漳州市村级干部队伍建设研究

陈建花

(中共漳州市芗城区委党校,福建 漳州 363000)

漳州市村级干部队伍建设研究

陈建花

(中共漳州市芗城区委党校,福建 漳州 363000)

村级基层组织和村级干部直接面向群众，其队伍建设在很大程度上体现党的执政水平，关乎党和政府的形象，是社会和谐稳定的重要因素。我国已进入了社会转型期、改革攻坚期、矛盾凸显期，群众的思想观念和利益诉求呈现多样化、多元化，一些体制、机制等方面的障碍因素日益凸显，使村级组织及其干部队伍建设面临着诸多困难。本文以漳州市为例，分析村级干部队伍建设工作面临的一些问题，对这些问题的形成原因和解决办法进行初浅的探讨。

漳州市；基层组织；干部队伍；建设

农村基层组织是党和政府联系群众的桥梁和纽带，是贯彻党的路线方针政策、落实各项工作任务的战斗堡垒，是党在基层全部工作和战斗力的基础。基层村级干部是农村社会活动的组织者、推动者，村级干部的素质、能力和作风建设，直接关系农村经济社会发展，直接关系农村和谐稳定。在新的历史条件下，加强基层村级干部队伍建设具有非常重要的现实意义。

一、漳州市村级干部队伍建设的基本情况及主要问题

漳州市行政区域包括芗城、龙文2个区，龙海市，漳浦、云霄、诏安、东山、平和、南靖、长泰、华安8个县以及漳州开发区、台商投资区、常山开发区。据统计，2014年底，全市基层党组织共9 864个，其中乡镇党委114个，街道党工委6个，行政村1641个，社区273个。全市现任村主干2 912人(村书记1 567人，村主任1 586人)；村两委成员总人数共有1.116 1万人，村支委6 848人，村委5 923人，交叉任职1 610人(不含大学生村官、下派干部)。下面重点以村主干为例，对村级干部队伍建设的现状和存在的主要问题进行简单分析。

(一)从年龄结构看，漳州全市村主干60周岁以上92人，55-60周岁1231人，35周岁以下247人。村书记1567人，其中60周岁以上66人，55-60周岁777人，35周岁以下60人。村主任1 586人，其中60周岁以上27人，55-60周岁607人，35周岁以下196人。依据以上数据，目前村书记55岁以上占53.49%，村主任55岁以上占39.97%，而35周岁以下的年轻的村书记村主任分别只占3.82%和12.35%。村级干部特别是村主干的年龄偏大，年轻干部偏少，村干部队伍“青黄不接”。

(二)从文化素质看，在漳州目前现任村主干中，小学学历45人，初中学历1 327人，高中及中专学历1 264人，大专学历259人，本科级以上学历17人。可以看出，文化程度大专以上的占8.9%,本科以上仅0.6%，整体上文化水平不高，学历偏低。与此同时，由于学历层次因素，村干部不但学识水平跟不上时代的步伐，而且学习能力、学习意愿不高，没有形成浓厚的学习氛围，对党的方针、政策和社会管理知识等方面的学习、掌握欠缺，造成执行能力、沟通能力较低。比如，面对着新形势下农民中不同的利益群体、不同的利益诉求，一些村级干部对问题的说服力严重不足，不但不敢正面应对，而且协调不力，特别是在处理一些突发事件面前束手无策。

(三)从性别构成看， 全市村主干2 912人，其中男主干2 865人，女主干47人；村书记1 567人，其中男书记1 541人，女书记26人；村主任1 586人，其中男主任1 560人，女主任26人。男主干、男书记、男主任各占98.3%，女主干、女书记、女主任各占1.7%。男性干部占绝大多数，女性干部所占比例微乎其微，村级干部男女比例严重失调。

(四)从任职年限看，在现任1 567名村书记当中，就有183人任职年限超过20年，203人处于15年至20年之间，383人在10年至15年之间。现任村主任1 586人当中，有54人任职年限超过20年，87人在15年至20年之间，234人在10年至20年之间。一些村主干一干就是几十年，虽然情况熟悉、经验丰富，但由于岗位变换不明显，有些工作方式、方法已经不适应时代的要求，工作的积极性和主动性会出现不同程度的衰退，创新意识明显不足。

(五)从待遇情况看，一是经济待遇偏低，生活保障不到位。现在很多地方务工人员每天工资在100元左右，而现任村干部1天的工资30元不到，而且村干部也不像机关干部、城镇职工那样享受到医疗、养老等社会保障。2013年以前离任村主干每人每月的补贴仅200元左右，多数离任村两委成员每月不足50元，连基本生存都没办法保障。二是政治待遇低，成长空间狭小。由于身份限制，绝大部分村干部提拔使用的机会渺茫，在相当程度上抑制了村干部工作的积极性和主动性的发挥，政治上、工作上就没有了冲劲。因此，很多村干部都从事一些生产经营活动，难以把全部精力投入到工作中去，对村里的工作和任务采取被动应付的态度，这是村干部的一大“通病”。

