浅析县级国库集中支付财政资金风险防范

●黄秀亮

浅析县级国库集中支付财政资金风险防范

●黄秀亮

近年来，随着财政国库改革进程的推进，县级国库集中支付制度改革范围基本上扩大到县级所有行政事业单位（有的还拓展到了乡镇），支付规模不断增长，操作流程不断规范，支付效率不断提高，服务观念与服务水平进一步提高。与此同时，随着财政资金由“分散”转为“集中”，财政资金的支付风险也随之加大，国库集中支付财政资金的安全性不容忽视。

一、国库集中支付中财政资金存在的风险问题

防范和控制国库集中支付中财政资金的风险，首先需识别各类风险。目前支付中心工作中的资金风险主要表现在以下几个方面：

（一）在支付审核操作上存在着“一人清”、“一手清”、“一岗清”做法

部分岗位人员不严格按照操作流程各司其职，而是一个人完成所有流程，省略了相互监督和制约的过程，更增加了误操作的可能性。集中表现在：支付中心在审核支付上未按规定设置“经办”“审核”相分离的岗位，由1人完成系统操作，即“一人清”、“一手清”；有的即使分开设置，在遇到职工请（休）假，无人手办理业务时，只得越位代劳，搞“一岗清”。

（二）在支付审核办理上存在着乱支、误支现象

主要表现在：一是报销政策执行较乱，不该支的支了；二是报账手续不严谨，误支现象时有发生；三是计提、计缴费用多提多缴，变相增加职工福利。主要表现在工会经费、住房公积金超基数、超比例计提并划转。

（三）在拨款、支取资金方式上存在着向私人“卡”“折”划款现象

集中表现在私人出借账户，在支付制度层面上存在着一定风险。一是无法开立单位零余额账户的一级预算单位，在现金使用上将款项直接支付到单位财务人员个人名下；二是主管局对所属单位拨款，划拨到下属单位负责人或报账员等私人的“卡”、“折”上；三是单位职工个人报销费用时，将报销款项打到本人或本单位其他职工名下。

（四）在预算执行监控系统上预警提示笔数增加，预警级次也在上升

集中表现在：支付中心办理支付后，在财政一体化信息系统（以下简称“大平台”）上“预算执行动态监控”模块上出现了黄色或红色的“疑点”、“违规”等提示，并载明“未按规定用途缴纳住房公积金”、“未按规定用途使用项目资金”等。

（五）在网络平台及软件系统上安全管理制度不健全

主要表现在：对网络平台安全管理不重视，缺乏必要的管理制度；网络平台运行不畅时有发生。

（六）在操作人员执业工作上存在着不在状态现象

集中表现在：有的职工在受理集中支付业务时，缺乏职业判断能力，凭长官意志办事；有的职工怕得罪人，当老好人，淡化了支付中心职业责任；有的放松审核监督尺度，对预算单位报来的凭证资料只是核对数字而已，在报账环节上、手续上只图有凭证，而对凭证的合法性、合规性、合理性未进行考究；一旦“通过”，可能会损害国家和社会公众的利益。

二、国库集中支付中财政资金风险的原因分析

国库集中支付中财政资金风险的产生原因是多方面的，究其主要原因有：

（一）网络平台运行不畅是存在风险隐患的基础原因

目前，县级办理财政资金业务主要依赖于大平台，而该系统的运行又完全依赖于网络平台和大量硬件设备的正常运转。一旦国库集中支付信息系统发生问题，财政资金运行将受到极大的安全损害。县级行政事业单位办公地点分散，多数单位利用“党政网”办公，又未安装隔离系统；同时对网络系统疏于管理，有的还在计算机上拷贝或打印资料，计算机很可能被病毒感染，导致系统瘫痪；更有甚者引发黑客窃取财政信息，数据丢失，严重影响国库集中支付的顺利进行。

