平衡计分卡理论与粮食直补资金绩效评价

吴珍彩

（河南牧业经济学院,郑州 450044）

一、问题的提出

为提高种粮积极性，增加农民收入，保障国家粮食安全，从2004年起国家开始实施粮食直补政策，从原来的补贴流通环节变为直接补贴生产环节，粮食直补资金由中央财政从粮食风险资金中拨付给地方财政，再由省级财政向下拨付，最终打入农民账户，让种粮农民受益。

随着工业化、城镇化不断发展，加上农业生产成本不断攀升，种粮收益持续下降，农民种粮积极性大大降低。发挥粮食直补资金激励作用的需求更加迫切。从2004年实行粮食直补第一年，中央拨付116亿元用于粮食直补，到2014年中央财政向各省（市）拨付粮食直补资金151亿元、农资综合补贴资金1071亿元。一方面，国家不断提高粮食直补资金，另一方面，农民种粮积极性提高缓慢，甚至部分地区出现撂荒、改种其他经济作物等现象。粮食直补资金到底有没有起到应有作用，资金使用效率如何，存在什么问题，这些都是我们迫切需要解决的问题。

国内外关于研究农业补贴和粮食直补政策方面的文献较多。梁世夫（2005），张国庆（2012），邓蒙芝（2014）研究指出，相对于农资价格上涨、种粮成本增加而言直补标准过低，很难实现粮食增产、农民增收的政策目标；沈淑霞等（2008），江喜林（2013），王欧等（2014）等认为粮食直补政策在实际操作中存在着补贴对象和范围确定方法不一、补贴标准不确定、补贴资金发放程序多、政策执行成本高等问题。纵观前人研究成果，大多学者是从财政、政府管理等角度来分析粮食补贴的政策效果，针对粮食直接补贴资金管理方面的研究文献非常少，而专门针对绩效评价的文献就更少。本文将试图利用平衡计分卡理论构建粮食直补资金绩效评价体系，并使用实地调研数据，实证分析河南省产粮大县滑县的粮食直补资金绩效。

二、平衡计分卡理论和适用性分析

平衡计分卡是由美国著名管理学家卡普兰和诺顿开发的一种全面、系统、有效的考察企业管理成就的绩效指标体系（王会智,2010）。在这个体系中“远景”和“战略”被视为绩效衡量的中心，同时将远景和战略细化为可衡量的绩效指标，即财务维度指标、顾客维度指标、内部流程维度指标和学习与成长维度指标，指标所包含的信息同时也反映了影响企业短期与长期绩效的因素。

一方面，平衡计分卡理论中绩效管理的平衡思想与粮食直补资金的绩效评价是相通的。平衡计分卡理论包含四个方面的平衡思想：即外部和内部之间的平衡、结果和过程之间的平衡、短期和长期之间的平衡、定量和定性之间的平衡。对于粮食直补资金绩效评价，也应考虑这四个方面的平衡。首先，粮食直补资金的发放涉及多个部门，部门内部工作流程设计、工作人员素质以及部门之间配合情况都会影响资金使用效率。所以，粮食直补资金使用绩效评价也要考虑部门内部流程效率和各部门之间协调配合；其次，政府行为也需进行投入产出分析。粮食直补政策执行过程投入大量的人力、物力、财力，政策执行收益情况是衡量政策效果的重要指标。所以，粮食直补资金使用需要成本和收益的权衡。再次，粮食安全是政府的长期目标，粮食直补政策的实行是为了实现粮食增产、粮农增收，保障国家粮食安全。在政策执行中，粮农满意度会影响其进一步发展粮食生产的积极性，进而影响粮食安全。粮食直补资金使用既要考虑粮农当前利益，同时要注重国家长久粮食安全。最后，粮食直补资金使用效率需要考察补贴对象的满意情况，这直接影响政策执行效果，而这些定性指标往往不够客观，难免会有些偏颇。运用较为准确、客观的粮农收入增长率、资金使用违纪率等定量指标，可以很好的弥补定性指标缺陷。

