基于城市水务市场化改革：模式、绩效及深化选择



基于城市水务市场化改革：模式、绩效及深化选择

长沙水业集团有限公司袁卓异

摘要:水资源既有自然属性又有社会属性，在我国，水问题已经成为备受关注的话题，除了众所周知的水资源总量稀缺，水资源人均分配量少和水资源南北分布不均衡的基本问题外，加上以水资源为中心衍生出来的城市水务具有准公共属性和城市水务市场化改革后出现了一系列生态、经济和社会问题，面对可持续发展的时代要求，当前我国城市水务市场化改革急需要进一步深化，改变当前水务市场化模式模糊不清、水务绩效水平低下和陈旧观念指导下的水务市场化路径选择的现状，重新梳理好水务市场化模式、构建城市水务绩效体系和开辟新的城市水务市场化改革的路径选择。城市水务市场深化改革的目标在于达到经济、生态和社会的全面发展。

关键词:城市水务市场化深化改革模式绩效路径选择

一、我国城市水务市场化改革起因及历程

进入21世纪，中国政府为了应对由于城市化进程加快和人口增长带来的城市取水、供水、污水处理等巨大压力，借助市场的力量进行多渠道市场融资和技术引进。于是政府开始到处寻求市场资金填补缺口，而外国水务公司也是在这一时期凭借污水处理技术开始踏足中国公用事业领域的城市水务。接着住建部为了提高市政公用事业效率，在2002年发表红头文件，开放市政公用行业市场，建立政府特许经营制度。直至2003年，城市水务市场化改革在十六届三中全会得到全面肯定，大会指出城市水务要进行对外开放，特别在城市水务融资方面，要大力引进社会资本，并且要求把价格机制和竞争机制作为城市水务改革两大法宝，改变垄断行业的“死水”局面。由此城市水务行业改变了单独依靠财政投资的羸弱局面，形成了以社会资本为主导的市场收益性投资模式。

二、我国城市水务市场化改革现状

(一)我国城市水务市场化改革出现的可见性问题

城市水务市场化改革这一举措一方面确实大大提高了城市供水能力和城市供水覆盖率以及污水处理能力，解决了城市水务基础设施建设资金需求，提高了城市水务效率，但另一方面又带来了很多问题。问题主要有三个方面：生态、经济、社会。生态问题主要表现为水务民营化造成的企业无法在赚钱的同时兼顾维护水资源的可持续发展；经济问题主要表现为：水价不断上涨；社会问题主要表现为：政府没有履行好监管职能，没有做好水务企业和民众的服务者和监督者。

(二)当前我国城市水务市场化模式及缺陷

城市水务市场化改革关键在于市场化模式的选择与操作方式，我国经历了从一开始的小心翼翼地借鉴国外经验从政府特许经营模式到国有与民营合资模式再到民营全资或独资模式，到现在的各种运营模式（民营非专业公司全资或合资、民营专业公司全资或合资、国有供水企业职工持股国有独资、国资控股或参股、外国资本合资）并存的局面。在县以及县以下的人口规模小的小城镇主要是民营全资或合资，而在经济较发达的大城市主要是国有独资、国资控股或参股、外国资本合资四种模式。

当前，我国城市水业市场化改革模式多种并存，呈现出市场化实施层面上的混乱：BOT和TOT项目类型大量涉足水厂项目，特别是污水处理这一块；有些地区把城市水务管理权进行转让；有些地区把整个城市水务都进行特许经营；个别城市的自来水企业进行了全面私有化；城市水务主体企业的企业化受阻，政府过多行政干预的问题仍存在。因此在我国部分城市的水业市场化改革取得一定的成效的同时，也埋下了许多祸根。就我国城市水务市场化众多模式来看，有些模式是直接抄袭，有些模式是东拼西凑，还有些模式是换汤不换药，这些模式存在着缺乏专业人员的科学性、系统性的梳理，操作过程中人为因素的干扰和因地制宜的适用性等问题。如果这些问题不能好好地得到解决，我国城市水业市场化改革将会陷入迷茫中。