（二）业务流程操作失范是存在风险隐患的主要原因

在实际工作中，无论国库集中支付流程设计，还是与之相关联具体问题的处理意见均不够完善，对国库集中支付资金运行造成一定的风险隐患。其原因主要是：

1、工作人员缺乏规范运行意识。由于国库集中支付操作流程本身有失合理性，加之相关人员在业务处理中未严格执行业务流程，凭想象带着风险进行系统作业，使避免风险、主动躲避风险成为“空话”。

2、基础支付设备有待跟进。国库集中支付有些业务操作流程理论上可行，但在县级特别是贫困县执行起来相当困难，标准化的操作流程在一些地方难以贯彻执行，比如推行公务卡刷卡消费，但缺少POS机消费阵地，现金结算旧常态还需延续等，导致一些防范风险措施在短时间内难以落实，操作流程实施中局限性增加，误操作形成的风险难以躲避。

3、其他各种特殊情况。集中支付流程设计不可能包罗万象，对各地的个案也无法做出特殊规定。实际操作中，下列颇具风险的情况必须面对：

一是由于有的县级单位要么是临时机构，要么无正式法人代表，要么基本账户被占用，均无法开立单位零余额账户，县辖乡镇尤其如此，对公接纳财政拨款受到限制，各地出现不同程度的私人出借账户的财务风险问题。

二是有的财政部门对预算单位授权支付额度是按备用金标准进行核定，一旦无备用金报销职工费用时，只得将报销费用直接支付到职工 “卡”、“折”上，不同程度存在着支付风险。

三是由于财政局内部支出股室在财政指标的编制、批复，单位用款计划的复核、审批等环节，往往出现支付用途与财政预算、用款计划不一致；加之每月的用款计划批复要等到当月末才下达，并且批复数要比申报数（无论项目或者是金额）都少得多，导致在集中支付的资金使用上存在着资金不能“专款专用”，如该支付资本性支出的钱拿去买了“茶叶”，发放津补贴；该个人部分支付的款项支取的是公用经费的用款计划等。

（三）中心内部控制机制不够完善是存在风险隐患的根本原因

为了达到科学、规范管理，集中支付内部控制制度必须先行。然而，在财政资金管理的重点环节，如岗位人员管理、印鉴管理、对账制度、拨款凭单传输管理、电脑密码管理等方面还存在着一些制度漏洞。加上执行制度不严格，这些问题的存在给财政资金安全运行带来了隐患，原本可以规避的问题无法被发现、被避免从而形成风险，这种情况在各地占多数。

（四）集中支付报账管理制度“缺失”是存在风险隐患的关键原因

支付中心所称报账管理，是指预算单位支付行为正在发生或已经发生，需要委托支付中心以财政零余额账户用款额度进行偿付的结账事项。其报账管理工作主要包括两方面内容：一是对需要办理支出事项的原始凭证进行审核；二是对《财政直接支付申请书》的审核。据了解，很大一部分资金风险来自于支付中心的报账管理工作。有的地方在报账管理制度方面还是“空白”；有的地方即使出台了管理办法，但不够完善，个别政策“接地气”的内容少了些，往往照抄上级文件内容，出现了审核无章可循的局面。比如：费用报账管理政策不明朗；地方补贴、奖励政策不够统一等。这些支出报销政策的范围、标准和报账手续难以把握，给预算单位留下了钻空子的机会，不该支的支了。

（五）执业人员素质不高是存在风险隐患的重要原因

据了解，有的支付中心人员素质较低，在工作中出现了三种情形：一是由于人员业务素质低，不能辨别经济活动真伪，缺乏敏感性和分析能力，导致审核管理风险；二是由于人员政治素质差，思想觉悟低，面对不正之风不敢坚持原则，甚至与违法乱纪行为的制造者串通一气，为了个人利益而损害国家和社会公众利益；三是一些不具备从业资格，靠人情关系混进支付中心队伍的人员，这些人只凭长官意志办事，法律、准则、制度了解不多，手续明显不符合要求却没有不敢“过”的胆，没有不敢支的钱。作为一名财政人员，其政治素质与业务素质应同等重要。有的中心人员既不重视业务学习，也不注重自身修养，观念陈旧，审核监督仅限于日常收支业务方面，而对预算单位较重大经济活动的事前监督却缺乏监督能力，更有甚者带来了一定经济损失。