(六)从思想意识看，村级干部的选任，往往受到宗族势力、经济实力、社会关系等各种因素的影响，因此一些人在思想意识上没有把当选村干部归功于民主制度、组织培养、群众信任，反而产生封建家长制作风，甚至出现“我的地盘我做主”的做派。在一些村，村支部书记或村主任权力很大，村级事务往往“个人说了算”，议事制度、民主决策往往成为一纸空文，依法办事、民主监督难以到位。总体上看，村干部民主观念不强、法治观念淡薄的现象仍然存在。从近年查处的村官腐败案件看，腐败的主体80%以上为村支书或村主任，贪污、挪用公款、侵占集体资源居多。

二、村级干部队伍建设存在问题原因分析

改革开放以来，农村发生了的翻天覆地变化，不仅经济迅速发展，而且民主政治建设也有长足进步，特别是村民自治制度逐步成熟，给广大农村带来了深远影响。同时，我们也看到，随着农村经济社会的转型，农村的形势也发生了深刻变化，村级组织建设在实践中暴露出的一些问题，特别是村级干部队伍建设方面出现的问题，必须引起我们高度重视，进行深入探讨。

一是农村的民主政治建设不尽人意。对于广大村民来说，诸如“民主”、“政治参与”，还是比较陌生的，或只知其然而不知所以然，对民主选举都无法真正理解和履行，对后续的民主决策、民主管理、民主监督更不懂得如何参与。村级组织换届选举中投“宗族票”、“关系票”、“感情票”多，投“违心票”、“无奈票”也有，甚至有的故意投无效票、弃权票。一些非组织势力严重干扰、操纵农村事务，特别是村级组织换届选举工作，使农村形势日趋复杂、村级组织换届选举竞争更加激烈。比如农村“六头”〔即：房头(家族头、宗族头)，拳头(黑恶势力)，财头(大款)，老头(老人协会)，来头(外出干部或被利用的上级领导)，神头(宗教头目)〕比较突出，这些人在村里势力大，他们或他们扶植的人选在换届选举竞争中处于优势地位。比如我市2012年村委会主任选举中，二次选举的就有143个村(其中还有15个村当选者得票率不足50%)，非候选人当选的达31人。有的村连续多次选举失败，成为历届换届选举的重点村和难点村。

二是村级干部选拔机制有待完善。农村已经实行了村民自治，村主任采用投票选举的方法产生，但是进入村干部队伍的“入口”很难把控，在实际操作中经常会出现偏差，素质好、有能力、想干事的人不一定就能够当选。总体上看，目前选民的素质还不是很高，民主意识还不是很强，他们受宗族意识、个人利益等狭隘观念的影响比较突出，并未能慎重地履行自己的投票权利。由于宗族势力小、小姓氏、经济实力不足或居住的自然村落偏小等因素制约，一些能力较强、群众满意、组织认可的人选有时很难选上，而一些宗族势力大、大姓氏、经济实力强，但能力素质不怎么样的人选，却往往能在竞争中获胜。

三是村级优秀后备干部出现断层。随着城乡差别扩大和市场经济发展，导致农村高素质人口外流，大部分青壮年农民外出创业务工，留守农村的多半是老人、妇女、儿童。如我市平和县秀峰乡共有10个村，外出流动人口均超过总人口数的50%，外出人口的比例最高的村达72%之多。同时，不少村干部为了维护宗族利益和延续个人“官位”的需要，在培养后备干部上搞“近亲繁殖”，封闭发展、排挤“外人”，严重影响了村干部在农民心里的形象，致使有些优秀青年不愿当村干部，一些村甚至出现了“无人可选”、“无人可用”现象。这样一来，村级干部“青黄不接”现象日趋突出，自身凝聚力和号召力就自然而然下降。还有一个问题就是受农村传统观念影响，农村妇女主动参与社会管理的积极性不高，妇女担任村干部的比例很低。

