对高校财政预算绩效拨款模式相关问题的几点认识

李树坤，王政新，门宏飞

（佳木斯大学，黑龙江 佳木斯 154007）

我国高校教育经费拨款模式都发生了哪些变化？高校财政预算绩效拨款模式是在哪一年提出来的？为什么要改变原有财政拨款模式？绩效指标如何设计？绩效考核如何进行？财政绩效拨款模式的实施效果如何？这些问题涵盖了历史、现实与未来所有有关高校财政绩预算效拨款模式的全部问题，而弄清楚这些问题本身的逻辑存在以及这些问题相互之间的逻辑关系，对全面认识、科学建构和有效实施高校财政预算绩效拨款模式有着必然的前提性（或是基础性）的作用，因此该课题的研究也就有着不同寻常的现实意义。

自1949年新中国成立至今，我国高等教育拨款模式主要有3种，历经了不同跨度的三个历史时期。学界能够普遍接受的划分形式是，第一个历史时期1949—1985年，历时36年，历史跨度最长，主要采取了以“基数加发展”方式拨付经费；第二个历史时期1985—2004年，高等教育经费实行“综合定额加专项补助”的分配方式，并执行“包干使用，超支不补，节余留用”的原则。第三个历史时期是2005年至今，采取相对灵活的基本支出预算加项目支出预算模式。

前两个模式在实际执行过程中程序简单，工作量小，但是社会反响大，反对和质疑的声音不断，这也是催生第三个拨款模式的主要原因。

而令人困惑的是第三个模式并没有产生人们预想的财政效益和社会效果，所谓的“绩效”并没有切实的体现，究其原因是深刻而广泛的，并不只是简单的指标设计和管理监督，它涉及了我国的国情，政治体制，行政体系，财政制度，法律法规。深入研究围绕绩效拨款模式的主体、客体和关联方（第三方中介组织或机构）间的程序关系，我们就会发现这些关系的背后恰恰是我们实施绩效拨款模式不能回避的诸多关键问题。

一、高校财政拨款模式的历史传承与变革

（一）“基数加发展”模式（1949—1985年）

该模式下，高校本年度经费分配额以其上一年度所得份额为基数，并适当考虑本年度的可能变化情况。

这种方式简单易行，一方面很大程度上利于政府财政实施，一方面暴露出来的问题也很直接，也就是上一年度的支出的真实性和有效性无从判断，为了下一年度的经费指标，就会突击花钱，造成浪费、不公、不实，甚至出现年度经费计划就是领导者拍脑瓜决定的现象。这种模式一定程度上说明了新中国教育管理的能力和水平还处在摸索阶段。

（二）“综合定额加专项补助”模式（1985—2004年）

这种拨款模式下的高校经费由两部分组成。一部分是“综合定额”，即计算方式是按照预设的政策参数乘以生均拨款额；另一部分是“专项补助”，是在第一种模式下的“年度发展的变化情况”演变而来的。所不同的设计是高校使用经费的自主权有了一定程度的提高，兼顾了学校的一些特殊需求，同时也加大了经费申请的审核审查力度，由财政部门和教育主管部门另行单独安排给高校使用的专项经费，但是同样缺乏事中和事后的监管。其最大的问题在于生均拨款额度及参数的设计，不仅难以反映出高校发展基础之间的差别，地区之间的差别，比如中央直属或部属高校、处于经济发达省份或地区的高校、处于生活成本较高的省份或区域（东北地区、新疆、西藏、青海等高寒地区）的差别被忽视掉了，高校发展的公平性难以保证。再者专项补助缺少了强有力的监督，逐渐演变成了趋利效应，高校为得到“经费”不择手段拉关系、行贿，权力机关和关键的岗位也就有了权力寻租的环境和市场，这也是教育界备受诟病的一个方面。从另一个侧面也反映出了改革开放后，我国教育领域发展与改革的诸多变化，我们可以将这一个时期的高等教育尤其是财政拨款管理的观念和意识处在觉醒阶段，管理手段趋向精细化。

（三）“基本支出预算和项目支出预算”（2005年至今）

在“综合定额加专项补助”的基础上演变为“基本支出预算和项目支出预算”。

这里的基本支出预算实际上就是解决高校正常运转、完成日常工作任务而需的经费。项目支出预算主要是为某些专项业务活动而预计发生的支出，可按项目拨款实行项目管理。项目支出预算是高校为完成其特定的行政工作任务或事业发展目标确定的年度事业发展项目，并依据具体工作内容编制的年度项目支出计划。项目支出又分成建设性专项和发展性专项。建设性专项包括基本建设、企业挖潜改造、科技三项费用等。发展性专项包括教育、科学、卫生、文体广播、农林水、社会保障、公安、安全、外事等部门为完成某项特定工作任务而发生的专项支出。

