基层政府行政监督问题的探究：以简政放权为视角

焦 娇

基层政府行政监督问题的探究：以简政放权为视角

焦 娇

[摘要]当前，我国宏观经济处于下行的趋势，改革是转变政府职能的突破口，是释放改革红利、打造中国经济升级的重要手段。围绕简政放权讨论基层政府监督机制，通过分析简政放权对基层政府监督机制的挑战，对基层政府如何做好权力承接和下放权力后的监管带来启示，从强化行政监督的主体独立性、提高行政监督的法制化程度、拓宽公众的舆论渠道、健全基层政府的监督监管责任四个方面来提出对策建议。在简政放权改革中，要进一步着眼于转变职能、强化监督，提高监督质量和效率，权力放到哪里，监督就要跟进到哪。

[关键词]简政放权；基层；行政监督

[作者]焦娇，江西财经大学。

2013年以来，国务院常务会议5次决定下放行政审批事项，推进政府职能转变，国务院各部门共取消和下放了416项行政审批事项，今后4年时间内还将进一步取消和下放约205项行政审批项目。①数据来源：中国政府网，http：//www.gov.cn/zhuanti/jzfq2014.htm#xzsp.

这次行政审批改革方案的核心是简政放权，是转变政府职能，理顺政府与市场、与社会之间关系的重要举措。市场能办的，多放给市场；社会可以做好的，就交给社会；政府要管住、管好其应管的事。然而，在权力的下放过程中，同时加大了基层政府在政策执行中权力腐败及滥用的风险，如何加强对基层政府的行政监督，加强对市场的监管是当前简政放权环境下应当研究的一个重要课题。

一、简政放权的现实意义

加强基层政府行政监督的研究，对于完善行政体制改革，转变基层政府职能具有重要的意义。具体体现在：

第一，有利于落实政府管理体制改革，提升行政监督效果。我国深化行政管理体制改革的总体目标：要着力转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能，形成权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力的行政管理体制。有效的行政监督是深化行政管理体制改革的关键。在实际操作中，一是要进一步完善行政权力的监督机制，要建立既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制，注重监督重要领域和关键环节的权力行使，保障权利的合理、规范运行；二是要形成各监督主体的合力，发挥总体监督功效。通过构建系统、完善的行政管理监督机制，对于预防寻租行为、避免腐败行为的衍生与滋长具有重要的现实意义。

第二，有利于完善基层政府职能的转型。目前对于基层政府的职能转型研究不多，大多数集中在对于政府职能转变的研究。但是，基层政府对完善整个政府职能转变起着重要的作用，研究和探索基层政府职能转型，有助于探索我国基层政府职能的途径和方法，促进我国基层政府职能的转型。

第三，有利于基层政府治理现代化以及人的自由与全面发展。毋庸置疑，无论是简政放权还是基层政府监督，其核心目的都在于人的自由与全面发展，为人的发展提供更好的外部环境。从具体来看，就是要在简政放权的同时，要进行积极有效的行政监督，这正是国家极力提倡的治理能力现代化的题中之意。

二、简政放权对基层行政监督的挑战

自国务院发布进一步深化行政机构改革文件以来，各省、市、区先后召开专题会议部署相关改革工作的开展，地方政府在简政放权的总体要求下，推进机构改革、政府职能转变和行政审批改革，大多数基层县区政府积极推进，出台了相应的改革实施方案。总的来说，基层政府在简政放权、政府职能转变和行政审批改革中势头良好，力度强劲，成效显著。但在简政放权的过程中，仍然面临着许多来自政府体制、部门权利、文化习惯、行政效能等因素的困扰，以及大量存在着行政审批流程长、审批效率低，以及重审批、轻管理的困扰。究其原因，主要是受到部门和官员为政不为、寻租牟利的影响。当前国家推进简政放权和深化行政审批改革主要存在以下几个问题：

（一）行政审批权力清理力度不够

在行政审批制度改革过程中，无论是中央还是地方都完成了许多清理工作，行政审批事项有很大程度的

降低，然而，在这个过程中存在着形式化、片面化的现象。在有些地区，行政审批制度改革只是形式转变和数字上的减少，并未改变行政审批制度改革的实质。行政权力的执行者为了保障自己的个人权益，不愿意真正下放与自己利益相关的审批项目，但为了达到完成行政审批改革的任务，利用欺骗、瞒报手段，使得部分行政审批改革事项未能促进改革的实质内容。

一是对中央政策落实不够。本届政府简政放权已取消下放了400余项行政审批，力度很大前所未有，极大地激发了市场和社会活力，以改革的动力换取了市场的活力。虽然部门和地方在承接审批权力过程中有些审批事项研究取消了，但存在着公布不够及时、宣传不够力度、很多关联性强的事项下放行政审批事项不同步、工作存在衔接不上的问题。

二是行政审批改革形式化。一些部门存在重复公布国家已经取消的行政审批项目和改革政策，或者将已经取消的审批事项合并到本部门其他审批事项中；一些部门下放的只是行政审批事项中的某些环节，最终还是增加了办事人员的办事难度，并没有真正意义上的制度改革。

