当代中国灾后过渡安置点规划建设的思考

叶 鹏

（合肥工业大学 建筑与艺术学院，合肥 230009）

中国是一个自然灾害频发的国度，2008年汶川地震、2010玉树地震、2013年雅安地震……在信息发达的今天，每次重大灾情总是牵动着全国上下所有人的情感，人们不是在寻找茶余饭后的谈资，而是在关心受灾的人们，这种人与人之间的守望相助，是中国社会发展越来越进步的重要标志。

目前，我国正处于社会的转型期，同时也是过去改革开放过程中积累的社会矛盾集中爆发的时期。过渡安置是灾后恢复的重要环节，但是当原来的生活秩序被灾难打破而灾后又无法快速重建时，会在安置过程中不可避免地产生一些社会矛盾，而一旦它们与以往积累的社会矛盾产生叠加，便很容易突然爆发而形成负面的群体事件。灾后安置实际上也反映了国家和社会之间的某种关系。因此，如果能从公民社会的角度来总结、反思过去灾后安置点规划建设中经验及教训，将有助于缓和灾后安置中出现的社会矛盾。

一、灾后安置

1.灾后安置的三个阶段

高效的灾后安置可以缓解自然灾害给人们带来的恐惧和痛苦，有助于稳定灾区的社会秩序。因此，无论是从保证群众的灾后日常生活角度还是从维护政府执政为民形象的角度，灾后安置都应该受到高度重视。根据实施时间、安置期限的不同，灾后安置分为三个阶段：应急安置、过渡安置和永久性安置。

“应急安置”就是救援人员在第一时间对受灾群众进行的紧急疏解和安置，使之脱离危险区域，并提供吃和住等最基本的生活保障。应急安置一般都是选择一些安全的大空间集中安置，或是在开敞空间（操场、广场）集中设置帐篷区，需要考虑的首要因素是安全。应急安置的时间不长，政府会在条件允许的情况下尽快将灾民转入相对稳定的过渡安置，一般都在1－2个月之间。“过渡安置”就是对那些暂时无法获得永久性住房安置的受灾人员所进行的统一安置，最常见也是最主要的形式就是政府统一规划建设安置点，提供临时住房和相应的生活设施，使得受灾人员正常的日常生活可以开展[1］。过渡安置的周期一般较长，主要取决于永久性（安置）住房的建设情况，都江堰灾后用了3年，玉树灾后用了2年。“永久性安置”就是让受灾群众搬进永久性住宅，恢复灾前的正常生活。

2.过渡安置的主要特点

尽管“过渡安置”和“应急安置”都属于非永久性的临时安置，但使用者的状态和使用周期的不同导致两者差别很大。应急安置阶段，人们处于危难的情形中，很少有人顾及安置条件的好坏，大家彼此相互帮助共渡难关，绝大多数的人都在相对公平的规则下有序地服从安置。过渡安置情况相对复杂得多。首先，由于过渡安置的生活条件将比应急安置有很大的提升，于是人们会争先恐后地从应急安置进入过渡安置；其次，当灾民进入过渡安置阶段一段时间后，生活开始相对稳定和规律。随着时间的推移，人们渐渐从灾害的恐惧和痛苦中回归到现实，重新向往美好的生活。过渡安置从精神和物质两方面为受灾人员提供帮助：在精神上，提供必要的心理咨询和干预，缓解因灾害对居民造成的心理创伤，减少人们的内心恐惧和痛苦；在物质上，为灾民提供必要的生活设施和活动场所，如日常的生活用房、服务用房和必要的场地。另外，过渡安置的人员相对集中形成安置点。根据以往的安置经验，过渡安置点在规划建设上应重点考虑以下四个方面：

第一，建造时间要快。在巨大的突发性灾难之后，如果灾民长时间处于居无定所的状态，容易引发社会恐慌，因此，几乎所有的灾后安置都强调要在最短的时间内为灾民提供相对稳定的生活场所。