但是这种模式的弊端是采用财政集中收付的形式，一定程度上削弱了高校运营管理的灵活性和实效性，造成拨款机构的财政控制与领款单位经费实际需求的脱位，产生的问题也是五花八门。

1.预算编制的合理标准定额难以明确，计划的随意性突出

完整、科学的支出定额体系是衡量预算编制是否科学合理的标准，也是编制的预算能够顺利执行，年度工作任务顺利完成的保证。我们现在之所以还摆脱不了传统的“基数加增长”的预算编制方式，关键就是缺乏这样一套适用的支出定额体系，难以做到客观地的衡量，也给预算工作的准确性、合理性带来很大的困难。

如果预算编制不能真正符合实际开支的需要，不能避免“跑、冒、滴、漏”现象，就不可避免地出现执行中的各种问题，计划的随意性大，预算漫天要价，挤占挪用，铺张浪费，事业任务不能顺利完成。如果说前一阶段的预算改革主要的是在形式上取得了一定的效果，那么支出定额标准就是下一步继续深化改革、在预算编制的内涵上进行突破所亟待解决的一个突出的问题。

2.高校预算编制难以做到上下有效贯通

财政部门预算控制数下达各高校后，高校编报正式预算的时间过短，虽然部属和省属高校有所差异，但总体编报时间都不足，“二上二下”的方式过于急迫和粗放。预算编制过程中，由于时间和传统做法的影响，财政部门和业务部门之间、部门上下级之间缺乏沟通，对实际需求了解不够。财政部门或主管单位财务部门在核定预算时，缺乏客观依据，该安排的项目没有安排，不该安排的项目安排了，或者对所报项目的预算金额统统削减一部分，这些做法都对预算的科学性、合理性造成一定的损害。

3.预算编制难以合理细化，项目预算的可行度和可行性偏低

在实际预算编制过程中，工作人员或多或少的沿袭了以往的惯性即切块打包、复制数字的编报办法，而不是具体项目具体分析，财政支出视野狭窄，不能合理统筹兼顾，造成经费执行环节或浪费或不敷使用，且容易滋生以权谋私、贪污腐败等违法犯罪行为。

二、对高校财政预算绩效拨款模式的解读

从上面的分析情况来看，简单粗放式的“基本支出预算和项目支出预算”已不适应高等教育发展的需求，仍需要更科学的进行相应改革，建构行之有效的系统性宽口径的执行方案。

2004年起，财政部就开始逐步加强对绩效预算管理的探索，并陆续发布了《财政部教育部关于完善中央高校预算拨款制度的通知》（财教 [2008]232号）、《财政支出绩效评价管理暂行办法》（财预 [2011]285号）、《绩效预算管理工作规划（2012—2015年）》、《绩效预算评价共性指标体系框架》等办法规定。同时，2012年，教育部发布的《国家教育事业发展第十二个五年规划》提出，设立高等教育拨款咨询委员会，完善高等学校财政支出绩效评价体系，构建以绩效为导向的资源配置机制。

在相关部门的积极倡导下，各地方财政部门也开始建立起高校绩效预算管理机制，注重绩效预算全过程管理。

2010年，上海市决定对市属高校的教育内涵建设工程（“085”工程）建设情况开展绩效评估，并将后续拨款与绩效评估结果挂钩，该项目还在实施过程中。

2011年，江苏省决定对省属高校的人才培养质量开展绩效评估，并根据评估结果进行绩效拨款。上述实践为我国进一步完善大学绩效评估和绩效拨款奠定了基础。

应该说，我国高校绩效预算管理尚属起步阶段。从国际上看，近20年来，世界发达国家高等教育财政体制改革的一个重要方面是把绩效因素纳入拨款公式。

（一）绩效拨款的含义

自2004年引入管理学上的“绩效”概念以来，官方机构和民间研究者对这一概念在高校财政预算拨款方面的应用一直存在着并不统一的认识。《财政部教育部关于完善中央高校预算拨款制度的通知》（财教[2008]232号）中指出“高校预算拨款制度改革的根本目的在于以坚持教育公益性为基本原则，在确保财政投入不断增加的同时，充分发挥财政投入的宏观政策导向作用，引导高校科学规划、合理定位、特色办学、持续发展，实现科学化、精细化管理的要求。

中央高校预算拨款制度改革的总体思路是：完善支持体系，突出高校职能；细化综合定额，体现办学差异；稳定专项投入，明确支持重点；增加绩效拨款，构建激励机制。官方认为绩效是指“通过高校竞争过程，使基金流向在相关领域质量好、潜力大、效率高的高校”。很大程度是指“效率、效益”，而“绩效”标准如何认定，官方并没有给出更合理的可操作性的方案。这也是目前高校财政绩效拨款模式难以收到理想的效果的主要问题。