三、国库集中支付中资金风险的防范对策

支付中心作为国库集中支付制度的执行机构，具有绝对控制资金流向的权力。针对存在的风险问题，结合风险来源渠道的复杂性，要下决心、想办法做好规避资金风险这一系统工程，为当地财政经济健康运行做出积极贡献。

（一）高度重视，建立科学的风险管理体系

财政资金安全是财政部门的生命线，支付中心拥有“守护”财政资金安全的重要职能，风险管理和防范就愈发显得重要和迫切。如何防范和控制财政资金的风险是摆在支付中心面前的一个重要课题，为此，应高度重视，建立科学的风险管理体系。

1、进一步确定集中支付风险管理的目标，建立一套系统、科学、整体、全程的风险管理体系。第一，在风险的识别方面，要在全面了解各种风险的基础上，预测出集中支付中的危险操作可能造成的危害，从而选择出处理资金风险的有效手段。第二，在风险的预测方面，支付中心要正确估算、衡量集中支付工作中存在的风险，要运用科学的方法，对其掌握的统计资料、风险信息及风险的性质进行系统分析和研究，进而确定各项风险的频度和强度，为选择适当的风险处理方法提供依据。第三，在风险的处理方面，要主动规避风险；要预防风险，采取措施消除或者减少集中支付风险发生的因素；要有自保风险意识，规避中心本身应承担的风险；要按照议事规则转移风险，减少“问责”。

2、要对集中支付中风险的识别、防范、补救等方面进行有效管理。由于集中支付中业务环节多、资金支付量大，风险点多、风险隐蔽性强，依靠传统经验性的风险判断、识别、防范的方法，会产生“头痛医头，脚痛医脚”的情况，应创新工作方式方法，辩证施治，更加全面、整体、高效对其进行管理。

（二）因地制宜，完善日常工作机制和制度

支付中心在办理集中支付业务时，日复一日重复地做审核、支付、结算等工作，其过程存在诸多潜在的操作风险。为了保证业务的安全运行，必须不断完善其日常工作制度。

1、完善内部监督控制机制。支付中心要加强财政资金安全管理制度建设，尤其要加强财政资金管理关键岗位和风险点内部控制制度建设，加强财务印鉴、票据监管，资金拨付的申请、审核及账务处理等环节都要严格按照程序办理。进一步完善与财政、代理银行等部门的稽核对账制度，采取多形式、多层次的对账，保障财政资金安全。实行定期轮岗制度，强化岗位责任督查制度。要添补措施，努力克服事后监督带来的种种弊端，积极推进监督关口前移，切实做好规避资金风险工作。

2、完善预算单位报账管理制度。要根据本地实际，分门别类制定包括费用报账管理政策、地方补贴、奖励政策在内的各项报账管理办法，办法须操作性强，接“地气”。

3、建立规避风险监督岗位。支付中心要在资金综合股设置专门岗位从事规避风险工作，定期开展日常监督工作。一是不断完善财政直接支付的后续监管机制，财政资金从国库直接支付给供应商或劳务提供者后，支付中心必须采取措施对财政资金进行跟踪：以电函等形式及时向收款人查问资金到位情况，发现问题，及时采取补救措施；通过网络系统对代理银行与人民银行当日的清算票据进行及时监控，防止舞弊行为；对预算单位的财务进行事后监控。二是完善报告制度。监督岗位要及时发现和反馈集中支付执行中存在的风险问题，提出加强支付风险管理的政策建议，并积极配合单位及个人有效解决问题，保证监督岗位真正发挥控制风险的作用。