第二，一定的舒适性。永久性住房建成之前，这里是灾民全部的生活场所，舒适的环境可以缓解灾后的创伤。需要强调的是，舒适度一般以当时社会的平均生活水平为参照。

第三，价格应相对低廉。毕竟不是永久性安置，过于昂贵的成本，会加重社会的负担，主要取决于政府的承受能力。

第四，生态环保。安置是一个临时性的解决方案，灾民将最终迁入永久性住房，安置点拆除，因此，在安置点最初规划时就应该考虑到如何减少对环境的干扰，减少建筑垃圾，等等。

过渡安置的方式和标准往往跟灾后整个国家和地区的社会经济、政治发展阶段紧密关联。汶川地震的灾后过渡安置跟唐山地震的不一样，中国的灾后安置和日本也有很大区别。

二、当代中国的公民社会

1.公民社会及其内涵

“公民社会（CIVIL SOCIETY）”最早被用来指称广义的文明社会，体现着人类社会对自由和秩序的自觉追求。按照现代社会政治哲学的观点，公民社会的基本内涵可被界定为：以市场经济为基础，以契约文化为中轴，以尊重和保护公民的基本权利为目标的社会自主领域[2］。在查尔斯·泰勒看来，公民社会的形成分为三个不同阶段，一是存在于国家权力支配之外的社团是公民社会的萌芽；二是当整个社会能够通过不受国家支配的社团来建构自身并协调其行为时，公民社会开始形成雏形；三是当这些社团能够相当有效地决定或影响国家政策方向时，公民社会才真正形成[3］。上述三种情况具有一个共同的前提：公民社会相对于政治国家而独立存在。政府与公民社会之间的关系是，政府接受公民的委托行使行政管理权力，公民则按照法定程序，对政府及其官员行使行政管理权力，通过直接或间接询问及质询等方式要求其作出具体解释或明确答复，甚至可以通过司法途径进一步追究其在行使职权过程中所产生的不当行为或不良后果的法律责任[4］。公民社会对于现代民主政治至关重要，因为，只有当国家权力受到公民社会的牵制时，才不会无限膨胀和泛滥；通过公民社会的约束，公共权力可以避免受到极少数人或势力的控制，各分支和各层级之间的分权与制衡关系才能得到保障。

2.中国公民社会的发展

在长期的自然经济条件下，中国的社会结构建立在血缘、地缘等人与人之间直接的依附关系基础上，个人总是直接从属于某一社会共同体，具有高度的依赖性，个体的独立人格受到压制。新中国成立到改革开放前，由于中央高度集权，计划主导社会发展，使得整个社会表现出同质性和均质性，个人依然从属某个集体，自主能力遭到扼杀。从社会结构、社会整合角度上看，自然经济和计划经济都属于非市场经济，人还没有成为独立的自由个体，社会处于“人的依赖关系”占支配地位的发展阶段，突出表现就是缺乏一个区别于政治国家的具有相对独立性的社会自主领域[5］。

改革开放以来，中国的计划经济逐步走向市场经济，在自由的商品流通过程中，群体的平等、竞争和开放的意识得到培育；另外，越来越细的社会分工，导致利益主体趋向多元化、异质化，使利益团体多样化，加速了单一性质的社会的解体，社会阶层开始分化并走向多元，国家慢慢与社会分离，逐步形成并不断强化着公民社会的自主性品格。

三、我国当前灾后过渡安置现状及问题

1.灾后安置过程中公民社会与政府之间的博弈

根据我国的相关法律，每当遇到重大的灾害，都是由各级政府负责相关的救灾和安置工作。因此，灾后的救灾安置工作成为考核政府绩效的重要指标，并由此产生了受灾的公民与负责救灾、安置、重建的政府之间的博弈。

在市场条件下，公民社会就是物的依赖关系结成“有机的社会团结”的表现形式[6］。它承认人们追求自身利益的正当性，会把任何对个体利益的非法侵害视同为对所有其他个体乃至社会整体利益的侵害而加以抵制，还要表现为在已有的政治体系之外再构建一个实现自我保护功能的防卫性外壳的理论和实践活动[7］。近年来，随着公民社会的不断壮大，我国公民政治参与日趋活跃。现实中有序、有效的公民社会的政治参与，源源不断地供给了宪政架构抵御极权政治侵蚀的力量。在公民社会与政府之间无数次对利益的讨价还价中，公民权利逐渐地积累起来。

