核心、以《社会团体登记管理条例》和《民办非企业单位登记管理条例》等条例为基础、以相关地方配套法规和部门规范性文件为辅的法律法规体系。这并不意味着我国非营利组织法制化管理已经完善。相反，我国非营利组织立法的质量与层次都较低，缺乏一套完整、统一的法律体系，仅有一些零散的行政法规。这与具备严密的法律体系的西方相比差距很大。

第二，非营利组织的自治化进程缓慢。我国政府近年来从全能型政府向服务型政府转型的举措，促使非营利组织得到了一定程度的发展。然而，政府并未完全摆脱全能政府的思维定势，对非营利组织管制较为严苛，非营利组织生存与发展在很大程度上仍然依赖于政府的支持。非营利组织的自治性不足表现为人员构成及管理存在明显行政化倾向和获取资源不够独立这两个方面。注册管理上，任何民间社团的成立都需征得业务主管部门同意，主管部门对民间组织负有政治上的领导责任。资金来源上，由于社会捐赠以实物为主、资金较少。鉴于民间组织的非营利性，想要通过捐赠实物与服务来维持机构的运转并非易事。老人对政府提供公共服务的认可度较高，对民营组织提供的服务认可度不高；即便为数不多的民办养老机构，其运作过程中需要与政府合作，依托于街道或者社区这个平台才能获得老人的认同。比如笔者在走访武汉市江岸区花桥社区的第一卫生服务中心的过程中，发现很多人都表示不知道这是一家由社会力量主办的非营利性社区卫生服务机构。因此，政府成为我国非营利组织参与社区居家养老服务体系的主要资源供给方。

第三，政府设置的非营利组织准入门槛过高，对非营利组织的税收优惠没有起到鼓励其发展的效果。在美国，政府对非营利组织的财政优惠主要包括两个方面；一种是针对非营利组织本身的优惠，包括所得税优惠、财产税优惠和失业税优惠；另一种是针对非营利组织捐赠方的优惠。但我国税收优惠规定不明确，主要以所得税优惠为主，范围较为局限；而且在具体实施过程中，可能由于地方政府的不作为或寻租行为而障碍重重。同时，民办养老机构与公办养老机构在社会地位以及享受税收优惠方面也有很大差距。例如，多数城区民营养老机构无权享受居民生活用水用电的优惠，只有县团级以上公办福利机构有资格享受免征养路费政策，等等(张晓霞，2008：195)。

2.社会企业文化与传统文化的不相适应

作为舶来品的社会企业，与中国文化背景的水土不服是其在中国发展需要克服的最大问题。社会企业在西方的兴盛，与西方现代公益文化密不可分。西方基于个人本位、平等、权利，强调自足、施助和受助者平等参与的公益文化为社会企业的产生与发展提供了平台；同时，基于权利行使和义务履行的法律体系也较为成熟。与此相比，我国的传统慈善理念、社会本位价值观深入人心，在亲疏有别的“差序格局”中更强调人与人之间的义务是一种基于道德实践的善行；加上社会管理与相关立法尚在起步阶段，公民意识有待提高，人们之间大多是基于血缘关系而注重身边亲人、忽视社会其他群体。因此，社会企业还需要经历本土化过程。

(二) 社会企业的资金得不到有效保障

1.社会企业的资金来源渠道单一

虽然社会企业的资金来源渠道较传统的第三部门更为广泛，但在发展初期仍然需要大量的初始资金；在获得初始资金方面，社会企业与第三部门面临着同样的困难。我国缺乏健全的捐赠税收优惠政策，导致我国捐赠事业并不发达；由于存在着资金无法抽回的可能性，公益投资在实质上与捐赠无异，这大大降低了投资者的投资意愿；即使有少数愿意投资社会企业的企业，也只能提供很少资金。单一依靠政府的资助难免势单力薄，于是民间借贷成了许多民办养老机构的无奈之举。民间借贷规模小、利率高、风险大的特征，无形中给社会企业带来了严重的债务负担，致使社会企业的运作步履维艰。