民间研究者普遍认为通过这种方式使得经费流向趋于合理化，一方面使政府有限的财政发挥更大效用；另一方面则有利于高校自觉建立和完善校内资金利用、监控及问责机制，从而实现资金使用效益最大化，且又增强了其竞争、发展的主动性。而从各地高校具体的绩效评估实践来看，同样没有理想的可行性的方案。

（二）高校财政预算绩效拨款模式下“绩效”考核的方式

目前从中央部委到各省市采取基层高校先自查并提交绩效考核报告，财政、教育主管部门审核的方式。至于绩效的考核标准，各省给出的也不尽相同，绩效指标的层级和内容缺乏针对性。有的提出“基于公平、效率、效益和政策等目标合理组合成可以量化的、客观的、可以操作的拨款公式，并定期调整，根据综合拨款公式将以公平指标为准的标准拨款基金以及以效率、效益、政策指标为准的浮动基金分配给学校”。有的提出“普通基金加专项基金”拨款公式，把教学、行政管理、后勤服务、学生服务、建筑维修和其他等六大类费用纳入公式，反映高校的综合成本，不单以“学生人数”作为成本考量。还有的提出，“以成本行为分析为基础的多政策参数拨款模式以透明、公正、有效为基本原则，以高等教育事业费中的政府拨款为对象，吸取了国际高等教育拨款的有益经验，重新建构了高等教育的成本结构，提供了一种在高等学校之间进行高效资源配置的科学模式。”

表1 省属公办本科高校生均综合定额拨款标准和系数

（三）高校财政预算绩效拨款模式下的组织关系

目前我国财政预算绩效拨款模式下的相关单位有政府机构，包括财政部、教育部或有关部委和各省财政、教育主管部门，我们可以称其为财政预算绩效拨款模式的主体，承担审核、批准、拨款、监督的职责；中央、部委直属高校和地方省属基层高校，我们可称其为财政预算绩效拨款模式的客体，承担预算编制申报、受款（接受财政拨款和其他形式的助款）、支出、预算执行报告等职责；关联方（第三方中介，隶属教育部的一级组织或是专门单位，或是教育部委托的临时官方组织），承担高校的绩效评估工作。

目前来看，第三方对客体的绩效评估很难落到实处，主体对客体的实际情况和困难很缺乏了解，主体在财政资金分配上很难把握公平性和有效性，最关键的是没有哪一方对其管理的失位进行监督和处置，从而使得行政体系的效率难以发挥。

三、对高校财政预算拨款模式进一步研究提出的几点建议

拨款体制的改革应以效率、公平和透明为原则。我们认为以下问题是高校财政预算拨款模式进一步研究必须要面对和解决的问题。

1.确立高校财政预算拨款管理的主客体和第三方之间的责权利关系，管理过程采取有效监督手段和方式，建立责任主体的问责机制和处置方式，杜绝简单粗放式管理、不作为乱作为行为。

2.在高校内涵式发展要求下，广泛深入分析高校成本要素及其在拨款体系中的权重，为拨款模式构建提供坚实的依据。根据高校合理需要，综合考虑办学运营成本，制定本地区地方高校生均拨款基本标准。原有的生均12 000元的标准过于简单化，容易造成基础薄弱的学校输在了起跑线上，这是关乎高校能否得到公平的竞争机会而能够迈向更高层次发展的关键问题。

3.切实从实际出发，平衡高等教育协调发展。中央财政为促进区域之间高等教育协调发展，引导和鼓励各地切实加大地方高等教育财政投入，仅仅依从2010年起实行的中央财政建立“以奖代补”机制远远解决不了问题，应依法定由中央财政或是地方地方财政单列出一部分高校发展基金，在原有拨款基础上追加扶持力度，确保高校提升内涵发展所必须的经费。对这部分资金的使用效率可以采取适时追踪的管控。至于其财政额度应充分调研和论证，务求有针对性、有效性、长期性。

4.财政绩效考核机制应当与高校校长管理能力考核相衔接，完善管理链条，切实提高资金使用效率和效益。促使高校全面综合管理，系统化分配和高效率利用财政资金，合理配置办学资源，从“被动绩效”向“主动绩效”转变。

5.全面促进主客体和第三方管理信息开放，这是有效监督和责任提醒最有效的方式。将高校良性竞争透明化，建立高校大数据平台，对高校的绩效考评结果向公众实时公布，这也是使绩效评估和绩效拨款制度能有效实施，最终促进大学提高办学水平和办学效益的关键因素之一。

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