另一方面，平衡计分卡理论是通过观测主体在四个维度的实施情况，构建综合评价体系，对组织支出的总体情况进行绩效评价。粮食直补是国家为激励粮农种粮，提高粮农收入的非赢利性支出，其资金使用效率很难直接计量。资金使用效益不仅包含经济效益，还包括社会效益，而且涉及诸如农业局、财政局、信用社等多个活动主体。所以粮食直补资金绩效评价不能单一的使用传统的财务业绩评价方式，需要多维度全面衡量。平衡计分卡理论的财务维度可以衡量，在粮食直补资金总额不变条件下，相关部门如何更好地履行职责，降低成本，提高直补资金的使用效益；平衡计分卡的顾客维度可以衡量资金受益对象对政策满意等等相关情况，进而为政府政策调整提供依据；平衡计分卡的内部流程维度可以衡量粮食直补资金发放部门内部制度设计、员工素质以及相关部门配合情况。平衡计分卡的学习与成长维度可以有效反映政府相关部门改进工作方法、提高工作效率情况。由此可见，这四个指标综合评价了考核主体在整个支出活动中方方面面的成果，能够满足衡量粮食直补资金绩效需要。

三、基于平衡计分卡理论粮食直补资金绩效评价的指标构建

（一）指标体系构建

借鉴平衡计分卡理论，粮食直补资金绩效评价也从四个方面考虑并把这四个维度作为准则层，下设指标层作为具体的观测点，构建完善的粮食直补资金绩效评价体系。

1.财务维度。我国还处于社会主义初级阶段，经济发展还不够强大，因此，在粮食直补资金绩效评价体系模型中，假设政府每年用于粮食直接补贴的资金都是有限的，即粮食直补资金来源受较大约束。在粮食直补资金使用中，财务方面的核心任务是解决如何利用有限的粮食直补资金实现粮食增产和粮农增收两个目标。具体可从两个方面进行构建指标：一是反映粮食直补资金来源的指标，即资金增长率和资金使用率；二是衡量粮食直补资金效果的指标，即资金使用违纪率和直补资金对农户收入贡献率。

2.顾客维度。国家实行粮食直补政策目的是满足农户的实际需求，实现粮食增产，农户增收。通过向农户发放粮食直补资金，一方面，弥补农户种植粮食过程中成本支出，增加种粮农民收入；另一方面，通过增加农民种粮收入，提高粮农种粮积极性,从而实现粮食总产量的增加。具体可以从粮食增产率、粮农收入增长率、粮农满意度等方面进行评价。

3.内部流程维度。内部流程维度旨在为完成财务和顾客维度目标，构建高效、合理的企业价值链。在粮食直补资金绩效评价模型中，内部流程维度的指标主要考核在粮食直补资金发放过程中，相关部门是否向粮农提供高质量的、高效率的、责任明确的服务。内部流程管理首先需要建立相应的保障制度，其次对领导者管理水平及相关从业人员技能有严格要求。可以设置资金管理制度的制定与执行情况、管理队伍的合理化、工作流程效率进行评价。

4.学习与成长维度。人是组织使命和价值实现的载体，人的素质高低直接影响制度执行、工作效率等。同时前三个维度的落实也是靠人来完成，因此学习与成长实际上就是人的学习与成长。在粮食直补资金管理中，学习与成长维度主要反映相关管理部门是否具有持续发展、优化工作流程、提高工作效率的能力。具体可以通过员工满意度、员工培训比率、信息化程度来反映。

表1 粮食直补资金绩效评价指标体系

（二）指标权重赋值

在粮食直补资金绩效评价体系中，涉及的四个维度指标在评价体系中对总体目标作用各不相同，各指标权重大小直接影响评价效果，本研究采用层次法（AHP）确定各维度指标的权重，使粮食直补资金评价体系更加科学、有效。

1.确定各指标权重。针对粮食直补资金绩效评价指标设计调查问卷，通过知名专家打分，构建两个层次五个判断矩阵。再计算各个指标一致性比率并进行一致性检验，通过检验后计算出特征向量，即为绩效评价体系各指标的权重。