2.老人支付能力有限与社会企业的有效运作资金不足

从另一个角度来看，社会企业采用商业企业的管理运作模式来获取自身经营的利润，尽管社会企业家是拥有社会责任感的企业家，不以追求利润最大化为目标，但如果仅靠企业家对社会的责任意识而没有维持企业正常运转的资金，参与社区居家养老服务体系的社会企业也将难以维持。我们应用抽样调查数据，考虑老年人为社区居家养老服务付费意愿和市场介入社区居家养老服务意愿为两个二分变量，使用相似度分析来检验二者之间相关性。结果表明，二者具有很强的相似性。据此可以认为，老年人为居家养老服务付费的意愿对市场参与社区居家养老服务有显著影响。选取“是否愿意为社区居家养老服务付费”作因变量，“老年人退休前职业”、“退休后是否继续工作”、“退休后收入”、“退休后收入来源”、“自理能力”、“子女数量”和“近5年是否患有慢性病”为自变量，建立二元Logistic模型，模型拟合效果良好。由回归分析结果(表1)可见：

(1) 老年人退休前的职业对老年人的付费意愿有一定程度的影响。相比与其他职业，退休前是公务员或在私营企业工作的老年人更愿意对社区居家养老服务付费。

(2) 老年人退休后的月收入对老年人的付费意愿具有显著统计学意义上的影响。退休收入越高，其付费意愿就越强。在收入来源上，领取社会救济金的老年人更不愿意对社区居家养老服务付费。

(3) 老年人的子女数量对其付费意愿具有显著统计学意义上的影响。子女数量越少对老年人的付费意愿影响就越大。

(4) 老年人的慢性病情况对其付费意愿也有显著影响。一般来说，患有慢性病的老年人更愿意为居家养老服务付费。

表1　老年人付费意愿影响因素的二元Logistic回归分析

注：1)步骤1中输入的变量:退休前职业,退休后是否继续工作,退休后月收入,退休后收入主要来源,身体状况,子女数量,近5年是否患过慢性病;2)退休前职业(1)=国家机关，退休前职业(2)=私营企业，退休后收入主要来源=社会救济金;3)Sig：显著水平(*代表p<0.10,**代表p<0.05)；B：方程变量；S.E：Exp(B)：回归系数指数函数；X：Exp(B) 的 95% C.I。

针对目前我国社区居家养老服务供不应求的现状，为进一步提升居家养老服务的质量与数量，需要对养老服务的成本价格和老年人心理所能接受的服务价格进行对比分析。具体来说，就是比较日常照料服务中的上门做家务服务、日托服务和老年饭桌或送饭服务的商品供给价格和老年人愿意支付价格之间的差异，探讨老年人在养老服务的价格上是否存有疑惑。

在愿意付费的老年人中，大部分人所能接受的小时工价格、日托价格和老年饭桌价格都是最低标准，如表2、图2所示。可以看出，49%的老年人接受10元以下/小时的小时工价格，61%的老年人接受20-30元/天的日托价格，58%的老年人愿意接受6-8元/餐的老年饭桌价格。从社区居家养老服务的市场价格来看，上门做家务的平均价格为19.5元/小时，老年饭桌或送饭的价格普遍是11.9元/份(李青年，2012：22)，海口市社区托老服务中的日托完全自理费约50元/天。这些计费标准远远超出了老年人心理预期，因此，不少老年人表示如果社区居家养老服务收费标准过高，他们将依靠家庭进行自我养老。在此状况下，不难解释社会企业对社区居家养老服务持有观望态度的缘由。

表2　社区居家养老服务价格比较

*老人可接受的养老服务价格根据调查数据统计。

图2　老年人愿意接受的社区老年服务价格

(三) 专业化人力资源短缺

社会企业参与社区居家养老服务，要求其以企业的专业能力提高社区养老服务专业化水平，对从业人员的职业观念、职业态度、职业技能、职业纪律和职业作风等方面都提出了更高的要求。我国目前十分缺乏优秀的社会企业家、专业的从业人员及志愿服务队伍，这是阻碍社会企业参与社区居家养老服务供给的直接因素。

另外，我国缺乏专业技能过硬、受过专业训练的高素质从业人员。纵观我国社区居家养老服务的从业人员，大多是“4050”下岗员工或者是受教育程度较低人员。由于社会企业的特殊性，难以为员工提供正式编制，导致专业人才很难引进。同时。社会企业为了控制或降低人力成本，社区居家养老的服务者偏好招聘临时工，人员结构极不稳定，难以提供专业的居家养老服务。人们受传统观念和社会价值观影响，认为养老服务行业是社会地位低下的行业，高素质专业人才不愿意进入。这种背景下，社会企业由于无法提供专业的养老服务而被社区居家养老服务拒之门外。

