我国公共产品公私合作中的难点分析



我国公共产品公私合作中的难点分析

北京市中共中央党校经济学部张碧波

摘要:2015年的政府工作报告中指出，要在基础设施及公用事业等领域积极推广政府和社会资本合作模式，我国公私合作实践进入新阶段，各级政府都在如火如荼地推行公私合作改革。然而，当前公私合作实践中存在诸多难点，本文对此进行专门分析。

关键词:公共产品公私合作难点

从公私合作形成及治理来看，私人部门在公共产品供给中的权利来源于公共部门的让渡，公私合作使公共产品供给主体呈现多元化格局，这是多中心治理理论的基础。但公共部门行为影响着私人资本的行为，私人部门行为需要政府适当引导与规范，公共部门除了要约束自身行为，还要不受私人资本的影响。在公私合作矛盾中，公共部门行为是矛盾的主要方面，对公私合作的成败至关重要，这尤其符合我国公私合作实际。

公私合作中，两大部门的实际行为都会偏离各自理想模式，防治私人资本的投机行为可以建立相应的惩罚机制，但对公共部门的行为偏差并无有效的纠正措施，这影响着私人部门的合作预期，成为我国公私合作的难点。我国还处于公私合作探索阶段，对已熟悉的公私合作模式存在路径依赖，限制了公私合作模式的柔性运用，与丰富的公共项目运作实践不匹配，是公私合作开展的客观束缚。从合作结果来看，私人部门应获得适度利润，利润率太低对私人资本无激励作用，利润太高无法保障公共产品的公益性，这就需要公私合作机制的精确化运行，对合作各方的理性程度要求较高。

一、公共部门从垄断到合作难

公共部门与社会资本双方的合作动力是公私合作达成的前提。合作的自愿原则意味着一厢情愿不足以促成合作协议的达成，即使社会资本有投资公共服务领域的强烈冲动，也需要公共部门对合作通道的开启。从公私合作的实践来看，私人资本为逐利而生，对投资公共品积极性较高，但并没有很好的投资渠道，说明阻碍来自于政府部门。公共部门合作动力不足的原因是多方面的，既有客观因素又有主观因素。

首先，在公共部门对公私合作的认识方面，不少政府领导对公私合作心存疑虑，有些地方则追求时髦，大谈PPP，并无实际行动，本质上还是对某些问题认识不清，还不能转变观念。例如，公私合作与融资的关系，中央政府推行公私合作是不是主要解决财政困难和政府债务问题？公私合作是不是把公共产品供给职能转移给私营部门，实现公共部门的缩减，不费分毫也能办事？公共品的供给应突出公益性与公平性，市场化供给会不会损害这一价值追求，公平与效率两者关系如何？公私合作是否是解决公共服务领域问题的灵丹妙药，是不是应该全面摒弃政府传统投融资模式？等等。在对公私合作有较准确把握之前，地方政府持谨慎态度，观念的转变是一个过程，不能一蹴而就。

其次，客观条件成为公共部门推动公私合作的掣肘。公私合作具有很强的专业性，对公共部门的项目管理和治理能力要求极高。在筹备公私合作项目之前，需要有专职机构和专家团队，包括经济分析师、谈判专家、融资专家、财务专家、法律专家、行业工程师、项目管理专家及合同管理人才等等，专职机构负责公共部门间协调及公共项目管理，专家团队提供技术指导与智力支持。从中央政府层级来看，2014年5月后，财政部相继成立PPP领导小组和PPP中心，财政部PPP中心主要职责是政策研究、咨询培训、信息统计和国际交流等，是财政部的下属机构，不具备跨部门协调能力。省级政府层面，湖南继财政部后成立PPP领导小组。从专职机构上看，政府的筹备工作只是刚刚开始，更不用说人员的组织和配备。因此，地方政府全面推行公私合作是不现实的。