4、完善内部协调制度。一是要按照“相互监督，相互制约”的原则，科学设置岗位，明确岗位分工，强化资金安全责任；二是要落实好“不相容岗位实现分离控制”的要求，设计运行模式，理顺业务流程；三是要协调内部各环节，各岗位间的监督口径统一，保证工作的有序开展，建立“经办—复核—审核—终审”的工作机制，防止出现权力过分集中的现象；四是要建立岗位互查机制，支付中心要围绕财政资金安全这一工作重点，定期进行互查。着重突出支付中心审核岗位与资金岗位不定期互查，从制度保障、内外工作程序衔接及内控管理机制等方面进行检查，建立健全资金安全管理长效机制，发现问题及时纠正，确保财政资金安全运转。

5、完善日常维护制度。一是进一步建立健全网络及软件操作管理制度，重点放在操作人员应牢记自己的密码，不得混用、互用、共用密码；要增强防病毒意识，不得随意使用外来软盘、光盘和U盘，不得随意对电脑硬盘的内容进行删改；发现异常情况，应及时通知计算机管理人员处理。二是定期进行系统维护，采用计算机网络控制风险，保证数据信息的安全可靠性；经常维护各种系统设备，时刻关注大平台上的“清除缓存”模块，疏理系统，使其正常工作。

6、完善审核监督评价机制。支付中心应结合当地财政工作的需要，建立审核监督评价体系，履行包括控制环境、控制措施、信息与沟通等的监督检查，定期进行审核评价。要在实际工作中对机制进行不断完善，使其更好地为风险管理目标服务。

（三）有的放矢，落实风险防控措施

按照国家的财政、财务内控制度要求，坚持问题导向，力争从源头上控制住风险点。

1、从预算单位的申请信息入手，着力加强基础信息审核。一是预算单位提交的支付申请信息中的资金来源、预算科目、经济科目、项目名称、预算类型、摘要等与部门预算、用款计划中的内容必须一致；二是政府采购需要单位提供由政府采购管理部门盖章的政府采购审批单及原始发票，并核对其货品及金额是否一致；三是收款人名称、开户行及银行账号必须填写正确，不能错位。

2、以需要办理支出事项的原始凭证为突破口，重点把握真伪性、合理合规性审核。一是支出事项、开支范围和标准须符合现行支出报销政策规定；二是报销手续须符合支付中心制定的《报账管理办法》规定。

3、从规范特殊支付业务做起，增加新的审核支点。首先，对大额支付业务、重点项目和特殊业务的资金支付，按照“机控重于人控”的原则，在进行系统设计时建立双人经办、分级授权、流程控制等机制，软件系统应增加复核岗位，送相关责任人审核，审核环节操作不到位资金不能支付，从系统设计上给予控制，避免实际操作中绕过单位负责人审核而直接付款甚至违规支付现象的发生，降低工作人员的道德风险，确保财政资金的支付安全。

其次，按规定计提计工会经费、住房公积金。“八项规定”出台后，单位财务更加公开透明，违纪违规现象得到了有效遏制。在银行账户管理严格后，有的单位却把工会账户当成了单位的“第二财务”，一些需要进行“技术处理”的支出很可能进入此账户，潜藏风险成为必然，提前防范十分必要。一是预算单位应按规定确定计缴基数和计缴比例。职工计缴月基数为：公务员单位（含参公单位）为“级别工资+职务工资+津补贴+保留津贴（78元）”之和；事业单位为 “岗位+薪级+绩效+保留津贴（78元）”之和；计提比例为2%；在职人员、临时人员照提，借用人员、退休人员不得计提，各单位不得多提多缴。二是加大对工会经费审核拨付力度。要充分汲取四川省内江市东兴区财政局工会案教训，各预算单位须按《工会法》的规定，开立法定对公账户，通过支付中心办理的划拨的工会经费只能进此账户，杜绝往任何个人账户划款；工会经费先提后用；“单位行政补助收入”应从严把握，单位工会确需资金按照“一事一报”的原则由工会向单位行政打专题报告，须将活动方案报告清楚，行政审批后，据实划款到单位工会账户，此款不得用于开支职工个人慰问、生日及节庆等福利方面的支出。三是支付中心在接受工会资金划转业务时，单位应提供计提工资花名册或专项资金报告、工会专收据等；否则，中心不予办理支付。四是纠正单位工会收支情况成为监督 “空白”的做法，要主动接受财政、审计等部门的监督检查。类似的还有住房公积金管理，其执行计提比例是12%（仅在职人员），主要防止抬高计提基数计提计缴，变相提高职工补贴待遇。计提基数和其他管理事项参照工会经费。