(四) 政府认识和职责履行的偏差

与西方发达国家地区相比，虽然近年来我国对社会企业的重视程度与日俱增，不少地方政府表达对社会企业的倡导与扶持意愿，但真正关系到社会企业的优抚政策与法规却寥寥无几。我国现有法律中没有针对社会企业的规定，对社会企业的立法尚需高层设计给予的立法支持与鼓励。鉴于目前政策法律缺失，社会企业的合法性受到了严重质疑，亟待明确社会企业的法律形式，才能让社会企业发挥更大的社会效益。2013年12月，我国首次出台了《中国中小企业社会责任指南》，以“责任管理”为纲，围绕中小企业这一核心利益相关群体，从员工、环境、市场和社区四方面提出了履行社会责任的具体要求，表明社会企业优于传统公共服务机构的价值正逐渐被政府部门认可。

政府作为居家养老服务的提供者，在社区居家养老服务中处于主体地位，有着不可推卸的责任。在实际运作中，政府在社区居家养老服务方面存在诸多管理和执行不当，越位包揽过多由民间组织、社会团体等社会组织所承担的职能(秦艳艳等，2012：124)。我们的调研资料显示，武汉市社区居家养老服务的供给与武汉市政府的具体行动有密切关系；如，武汉市政府大力推广针对空巢老人的居家养老“一键通居家养老项目应用”(该项目被武汉市政府正式列为2013年政府所作民生十大实事之一)、武汉市老龄办与相关信息技术企业合作推出的“智能居家养老孝心通”以及武汉市江岸区民政局在辖区的花桥社区成立居家养老服务中心，等等。

这种政府职能部门与社会组织之间的职能划分不清，导致了原本指导与被指导关系演变为领导与被领导的行政隶属关系。其表现为：(1)很多地方的居委会本应是自治组织，但却与政府领导下的街道息息相关；(2)非营利组织为了获得公众信任与认同，通过与政府各级组织合作，借助政府平台来发展自己。例如，武汉市某社区卫生服务中心实际是由社会力量主办的非营利性社区卫生服务机构，但我们的调研显示，多人都以为其是由政府主办的公立卫生服务机构。

资金投入不足且投入随意性较大，这严重制约了社区居家养老服务的开展。国家层面虽然出台了一些养老服务方面的相关优惠政策，但地方政府在执行这些政策过程中表现得阻力重重。如，调研发现一些地方政府把民办养老机构划分到偏远郊区，名义上给予优惠地价，实际上使民办养老机构陷入由于地处偏远入住率低的经营困境。在政府监督方面也存在一些问题：一是没有对志愿者服务进行有效激励；二是没有对民办养老机构的服务内容进行详细统计与具体评估；三是没有建立一套完善的财务监督机制，财务信息公开不够完整。

四、 应对策略

(一) 政府主导下培育与推动社会企业发展

采用法律手段、行政手段与经济手段相结合的方式，加大对社会企业的支持力度。借鉴发达国家的经验，从法律制度支持的层面，健全社会企业发展的组织制度保障，将社会企业的发展上升到国家战略层面。明确界定政府管辖范围，规定政府在法律范围内应当行使的权力和履行的义务，同时还应加强对社会企业的监督与评估，形成完整的规范社会企业运行的法规，对收费标准、护理人员配备比例、行业要求等都有章可循，确保参与社区居家养老服务供给的社会企业有法可依、有法必依。

政府应根据社会企业的实际情况制定并落实相关优惠政策，吸引更多社会企业参与社区居家养老服务。例如，日常水电费按照民用价格征收、对民办养老机构免征营业税、对非营利组织的用地给予优惠，等等。此外，政府应对民办养老机构与公办养老机构一视同仁。制定并完善社会企业的税收制度。一方面，完善针对社会企业自身的税收制度。另一方面，对社会企业的捐赠方给予所得税优惠。

通过政、社分开，政府与社会企业建立良好的合作关系，帮助社会企业走出政府助理或政府延伸机构的怪圈。社会企业与政府的合作关系并不需要牺牲其独立性而依附于政府，而是通过双方相互支持来实现。政府适度放权，赋予非营利组织自主经营的权力，有利于社会企业成为独立的法人实体，逐步割断与政府在经济与行政上的联系。