（二）基层政府“接权”力量不足

尽管大部分基层政府按照国务院关于深化行政体制改革工作要求已启动相关工作，但基层政府工作方式和工作机制不同于中央、省、市级政府。在基层审批管理实践中，权利职责混乱、信息不共享、系统不融合、行政效率低下等情况依然大量存在，给基层政府部门的行政审批体制改革带来了不利影响。主要体现在：

一是各基层政府部门还未统一做法、统一认识。当前，一些基层政府部门在承接上级下放的行政审批权时，害怕承担责任，存在选择性承接、有意回避的现象。

二是基层简政放权跟踪配套服务不足。简政放权改革推进后，不少基层由于经费、人员的限制，配套服务等措施跟不上，而原有的设施已经无法适应新的服务要求。行政审批中心设施不全，人员培训不到位，造成了办事人员不能及时办理各项审批业务，等待时间过长。

三是基层行政审批制度改革过程中信息不对称。由于改革过程中，各地方、政府部门进度存在差异，无法建立集中审批业务平台，行政审批制度改革停留在对行政审批事项依据是否充分、材料是否完整合格的判断上。改革者无法深入实质性的内容。特别是对那些专业性、复杂性很强的审批事项，政府无法对行政审批的具体行为发挥有效的指导和市场的约束作用。

四是行政审批人员存在官本位思想。受到传统封建体制的影响，官本位思想根深蒂固，我国行政审批制度形成于计划经济时期，其实质是把权利转移给了政府，在这种情况下，行政审批权被行政人员变成一种权力的象征。有些行政人员把审批权视作私权，随意对审批事项资源进行人为控制，审批过程不合规、审批方式不合理，严重影响了行政审批的公正性、合理性及合法性，不利于市场经济的健康发展。

（三）行政审批改革缺乏监督与监管

在我国现行的审批监督中，大多数的要求和规定都是对行政审批对象的标准及基本条件的审核，对是否符合实际情况，是否符合法律规定的审核十分严格，而对审批机关的责任追究和行为监督规定却不清晰，对审批后的经营活动缺乏监管。这样一来，侵犯公共利益的一些经营活动就会经常发生，部分部门长期习惯于通过手中的行政审批权和处罚权实施市场监管，对简政放权后如何加强市场监管经验不足，拿不出有效的监管方法。有部分基层部门，由于监管体制不完善，监管人员力量、监管抓手减少、不足等原因，对市场和企业行为放任不管，造成了基层部分领域简政放权后管理缺失，基层政府存在“放管脱节”现象，直接影响了人民群众的根本利益，损害公共利益。因此，在行政审批制度改革的进程中，行政审批监督不可或缺。

市场经济的发展背景下，构建科学合理的行政审批制度的关键是监督机制。由于官本位思想的存在以及机制的不健全，行政审批出现问题的其中一个很重要的原因就是缺乏有效的监督机制。因此，要健全行政审批监督机制显得尤为重要。

三、改善基层行政监督机制的对策建议

在简政放权的背景下，深化基层行政审批制度改革，应当在先行先试与法制统一相协调原则的指导下，勇于创新，从基层行政监督主体独立性等方面，提出改善基层行政监督的对策。

（一）不断探索强化行政监督主体独立性

监督主体监督权的独立性，是指监督主体在监督的过程中的独立性和自主性。要实现以权制权，就必须强化各个监督主体的独立性和自主性，使其具备足够的权威来实现对监督对象的监督。我国县政府监督中，各个监督主体如县人大、县司法机关、县纪检监察机关等都或多或少地缺乏独立性，在人、财、物的使用上都依附于县委、县政府，从而造成了监督过程中的尴尬。因此要充分发挥县域各个监督主体的监督效能，形成各监督主体共同监督的联动合力。

（二）继续拓宽公众、媒体舆论渠道

通过政协、社会团体、新闻舆论以及公众的监督，新闻部门应该有权揭露那些违法违规审批的真实情况，增大行政审批服务透明度，接受社会各界的监督，要给予新闻舆论部门充分监督行政审批主体的权利，任何人无论权力多大，地位多高，都应该是舆论监督的对象。只有这样，才能为行政审批制度改革建立完整的监督制约机制。随着县域经济的逐步发展，舆论需要发挥的监督作用十分重要和不可替代，可通过以下途径来引导媒体实施监督：一方面要切实推行政务公开，通过电视、报纸、网络、手机等媒体平台，及时发布并关注舆情信

息，对群众反映的问题做到及时处理，实行电子政务办公，加强与公众的沟通交流，防止因信息沟通不畅造成信息混乱；另一方面，要通过完善基础设施，提高硬件水平，加快公众教育的普及，提高当地百姓的参政意识。

（三）健全基层政府在简政放权过程中的监督和监管

正确处理好政府和市场之间的关系，是基层在简政放权落实过程中的关键点。能否落实好简政放权政策，关键在于政府和市场有机结合。如果处理得不好，则很多可能导致地方政府无法正确、高效地履行政府的公共服务职能。对于基层而言，地方政府在市场监管中不越位、不缺位，加快全面下放和清理行政审批事项，把权力还给市场，发挥市场在资源配置中的决定性作用，最大限度地激发市场活力，为企业营造一个良好、公平、完善的市场环境，保证各类市场主体权利公平、规则公平、机会公平，把该由市场决定的事交还给市场。坚持放管并重，实现责任和权力同步下放、放活和监管同步到位是当务之急。