四是村级干部待遇与职责不相称。村干部承担着农村社会管理的大量工作，总体上条件艰苦、待遇较低。目前漳州市还没有一个县将村级干部工资待遇纳入“必保”的范畴。虽然一些县乡有所动作，如诏安县属基本财力保障县，在财政“保工资”不易的情况下，对村级组织经费只补贴村主任、书记每人每月400元，其余人员则均无安排，即使这样也实属不易。因此，有相当部分村干部没有把握好度，把大部分精力放在搞活个人经济，把村里工作当作“副业”，“人在曹营心在汉”，遇到难题“绕着走”，工作开展不深入，服务群众不到位。此外，村干部的政治成长空间相对狭小，目前从村主干中选拔公务员、事业单位工作人员，名额过少、竞争激烈，也没有形成常态化的考录机制。漳州市每一届的村主干将近3 000名，近10年来考录公务员仅两批，2009年、2013年两批共考录公务员30人、事业干部56人，考上吃“皇粮”的人屈指可数。

五是村级干部监督管理难到位。“能者上、平者让、庸者下”，这是干部管理的基本要求，但对村干部的管理，普遍存在失之于宽、失之于软的问题。一方面，由于村干部难选，乡镇干部往往“凭个人感情”与他们打交道，哄着他们干事，迁就、忍让村干部成为常态；另一方面，不称职村干部的“出口”也没有真正打开。依法罢免是目前村干部的主要“出口”之一，由于村委会成员的罢免程序过于复杂、很难启动，乡镇党委往往怕麻烦、怕得罪人，对不称职的村干部不敢处置，甚至对违法违纪案件“睁一只眼闭一只眼”，这种无奈的放纵，无形中助长了不良风气。此外，村务监管没有对村干部行为形成有力约束。尽管近十年来村务公开民主管理取得了显著成效，但不公开、假公开、半公开的现象仍未完全杜绝，对村务管理注重事后监管而忽视事前、事中监管仍比较突出，往往“上不管，下不知，实际无人理”，村务监管机制形同虚设。

六是村级干部教育培训机制不完善。我们目前的村干部任职还没有相对完整的资格要求，教育培训科目没有统一标准和水平测试，没有适用村干部队伍培训的统一教材，系统正规的培训缺乏。由于大部分村干部学历偏低，文化水平和自学能力不高，主动加强学习意识不强，在如何做好农村社会管理，如何带领群众致富，如何做好群众工作等方面的政策、理论及法律知识欠缺，处理实际问题的站位会出现偏差，落实工作的能力不足，特别是在一些突发事件面前束手无策。加上有些基层党组织怕开会发误工补贴，“三会一课”制度未能很好坚持，对党员疏于教育管理，造成党员宗旨意识淡薄，甚至出现有些党性观念差的党员和村干部与农民争利的现象。正因为村干部与党员思想意识的双重弱化，严重影响了党在农村的执政基础。

三、加强村级干部队伍建设的对策

(一)加强农村民主政治建设，完善选人用人机制。受两千多年封建“人治”社会的影响，宗族势力大、经济实力较强的人当选村干部优势明显，农村富人治村、宗族势力占上风的现象突出，富人与穷人阶层产生分化和矛盾，偏离了农村民主自治的初衷。改革开放以来，农村以经济建设为中心，而社会道德建设、法制制度建设滞后，导致全面推行村民自治后，并未完全摆脱封建传统的管理方式，陷入了有选举无“村治”、有“官治”无“民治”的怪圈。要真正选出能够带领农村发展的“领头雁”，还要依靠村民整体法治意识的提高。目前农村的法治意识总体薄弱，必须注重村民民主法治意识的培养，提高村民整体素质，严厉打击非组织势力严重干扰、操纵农村事务，特别是扰乱村级组织换届选举工作的行为，把工作表现、工作能力、群众的公认度，是不是干实事，能不能干成事作为选用村干部的重要标准，让村民正确行使神圣的民主政治权利。在村干部选拔机制方面，特别是重要岗位如村书记、村主任的培养选拔，可建立相应的考察制度，采取能人中选、村官中聘、干部中派等途径，适时将群众威信高、对群众有感情、善于做群众工作、引领群众发展能力强的优秀人才选配到村书记、村主任的岗位上来；在一般村级干部的选拔上，要注意村级换届时机，充分考虑村干部梯队结构的因素，及时补充新鲜“血液”；针对村级干部队伍组织建设总体滞后、后备干部缺乏、年龄结构老化、思想观念陈旧的现状，要以“知识化、能力化、年轻化、信息化、绿色化、法治化”为目标，使村干部队伍向这“六化”靠拢，真正将经济能人、致富能手、服务能人、环保法治意识强人选进村班子，提高村级领导班子的整体能力素质和战斗力。