最后，政府自身利益方面。福利经济学认为，经济运行的目标是社会整体福利的最大化，即实现资源配置的帕累托状态，每一种具有帕累托效率的资源配置都可以通过市场机制实现，这是政府部门应该追求的。然而，政府部门的“经济人”属性造成社会资源配置偏离帕累托状态，现实中，政府部门凭借垄断及行政权力为自身谋求利益并不鲜见。对于一些经营性的公共产品，要么通过自身经营，要么通过放租与索租，政府的垄断权力为自身带来巨大利益。私营部门的引入意味着权力的让渡，利益的损失。如果公私合作能带来资源配置效率改进和社会福利提升，但政府自身利益减少，地方政府是否有足够理性和动力来推动市场化改革？公共部门对自身利益的革除是公私合作机制形成最困难环节。

二、公共部门的信用约束难

公私合作项目一般投资大、时间长、各参与主体复杂，参与各方都需要约束与规范自身行为，应具备良好的履约精神与合作精神。公共产品供给需要公私两种资源的有效组合与投入，公共资源的投入和政府行为规范构成公共部门信用的两大部分，政府信用常被理解为政府承诺。公共资源投入包括自然资源的投入、行政审批、政府担保、财政补贴、转移支付等，是公共项目顺利进展及盈利的重要组成部分。政府行为规范则表现为信息披露，寻租、干预等行为的节制和避免。公共部门失信大大增加公私合作的交易费用，使得社会资源用于非生产性领域而造成浪费。

公私合作中，两大部门虽处于平等地位，但公共部门的优势很明显，对私人部门的不规范行为有较好的惩罚机制，而对公共部门的监督与约束机制还不健全。在双方签订合同的后续谈判中，私人部门的被动局面更加明显。且私人部门面临政府部门领导换届的风险，在“新官不理旧政”的政治风气下，公共项目的持续和平稳进行尤为重要。私人部门面对政府的失信几乎没有有效的应对措施，虽然可以选择行政诉讼，但由于第三部门对公私合作信息了解不充分，行政机关对公共部门的监督是有限的，即使赢得行政诉讼，政府承担了违约责任，其经济赔偿也是不够与不及时的，司法救济是不充分的。公共项目的正常进展无法保障，最终损失还得由私人部门承担。

信用是市场经济的基础，政府信用是公私合作的核心，具有良好信用和履约精神的政府部门往往受到私人资本的青睐，反之，则会令私人资本望而却步。目前还没有对公共部门信用有效的约束机制，成为公私合作开展的难点。

三、公私合作模式的熟练运用难

一个国家或地区公私合作的发展阶段表现为公私合作模式运用的成熟度，具体公私合作模式的采用是合作展开的前提和基础，它制约着各部门行为范围与程度。至少包涵三个方面的内容，一是对公共产品性质及合作环境的准确判断，二是对各种公私合作模式的精通，三是公共项目与公私合作模式的匹配。

公共品大致可分为纯公共产品、准公共产品及私人性质的公共产品，在实践中，这种划分必须结合当地的合作环境。各个地区的市场发育程度不一样，市场机制和市场主体的发挥也不相同，同样存在差异的还有政治环境、自然环境、资源禀赋等等。同样的公用事业，有些地方可以开展公私合作，有些地方则不适宜，有些地方的市场化改革力度可以大些，给私人资本更大空间，有些地方则需谨慎。同一种公共物品因合作环境不同可具有不同的经营性质。此外，公共物品的使用范围、投资额度与结构、盈利方式等也影响着合作模式。

公私合作模式千变万化，各有特点，本身并没有优势或劣势，只是因权力在两大部门之间的不同配置，表现为私人部门的参与阶段和参与程度的不同。按照威廉姆森的观点，交易费用随交易次数的增加而减少，这源于交易双方理性程度的提升。现实中，有些公私合作模式被反复使用，有些则相对陌生，有的甚至是第一次运用，没有参照谱系。可以想象，在公私合作模式具体应用中，那些新模式的运用往往阻力较大，因其交易成本较大，公私合作效率很低。因此，对公私合作模式的把握，除了技术层面的精通，还要考虑操作中的影响因素。