自从新中国建立以来，我国执行的是典型的一党制的政府权力运作模式，实践中遵循政治行政一元论（政治与行政不分）[4］。政府往往以政治的方式对待行政（如政策制定），以行政的方式对待政治（如资源分配），由此产生的政府治理理念是一种“权威主义理念”[8］，主要表现为其他主体参与治理不够，政府治理成了单一的政府统治。改革开放后，尽管党的执政基础已开始向民主、公平转变，但是这个转变过程比较缓慢，尚未完成，从而导致一部分人对现行基本政治制度的怀疑。在这种背景下，以突发事件，如自然灾害、事故灾难、公共卫生事件、社会安全事件为突破口，来展现“以人为本”、“和谐社会”的执政理念，就格外受到青睐。因为这个时候推行人本执政理念和民生伦理能体现制度优势，可以铺垫更高的政治绩效[4］。因此，我们不难理解在一些重大灾情发生后，中央政府采取举国体制来进行灾后的救援、安置和重建。这种以对口支援为代表的举国动员体制，在资源征集的效率上具有无可匹敌的优势，给灾区的恢复带来了强大的助力。然而，为了弥补集权可能产生的消极影响，它必然追求竞赛性和超越性的结果[4］。

2.我国当前灾后过渡安置中的主要问题

（1）巨大的物质浪费和环境污染 目前我国灾后过渡安置采用的主要方式是政府提供过渡板房。汶川地震之后，2008年5月21日，国务院决定20省市援建100万套过渡房的工作必须在三个半月内完成，“援建过渡房的数量只能多不能少，质量只能好不能差，时间只能提前不能推迟”[9］。在这种不计成本的保障式安置的行政命令下，部分地区存在夸大灾情损失的情况，过渡板房的援助采购的供给量远远超出了实际需求[10］，笔者调查发现，在汶川地震的一年后，许多过渡安置点已经空无一人。板房毕竟是一种临时安置手段，最终将被拆除，而且回收再利用或可再生的价值低，过量板房造成的是资源浪费。另外，废弃的板房会造成环境污染。板房大多采用聚苯乙烯夹芯板，这种高分子材料的后期处理比较困难，在普通环境下的降解需要几百年，焚烧处理又将会产生二恶英等多种有毒气体，而掩埋后其中的各类有毒添加剂会造成土壤和地下水资源的破坏。

过量的过渡板房安置同时还会占用大量的建设地，在一定程度上会影响到永久性安置房的建设用地。1976年唐山地震过去两个月后，37.9万间抗震简易房被建设完成，基本解决了受灾群众过渡安置问题。随后，唐山开始建设永久性住房，当时提出“一年作准备、三年大干、一年扫尾，1982年左右建设基本完成”，而事实上直到1986年唐山的灾后重建才基本结束，原因之一就是当时大量的简易房占据了施工用地，导致施工效率低下[9］。

（2）群体事件频发 汶川地震后，为了提高安置的效率，板房往往被集中在一起，形成规模超大的过渡安置点，仅仅在都江堰市区，就有十多个从数千人到上万人的大型安置点。以都江堰“勤俭人家”安置点为例，其位于城乡结合部，占地约四百亩，容纳居民总数近11 000人。由于过渡安置的时间紧急，再加上我国目前群众社区自治组织还不够成熟，过渡安置基本上都是以政府为主导，而缺乏群众参与，在这种背景下，人群的过度集中容易产生问题。一是安置居民心理恢复缓慢，大量受灾群众被迫进行异地临时安置，造成了人口的异质性；灾害又使得原来的社会关系严重被损毁，人际关系呈现沙化或原子化状态，人们孤立无助，无以依托，彼此间缺乏信任，人际间有较强的疏离性。面对被严重压缩的生存空间，震前生活情境的惯性心理让受灾人群容易出现生活失序的情况。二是消极情绪的相互感染，导致普遍存在一种将灾民概念自我标签化的趋势，出现“等”、“靠”、“要”的福利依赖心理，时常抱有强烈的不满情绪，争执、猜忌不断，有时甚至出现“民以官贪、官以民刁”的对立势头[11］；另外，亲友亡故、财产损失等客观现实使得一部分人情绪低落悲观，甚至失去了生活的信心，过多的人员集中会使得原本少量小范围的矛盾冲突演变成大规模群体事件。