(三)当前我国城市水务绩效体系及缺陷

当前中国城市水务行业绩效主要根据2010年中国住房和城乡建设部公布的《城镇污水处理工作考核暂行办法》来进行管理，根据规定的五大定量指标进行考核且主要针对城市污水处理行业的建设、运行和管理环节，五大定量指标分别为城镇污水处理设施覆盖率、污水处理率、处理设施利用效率、污染物削减率及监督管理指标。而另外五大定性指标（城镇污水处理规划编制和执行、城镇污水处理监管制度和落实、污水处理收费、污水处理水质监测及重大安全事故）。五大定量指标内容范围比较小，加上自查的五大定性指标数据的真实性难以辨认，所以城市水务绩效水平较低。其实城市水务绩效水平的高低对城市水务市场化改革具有重大意义，首先要明确降低供水成本是城市水务市场化改革的目标之一，而中国水价最重要的制定原则就是成本核算，城市水务服务成本的把握对推进城市水务改革具有关键作用。而掌握真实的水务服务成本的主要途径是城市水务绩效评估，优秀的城市水务市场绩效评估体系一方面能够评价改革效果，另一方面能够为城市水务市场化改革指明正确发展方向。但是根据世界银行对世界各国国家城市水业企业的绩效对比数据看到中国城市水务的整体绩效水平在排在世界后面，因此中国的城市水务绩效评估体系还有待完善。

三、我国城市水务市场化改革深化的建议

(一)城市水务市场化模式的整合建议

1、西方国家城市水务市场化改革模式的启示

英国、美国、法国、澳大利亚等国家很早就开始进行城市水业市场化改革，积累很多先进经验。其中在城市水务市场化模式的选择上十分慎重，都是通过认真研究好本国的政治经济体制、国情和城市水务的特殊性而选择适合本国城市水务市场化改革的模式。例如英国城市水务模式是特许经营和统一管理。它把城市水务国有企业转变为私有化企业，同时又设立了水务办公室进行统一管理。水务办公室的主要职责有三个方面，一要为城市水务融资使其有效地运营；二要在提高经济效率的同时切实维护好民众的利益；三要保护好水资源，节约水资源，控制制水污染等。除以上两方面，英国政府还积极履行管理职能，通过建立价格调整制度和定期的价格调整审核和制定最高限价来实现宏观调控。而美国则是保留国有城市水务行业资产，只将经营权出让私人企业，经过多年的磨合，这种模式推动了美国城市水务发展。其实美国在最初进行城市水务市场化改革时所面临的问题与我国差不多，只是在城市规模和人口规模有很大区别。

2、整合我国城市水务市场化模式一些具体对策

首先对政府职能进行重新定位。改革之前，政府是城市水务的生产者、提供者和安排者，改革之后，政府职能变为对生产者的选择和对生产者的生产服务进行监管。政府除了要减少行政干预，尤其要做好市场监管者的角色，认真负责做好在城市水务行业的私企进入的、企业经营过程的和企业退出的监管工作；更要记住自己的最终职责：保证公众获得安全可靠、高效、价格合理的公共服务，因为无论是否进行水务的市场化改革，城市政府都是城市水务服务的最终责任承担者。其中针对中国现存的“九龙治水”的现象，政府监管体制还要进一步完善，要整合监管部门，保证城市水务监管机构的独立性和提高监管水平，形成一体化监制，实现了水务一体化管理。

其次是对企业参与城市水务行业的严格筛选。城市水务行业是一个具有公共服务属性的行业，在当前市场化过程中，除了要考虑经济效益外，更重要的还有生态环境、社会效益的可持续性。这就要求政府在选择服务企业时应该建立严格的考核体系。十八届三中全会以来，政府工作报告多次提出，推动城市水务建设要发展公私合营PPP模式，主要也是因为这种模式能够清晰发挥政府和企业各自优势，对政府和企业职能进行清晰定位，促进产权和经营权分离。

最后，公众是另外一个突破口，以往，城市水务市场化改革大多是政府与企业之间互动，民众的呼声受到忽视，近年来民众对城市水务市场化改革的影响越来越大，所以建立多元主体参与的制度平台，保证公众知情权尤为重要。从理论上分析政府、企业和公众的关系，政府与企业是契约、监管的关系，政府是公众的委托代理人，而公众才是与企业真正的契约关系；再次，城市水务具有公用属性，公众有权利有义务参与到城市水务市场化改革当中来。这个一方面要优化信息发布平台保证公众知情权，另一方面优化参与渠道保证公众参与权。