再次，规范支付方式，尽最大努力规避责任风险。为了有效减少预算单位现金用量，一些地方规定：“在财政授权支付模块下只能办理小额现金取现业务，其转账支付业务（除公务卡还款使用转账外）一律通过直接支付办理。凡需办理汇兑支付业务的用直接支付方式办理，不得用授权支付（小额现金）方式办理支付”。 虽然，这条规定有悖于国库集中支付的有些规定，束缚了预算单位自行支付的权限，但对严格财政管理和备用金额度核定大有裨益。如果在单位零余额账户开具转账支票，不但备用金额度不好核定，而且无法纠正单位凡事均以现金支付的不良习惯。目前，许多县（市、区）都在尝试这种办法，强化对预算单位的现金管理。

在单位现金得到控制的同时，在授权额度较少的情况下，又会出现预算单位支付职工报销费用时采用直接支付方式往职工个人名下“打”钱。支付供应商货物和服务支出时，若收款方未开立对公账户，同样会出现需往私人名下“打”钱的行为。中心在办理上述支出事项如果把钱划“飞”了，风险油然而生，因此，必须采取措施加以防范。

一是纠正主管单位对所属单位的拨款支付方式，不得将资金直接支付到所属单位负责人、报账员及单位其他人的“卡”“折”上。一方面，所属单位应在当地银行尽量开设基本账户，接收财政拨款；另一方面，如果开户不可能，财政应增加该主管单位的授权支付额度，需要对下属单位拨款时，以现金支票方式分发到所属单位。

二是针对无银行账户一级预算单位的授权支付业务，要在国库股（或支付中心）开设单位汇总零余额账户，解决无法开户的一级预算单位用现金问题。其流程按直接支付方式划拨资金到单位汇总零余额账户，再依据备用金额度开具低于或等于额度的现金支票交单位到银行提现备用，同时应立即停止往单位财务人员名下划款备用金的做法。

三是适当增加预算单位授权支付额度，将职工报销的小额费用以现金支付。如果因单位备用金额度较少，多方申请无果，在无法受理结报单位职工的零星支出和供应商提供的小额货物、服务支出时，由相关方出具付款委托书，支付中心方可受理转“卡”“折”业务。

在办理上述业务时，往往会遇到“财务信息不对称”现象，即直接支付申请书信息与支出凭证中收款人信息不相符，应本着明晰双方责任，化解财务风险的原则，由收款单位或付款单位出具付款委托书，支付中心方可办理支付手续。

4、以强化部门预算执行为着力点，力争用款计划科学合理。坚持按预算办理支出，尽最大努力督促预算单位要科学规范好本单位支出，精准预测好用款计划，确保与实际支出有效匹配和统一。一是预算单位申报用款计划应严格遵循“基本支出均衡、项目支出按进度”的原则，按月按进度申报用款计划。申报时应充分考虑各种业务所需，提高计划申报的前瞻性和科学性，防止计划申报的随意性和盲目性。二是财政部门在审核、批复用款计划时，要对申报的用款计划进行“考究”和分析单位是否存在冒报现象；一定要按申报的项目、金额据实批复，杜绝不分青红皂白大砍半截；若因国库资金不足，无法满足用款计划的需要，应配合预算单位重新修订申报项目和金额，充分满足重要支出的需要。三是支付中心在实际工作中应当本着“用款计划可以累加使用，同类项目可打通使用”的用款原则，在受理业务时，把握以下三个大方面审核原则：基本支出与项目支出不能串用；商品和服务支出、资本性支出不得用于发放津补贴等工资福利支出；“五险一金”必须按规定用途使用。只有这样才能使预算执行动态监控系统的项目有所减少，资金才能大体上专款专用。四是支付中心应针对“大平台”预警提示的内容，及时向财政局支出股室反馈情况，支出股室及时采取科目调剂等方式，将长期挂账的小额、多科目用款计划予以调整，随时保持支后用款计划科目余额清零，同时也才会减少开具“支付令”有几元、几十元、几百元的小额支出笔数，使预警提示减少和降级。