四、日本灾后安置点的考察

众所周知，日本是一个灾害频发的国家，在长期与自然灾害的搏斗中，日本政府和民众积累了大量先进的救灾、安置与重建的方法和经验。2011年3月，日本宫城发生地震（海啸），这次灾害对城市产生的破坏不亚于汶川地震。2011年9月，笔者考察了部分灾后安置点，并通过掌握的资料对日本灾后安置点的规划建设进行了相关分析，希望可以为我国目前的过渡安置点建设找到一些改良的途径。

1.宫城县海啸后陆前高田市鸣石仮安置点情况简介

日本宫城地震（海啸）后，陆前高田市的鸣石仮安置点设在了地势较高的陆前高田市立第一中学里，全部由过渡板房组成，其中有三种不同的户型供灾民选择，共安置灾民150户，四周用铁丝网围合。安置点除了少量的、必要的临时沥青机动车道外，其余地面都是自然细石地面，雨水除了可以通过地表排走外，还可以通过土壤回到地下。当安置点拆除后，对原来的自然环境的影响最小。

过渡板房的做法是先进行地面平整夯实，打入木桩，形成平台支撑以聚合夹芯板和轻型钢结构为基础的板房，这样可以保证屋内地面干燥舒适。板房内部功能齐全，除了起居空间外，还包含厨房及卫生间，并实现了水、电、气等各种管线集成，家用电器安全齐备。除了空间变小外，板房的生活功能几乎与正常住宅相同，基本的日常生活能够在自己的“家”中独立完成。因此，灾民的日常生活各自独立，彼此间没有相互的干扰。

鸣石仮安置点采取的是高度社区自治的管理模式，从灾后重建、灾民就业辅导、安置点的日常维护、文化娱乐活动等几乎所有的公共事务都由社区统一协调解决，集会场成为安置点中除住宅外唯一的公共用房。

2.日、中灾后过渡安置规划建设的异同

调研发现，日本的过渡安置点一般规模不大，功能相对简单，除了住宅外主要是社区中心，灾民的日常生活基本上可以各自独立完成，一些公共服务依然通过城市来解决。安置点的日常管理主要依靠社区自治组织来完成。中国目前的过渡安置点规模较大，从管理到居民的日常生活等都是政府全权包办。为了减短应急安置的时间，让受灾人员尽快进入到相对稳定的过渡安置的阶段，日本和中国都采用了工业化程度高的聚合夹芯板和轻型钢结构的板房作为灾后过渡安置的主力装备。在舒适度上，日本的板房明显高于中国，主要表现在板房的材料性能、各种设备、设施的集成、管线的综合、家具以及内部空间设计等诸多方面。日本强大的工业化基础支撑了板房从设计到生产、安装的所有过程，同时也保证了品质。由此，日本板房的造价成本明显高出中国许多。日本能够选择这种板房主要由于以下原因：首先，日本国内的整体消费水平较高；其次，日本房屋的抗震能力较强，完全损毁的房屋相对较少，在多种安置办法的共同作用下，需要政府提供过渡安置房的人员相对较少。而中国的过渡安置主要依靠临时安置房来解决，就中国目前的社会承受能力而言，巨大的板房数量必然导致成本和品质下降。

另外，日本安置点在生态环保方面也优于中国，它们更好地维持了原来的地貌，产生了更少的建筑垃圾，更好地维持了原来场地土壤和地下水的平衡。灾后安置是一个非常现实的社会问题，一般来说，政府总是根据本国、本地区实际情况来选择安置方式，由于日中国情的巨大差异，我们很难说孰优孰劣，但是，笔者认为日本在安置点规划建设方面有不少做法值得我们借鉴。