公共品与公私合作模式要相匹配的重要性不言而喻。相对于两者理想的契合程度来说，私营部门承担的职能过少，公共品供给效率改进不显著，私人资本自由度太大，信息及监管成本上升，可能达不到预期效果。要因地制宜选择公私合作模式，而且在实际合作过程中，不断对合作模式进行微调。

公私合作模式的合理选择是合作顺利与成功的开始，需要大量的前期准备工作，包括咨询、论证、评估、谈判等等，以确定操作性强的具体规则和内容，有些公共项目合同就是一本厚书。万事开头难，作为整个公私合作工程的规划和设计，公私合作模式的熟练运用是对合作主体理性和能力的考验。

四、私人部门适度利润的实现难

公共产品供给中的公私合作要兼顾社会福利与私人部门盈利，在保证私人资本合理利润与生产者剩余的前提下，最大程度地增加消费者剩余，问题在于如何实现私人部门的适度利润。首先需要解决的是适度利润的定性与定量，其次是对定量的控制。什么是适度利润？这是令公共部门头疼的问题。利润为成本与利润率的乘积，分别对应私人部门的投资和投资回报率，两个变量因私人部门的收入模式不同而影响不同。私人部门收入模式大致分为三类，第一类是政府的财政支付，即政府向私部门购买服务；第二类是自身经营性收入，项目公司直接向消费者收取费用；第三类是前两类的结合，项目公司除向消费者收取一定费用，还受到政府的财政补偿。

对于经营性不强的公共产品或服务，政府的财政支付构成私人资本的主要收入。在这种情况下，公共部门需要掌握私人部门的成本信息，并将企业的投资回报率控制在合理区间。在信息不对称的条件下，公私合作的交易成本会增加。投资回报率通常会参考行业平均值，但在实践中是双方讨价还价的结果。此外，“在投资回报率管制下，企业会产生一种尽可能扩大资本基数的刺激，以在规定的投资回报率下，能获得较多的绝对利润。这样，为生产特定产品，企业会运用过多的资本投资以替代其他投入品。其结果造成生产低效率。”[1]因此，公共部门仅仅掌握私人部门的资本基数信息是不够的，还要了解行业资本投资结构与投资特点，并制定相应的投资标准，以规范私人部门投资行为，提高投资效率。

对于经营性公共产品，在不存在市场需求风险的条件下，私人部门收入来源为公共产品或服务的销售收入，政府部门一般采取价格管制措施来保证消费者利益。直接价格管制比投资回报率管制的优势在于，它不直接控制企业利润，私人资本在利润最大化目标下，通过优化要素组合、技术创新、降低管理费用等手段最小化经营成本，从而获得更多利润。直接价格管制对私营部门的成本信息要求有所降低，但成本问题仍然不可回避，因为价格限制以合理基价为前提，而基价则取决于成本。此外，为防止私人资本过度缩减成本，必须制定公共产品或服务质量标准，将管制价格与质量指标挂钩。随着宏观经济环境的波动，价格调整幅度以及调整周期也构成价格管制内容。

实际中，公共产品的经营性质与市场需求的不确定决定了私人部门收入的不稳定。为保证私营部门的适度利润，在市场经营收入不足的情况下，政府部门需要了解私营部门的收入信息，给予一定的财政补贴，也有可能调整或取消价格管制。私人部门的混合收入模式比较复杂，可能出现市场收入和财政补贴的不同组合。总之，为实现对私人资本适度利润的控制，政府部门要掌握私人部门的成本信息、建立合理的定价机制、相机运用手中的公共资源等等，这并非易事。

五、结束语

现阶段，我国公私合作中的难点反映了我国推行公私合作改革的主观和客观条件约束。然而，公私合作具有必然性，诸多难点正是我们需要改革完善的地方。只要我们转变观念，破解难题，充分发挥市场在资源配置中的决定性作用，就能带来公共产品供给效率的提升和社会总体福利的增进。

参考文献:

[1]王俊豪.A-J效应与自然垄断产业的价格管制模型[J].中国工业经济,2001;10