(二)提高村级干部待遇，完善保障和激励机制。“在工作上把村干部当干部、在待遇上不把村干部当干部” 的现状，使很多村干部难以全身心投入工作，主动履行岗位职责。要充分发挥村级干部能力，就要用待遇来留住人才、留住人心。一要建立健全村干部工资的财政保障机制，提高村级干部的经济待遇，增加他们的基本报酬，稳定他们的收入，确保村干部的工资有来源、有保障，建立村“两委”成员补贴稳步增长机制。加快推进村干部职业化和村干部养老保险金制度，解决他们养老问题，切断他们的后顾之忧。二要探索建立村干部薪酬激励机制，通过开展村干部绩效考评，根据考评等次对村干部进行给予相应的经济奖励。同时，根据每个村的人口多少、工作量大小、工作难易程度等等，划分档次，适当拉开薪酬等级标准。三要提高村级干部政治待遇，给村干部特别是村主干特定的“干部身份”，干得好、出成绩照样可以提拔升迁，让村干部在政治上有“奔头”，充分调动村级干部工作的积极性和主动性，用政治待遇留住优秀人才，为农村建设提供坚强的人才支撑。四要激发村干部的荣誉感，在推荐各级党代表、人大代表、政协委员人选和评先评优对象时，适当向优秀村主干倾斜，增强他们的社会责任感和工作使命感。

(三)加强教育培训，提高村级干部能力素质。现在正处于改革开放的时期，我们面临的新形势、情况和任务，迫切要求村级干部提升各种能力，加强法治思维的培养，增强促进社会和谐和应对复杂局面的本领，以及协调利益关系、做好群众工作的本领。针对村级干部学历偏低，接受各种组织培训较少、理论水平普遍不高的现状，各级党校特别是县区党校要把村级干部作为教育培训的重点，组织村干部系统学习政治理论，增强党性修养，坚定理想信念，树立正确的世界观、人生观、价值观，增强村级干部队伍的政治忠诚。在实践中，按照“干什么、学什么”，“缺什么、补什么”的原则确定培训内容，可以运用讲授式、模拟式、体验式、互动式等培训方法，实现培训方式从偏重知识传授向培养思想方法和工作方法转变，及时更新干部的知识储备，提高村级干部的实战能力。在当前一段时期，要注意开设提高村级干部的沟通能力技巧和自主学习能力的训练，强化市场经济知识学习和农村实用技术培训，把村级干部培养成为会管理、善经营、懂技术的复合型干部，全面提高村级干部整体能力素质。

(四)完善基层制度建设，健全村级干部管理机制。加强村级干部队伍建设，关键是落实各级党委特别是乡镇党委的责任，重点要加快完善村级干部“考核机制、约束机制、激励机制、保障机制、实践锻炼” 五个机制建设和落实。考核机制，实行“村主干每年年底向乡镇党委政府述职制度”，用述职制度给村主干压担子，倒逼村主干履职尽责。同时，实行“村干部岗位目标责任制”，做到年初有目标、平时有考核，年终有总评，通过设立村民(党员)代表、驻村工作队、乡镇领导班子成员各占一定比例的评分结构，按照不同等次进行评定，作为发放绩效薪酬、推荐考录、评先评优等主要依据。对当年被评定为不称职等次的，由乡镇党委书记逐一进行诫勉谈话；对连续2年被评定为不称职等次的，乡镇党委、政府要对其进行劝退、停职、免职或自然终止职务、依法罢免职务，并原则上不作为下届村“两委”成员候选人。通过述职和岗位责任制，避免了有的村干部竞选时说大话，当选后变成空话，确保每年为民办实事落到实处。同时，建立村干部问责制度，给村干部戴上问责“紧箍咒”，与村级管理制度互为补充，填补村干部尤其是非党员村干部管理方面的制度空白。对出现的苗头性问题早提醒、早教育、早纠正；对出现拒不执行上级决策部署、工作出现重大纰漏、工作推进落实不力、带头闹矛盾搞不团结等重大问题的村干部，由乡镇党委、政府给予问责，给予相应的组织处理。约束机制，加大对乡镇党委和村主干在选人用人上的制度约束，对村级干部队伍建设进行达标考核，使相关责任领导对村级干部队伍建设不敢怠慢。激励导向机制，将村级干部队伍建设状况与责任领导的政绩考核、职务晋升密切挂钩，树立谁抓村级干部队伍建设谁受益的工作导向。保障机制，重点是建立完善各级财政对村级基层组织的经费保障机制，将村级组织的相关经费列入财政预算。实践锻炼机制，对长期在农村基层工作的干部，有目的地选派他们到经济发达的地区或上级机关工作，促使其开阔眼界，转变观念，更新工作思路，积累工作经验。此外，还通过调研考察、现场观摩等形式强化实现锻炼，提高了村级干部应对危机、处理各种复杂问题的能力和水平。

2095-4654(2015)11-0046-04

2015-08-20

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