(二) 政府购买社会企业提供的养老服务

政府出资、社会企业提供养老服务的方式，在西方国家的社区居家养老服务中广泛受到好评。政府购买服务一般采用的是“政府提供资金，民间组织提供服务”的合作模式，即政府资金支撑下社会企业提供服务的模式。尽管社会企业也需要通过老年人自己出钱购买企业服务的方式来赚取部分利润，以维持企业部分开支；但社会企业的非营利属性又决定了其无法按市场运作收取高昂服务费用；因此，必须通过政府向社会企业购买养老服务，确保特殊困难、支付不起费用老年人的基本养老需求得到保障。

(三) 培养专业化养老服务业管理者和服务人员

建立社区居家养老从业者的资格认证制度，并通过与高校和医院合作定期对在职人员进行技能培训，培养大量掌握规范化管理和操作的养老服务人才，全面提高社区居家养老服务人员的职业素养。同时，也需要从政策设计层面，考虑提高养老服务业管理者和服务人员的福利待遇，从而提高他们的社会地位和从业积极性。

(四) 构建完善的社区居家养老服务供给的评估与监管体系

加强对社会企业的日常监督，主要包括：(1)引入问责制，重点对社会企业的日常运作是否违规进行监督；(2)引入独立第三方评估机构，并推行社会企业自我评估和受益人(老人)评估，围绕社会企业的诚信、服务质量、使命与战略、组织能力等展开评估，针对评估结果奖优罚劣；(3)不断完善监督主体和监督制度，建立统一的评价监督机制，形成统一的评价标准；(4)构建服务质量信息反馈体系，定期走访被服务的老年人，收集服务质量反馈信息；(5)适当引入竞争机制，赋予老年人自主选择服务人员的权力，依照自身需求及服务人员相关信息选择服务企业与服务人员。

舆论对社会企业监督与评价有着重要作用；媒体既可以协助政府评价并表彰优秀的社会企业，也可以曝光违规的社会企业，从而督促其改进。实践证明，行业协会对本行业运营质量有权威的评价资格，因此，推进社会企业的行业协会监督及引导作用，也不失为构建社区居家养老服务评估体系的良策之一。

参考文献：

[1]刘俊(2014).人口老龄化背景下非营利组织参与居家养老服务研究综述.法制与社会,3.

[2]郭风英(2011).社区居家养老服务供给机制研究—以宁波市江东区社区服务为例.新疆社科论坛,1.

[3]李静(2012).城镇居家养老服务的供求研究.首都经济贸易大学.

[4]潘小娟(2011).社会企业初探.中国行政管理,7.

[5]王名、朱晓红(2010).社会企业论纲.中国非营利评论,2.

[6]徐君(2012).社会企业组织形式的多元化安排:美国的实践及启示.中国行政管理,10.

[7][美]伯恩斯坦(2006).如何改变世界:社会企业家与新思想的威力.吴士宏译,新星出版社.

[8]俞可平(2007).发展社会企业,推进社会建设.经济社会体制比较(S2),11.

[9]丁开杰(2009).“社会企业”能服中国水土吗.社区,9.

[10] 潘小娟(2011).社会企业初探.中国行政管理,7.

[11] 徐永光(2011).社会企业运动有汹涌之势.商务周刊,1.

[12] [美]伯恩斯坦(2006).如何改变世界：社会企业家与新思想的威力.吴士宏译,新星出版社.

■作者地址：邓汉慧，中南财经政法大学公共管理学院;湖北 武汉430073。Email:1171639329@qq.com。

涂田，武昌工学院。

熊雅辉，中南财经政法大学公共管理学院；湖北 武汉 430073。

■责任编辑：桂莉

◆

Thinking on the Lack of Social Enterprises Participating in Community Pension

Services

DengHanHui(Zhongnan University of Economics and Law)

TuTian(Wuchang Institute of Technology)

XiongYaHui(Zhongnan University of Economics and Law)

Abstract:The diversified supply mode of pension services is not only the main trend in the developed countries but also the right direction of our country's community home-based pension services in the future.Social enterprises,as a new type of non-profit organization in modern society,have a certain advantage of dealing with the problems of community pension services.However,there is a serious shortage of home-based pension services supply in our country with the main provider being only the government.As a result,the article tries to analyze the reasons for the lack of community home-based pension services through questionnaire and interviews,and countermeasures are put forward correspondingly.

Key words:participation of social enterprises; Community pension services; Government purchase services

基金项目：■中南财经政法大学国家级社会保障优秀教学团队项目

DOI:10.14086/j.cnki.wujss.2015.01.016