5、以严格岗位牵制为关节点，完善各岗位的互控机制。一是健全人员岗位设置，按照“分工合理、相互制约、配合协调”的原则，根据个人岗位分工不同，设置不同的工作岗位权限，避免一人多岗,杜绝办理业务“一手清”。二是所有资金支付业务的操作过程必须由两人及以上人员共同经手完成，实行“两分开”的管理措施，中心复核岗位和经办岗位职责按相分离制度设置，支付中心在银行预留印鉴章分别由资金综合股的复核岗和会计岗位分开存放。三是开具“支付令”者不得管理银行印章。四是支付中心应配置机动人员，解决职工因事“缺岗”现象。在人员较紧缺、无机动的情况下，可以采取职工代岗形式，缓解职工因正常休（请）假，而无人办理业务的问题：拟定对支付审核股审核岗位实行相互代岗，经办审核岗位相互代岗，代岗期间做好《代岗工作日志》的登记工作，双方当事人在《代岗工作日志》登记并签字，替岗人以原岗人的身份进入操作系统，审核签字为替岗人，代岗结束后，原岗位应及时更改“系统操作”密码进行工作，《代岗工作日志》由股长保管，年终送交办公室存档。若出现风险，实行倒查责任。

（四）以人为本，加强队伍建设提高人员素质

人是财政管理中最活跃、最具决定性的因素，是财政管理的第一资源。防范和管理财政资金风险工作的好坏很大程度上取决支付中心人员的业务素质和执业管理能力。因此，应从以下几方面加强提高。一是从事国库集中支付的工作人员必须是取得会计从业资格和会计员以上职称的在编人员，不具备者不得从事支付中心工作；同时要有过硬的业务技能和较强的职业判断能力，时刻应对和处理来自各个方面的报账管理事项。二是开展多层次、多渠道培训，促进工作人员不断学习新知识，把握各项政策、法规和监管制度，努力提高支付中心人员业务素质和管理水平。在资金受理、审核、支付、清算、核算等各个环节严格控制风险，确保国库集中支付中财政资金的安全。三是加强支付中心干部的反腐倡廉教育，筑牢思想道德防线。用科学的理论、先进的思想武装中心职工头脑，规范从政行为；要加强风险教育，增强干部的责任意识和拒腐防变意识，使中心职工成为知法守法、清正廉洁的模范。四是应当明确集中支付下的支付中心的经济行为责任，并制定相应的法律规范，其操作规范应当细化，对审核处理程序和方法的规定应较为固定，减少审核操作的灵活性和主观性。在执行《预算法》、《会计法》的基础上，严肃违反财经法规处罚办法，加重对不负责的执业人员的惩罚力度。五是营造支付中心良好的工作环境，各地要把防风险工作作为理顺财经秩序、正风肃纪的重头工作来抓，不断强化对中心工作职责的宣传，肃清来自各个方面的“噪音”；纪检、监察部门要依法监督，提高执业管理水平，为净化工作环境伸腰壮胆；支付中心要秉公办事，廉洁从政，为不断创造良好的工作环境作出自身努力。■

（作者单位：四川省达州市达川区区级财政国库集中收付中心）

（本栏目责任编辑：阮静）