(二)城市水务绩效体系的改善建议

从上述我们分析得出我国城市绩效评估体系中绩效评价指标量只局限于污水处理方面，随着社会的发展，民众对城市水务的需求不仅只局限于供水排水，还在城市水务的管理提出需求。随着我国经济社会的快速发展，人与资源与环境的矛盾更加尖锐，水资源的合理开采、合理使用和排水行业的可持续发展是未来城市水务行业市场化改革的重点。在可持续发展的时代要求下，我国可以除了借鉴英国采用标杆管理的方式对供排水企业进行监管；还可以借鉴美国将供水行业中的组织发展和客户关系纳入绩效评价指标中来，同时要把对污水处理行业的定量定性指标数据的注意力分配到用户评价、内部建设、投资效率、科学技术发展类指标以及可持续性指标上来。由于我国是社会主义国家，政府要为人民服务，对人民负责，政府作为企业和民众的代理人，要用长远发展的眼光看待中国城市水务绩效管理，寻城市求水务行业的可持续发展。

(三)我国城市水务市场化的路径选择

国外水务行业能够取得巨大成功，并不在于其选择了何种模式，任何模式在特定时期特定环境都有其合理性。我国水务市场化改革的方向更应该综合考虑改革、监管制度、竞争机制、一体化流域经营等一系列共同因素。这对于我国水务市场化改革具有重大借鉴意义。不管是引入外资还是公私合营，最重要的是必须做好制度设计、法律法规等一系列配套措施的设计与安排。

一是建立科学完善的监管制度体系。应从立法的高度建立起一套区别于传统行政管理体系的水务监管体系。明确水务监管的目的、原则和内容。形成从中央到地方的一套完备的水务监管系统，监管水务企业的服务质量、水质、水压、水价等核心指标。建立水务行业违法查处机制，做到违法必究，让全社会来监督水务管理机构和水务企业。

二是遵循依法治水、法律先行的原则。目前，国家关于环保方面最严的环保法已经实施，而对于水行业治理，“水十条”也即将出台，史上最严的水资源保护条例即将实施。这都表明任何改革离不开法律层面的制度设计。对于城市水务来说，应建立从中央到地方的协调机制和沟通机制，将水务的地域性带来的利益冲突在法律层面上进行化解。

三是建立科学的水价调价机制。我国目前基本采取成本补偿模式进行定价。这种价格机制是计划经济时代的产物，在市场化时代，不能正确反映需求关系，也不能体现水资源的稀缺性，明显不能适应改革的需要，价格是调节市场供求关系和资源配置的最重要手段，在水价的形成过程中应该更多地让市场发挥作用，不断完善水价计价方式，推行居民生活用水阶梯式水价和非居民用水超定额加价制度，合理确定不同级别的水量基数及其比价关系，发挥价格杠杆引导资源节约的作用。除此之外，还要提高价格调控监管的科学性、有效性和透明度，确保价格制定过程中兼顾效率与公平。

四是深化城市水务投融资机制改革。城市水务涵盖水源保护、供水、排水、污水处理等诸多领域，对于不同性质的细分领域，如上游水源保护等，必须由政府作为公共利益的代表者，承担起建设、运行维护以及更新改造的责任，逐步探索并实行政府投资、企业化运行的新路，而不是“泛市场化”，政府不管完全推给市场。而对于城市供水等经营性项目，资金来源应该市场化，主要通过股权融资筹集，拓展多样化融资渠道，建立健全社会投融资体制，走市场化开发、社会化投资、企业化管理、产业化发展的道路。

总之，城市水务市场化改革关乎国计民生，不可以一味追逐经济利益而忽视社会利益和生态利益，在深化改革过程中要多多借鉴国外先进经验，同时根据本国国情从模式、绩效和路径选择三个方面推进城市水务一体化、可持续化发展；再者政府要充分履行好职能，协调好经济、生态和社会三者利益关系。

参考文献:

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