五、对我国灾后过渡安置点规划建设的几点建议

第一，合理控制过渡板房的数量。在我国公民社会日益成熟的背景下，政府在过渡安置过程中应理性执政，既要以人为本，又要避免民粹主义，统筹兼顾临时性过渡安置与长期安居的关系。根据汶川和玉树的经验，我国目前一般2－3年即可完成灾后重建，因此，鉴于板房的重复利用率不高，届时拆除的板房都将成为建筑垃圾，所以在条件允许的情况下应尽量少建临时性的过渡板房。地方政府需要进行准确统计，同时提供多种过渡安置方案并鼓励受灾群众选择货币安置、异地安置等其他方式。板房数量减少后，过渡安置点的规模和所占用的建设面积也将大大减少，进而减少对永久性安置房建设的干扰和对环境的破坏。

第二，小规模组团，社区化管理。在数量一定的情况下，尽量采用小规模的组团，组建社会分层型社区①社区按照结构类型可分为自然产业型社区和社会分层型社区。所谓自然产业型社区，是指同一行业乃至同一单位的人集中居住的社区，而社会分层型社区，是指收入和生活水平相同或相近的人集中居住的社区。，从而使得安置居民利益诉求较为相同，易于满足共同性的需求，并由此形成居民的社区自治机制，促进受灾群众的自我服务、自我管理、自我约束。引导安置居民在生活中形成密切而持久的互动关系，将处于原子状态的个人编织成守望相依的社会关系网络，这对于灾后居民日常生活的恢复，将具有先在性和基础性的意义[11］。大力开展社区活动，以社区文化为龙头，通过社区活动不断增进人与人间的关系，增强安置居民之间的心理认同，缓解因灾害对居民造成的心理创伤。灾后重建的许多具体工作都将落到社区这个平台上，由群众内在动因形成的群体整合与生活秩序化局面，能有效降低政府部门在履行相关职能时管理成本及道德成本的消耗，避免官与民之间矛盾的激化[11］。

第三，持续的改善生活设施。当过渡安置点的居民逐渐适应当前的日常生活后，他们的关注点会由早期的生活空间的有无逐渐转变到品质的高低。生活设施简陋易损，物业管理缺位是安置点居民不满的主要问题，如何开展公共厨房、公共浴室、公共厕所的设备维护维修和保洁，如何保证水、电等的正常供应，房屋漏水和道路积水如何及时得到处理等都成为居民日常生活中最关心的话题。因此，持续改善板房居住条件，维护各项配套生活设施，完善社区公共服务功能，保证安置居民基本生活空间良好运行，十分必要。

六、结 语

永久性安置房的建设需要时间，因此，许多失去房屋的受灾群众将在临时安置区的板房中度过一至三年，这段时间是受灾群众逐步调整自己生活的关键性时期，每个家庭的生产、生活以及未来的社会关系都将在此期间获得重建，如果临时安置处理不当，则是各种社会矛盾和冲突多发的时期。

目前，我国的行政体制仍然是一定程度上的行政集权制，自上而下的授权方式导致一些地方政府的灾后重建要么是“面子工程”，要么是“做作业”，为了应付和交差[18］。在这种体制下，临时安置房一旦建成，一些地方的一级政府会将全部的工作重心向永久性灾后重建等容易出政绩的方面转移，临时安置点的日常维护和管理则留给了各个街道办和社居委，但是在现实中，这些基层部门解决问题的能力是极其有限的。

在当前我国公民社会不断壮大，公民维权意识不断增加，对政府工作的监管力度也不断加强的背景下，如果集中安置区由于前期规划建设的不科学，就会给后期的管理或服务带来许多困难，进而会导致社会矛盾。相反，如果过渡安置点建设管理能在规划阶段就能得到优化，合理控制安置点的规模，形成团结高效的社区，帮助居民形成自治组织，积极参与灾后重建，不仅能够为受灾群众提供良好的临时居住空间，而且可以让过渡安置点成为引导人们回归日常和重建生活的场所，同时也会对于我国公民社会的发展走向产生积极的影响。

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