表2 一级指标判断矩阵表及权重

表3 二级指标财务维度判断矩阵表及权重

（1）一级指标（A-B）判断矩阵

查表可知：当n=1时，RI=0.9

所以，该判断矩阵通过一致性检验。

（2）财务维度指标（B1-C14）判断矩阵

同理计算一致性比率CR=0.027﹤0.1，通过一致性检验。

（3）顾客维度（B2-C23）判断矩阵

表4 二级指标顾客维度判断矩阵表及权重

同理计算一致性比率CR=0﹤0.1，通过一致性检验。

（4）内部流程维度（B3-C33）判断矩阵

同理计算一致性比率CR=0.052﹤0.1，通过一致性检验。

（5）学习与成长维度（B4-C43）判断矩阵

表5 二级指标内部流程维度判断矩阵表及权重

表6 二级指标学习与成长维度判断矩阵表及权重

同理计算一致性比率CR=0.037﹤0.1，通过一致性检验。

据此可得到粮食直补资金绩效评价体系各指标权重如下表：

2.模糊综合评价。由于粮食直补资金绩效评价体系中各指标量纲不同，且很多指标无法实现完全量化，只能通过主观判断评价，所以各指标无法直接加总求和。这需要利用模糊综合评价法把主观判断指标合理的量化，从而使各指标有机统一，便于加总计算。首先要构建各因素集合U、各因素评语集合P及各因素权重集合W，然后进行各级模糊综合评价，得出各层次判断矩阵R,

表7 粮食直补资金绩效评价指标的权重

其中，rij表示运用建立的评价集合P对因素集合U的每一个相关因素U1进行模糊评价，逐层评价得到各个观测指标的模糊评价。本文采用专家评价得出相应的隶属度得分，然后由（U，P，R）共同建立关于粮食直补资金绩效评价的多层次模糊综合评判模型。最终得出对评价对象P的整体综合模糊评价结果。

四、河南省滑县粮食直补资金绩效评价实证分析

（一）滑县粮食直补资金执行情况

滑县位于河南省北部，县域面积1814平方公里，耕地面积195万亩，人口140万，辖12镇10乡1新区。滑县是中原经济区粮食生产核心区、河南省第一产粮大县、中国粮食生产先进单位。截至2013年，滑县成为中国唯一的粮食生产先进县标兵“十一连冠”，有“中原粮仓”之称。

滑县粮食直补资金来源于粮食风险基金，2011年前基金来源于中央和地方财政，2011年后国家取消粮食主产区风险基金配套，基金完全由中央拨付。该县财政局和农业局专门制定了《粮食直补资金兑付工作方案》，明确各部门职责，将工作落到实处。在具体操作中，由乡镇政府负责所在乡镇的粮食种植面积进行核实和测量，县农业局负责对乡镇府上报的面积进行最终的审核和确认，最终，财政局依据农业局提供的粮食种植面积测量情况进行汇总测算，核算每亩粮食种植面积应得的实际补贴金额，并将补贴款直接分配到户。在实地调研中发现，乡镇政府主要是委托村干部核实农户实际种粮面积，县农业局、乡镇政府进一步核实的较少，在有些地方出现了谁与村干部关系好，谁测出来的面积就大的不良现象。调研中也有农户提出补偿标准和计算方法不清楚，同等种植面积得到的补偿款却不一样。

2014年全县发放粮食直补资金18169.63万元，补贴粮农29.54万户，比上年增加100.1万元。在2014年粮食直补资金发放的过程中，切实做到了“四到户”和“七不准”，没有出现挪用、挤占、侵吞现象。

表8 滑县粮食直补资金发放情况

（二）滑县粮食直补资金绩效评价

笔者向十位专家发放了滑县粮食直补资金绩效评价表，这十位专家由河南农业大学教授、财政系统多年从事粮食直补资金管理的工作人员、农村信用社负责粮食直补资金发放的领导和乡镇负责粮食直补资金的干部组成。专家打分结果见表9。

（三）综合模糊评价

1.构建指标因素评价集。根据前面建立的粮食直补资金绩效评价体系，构建相应的模糊评价因素集。粮食直补资金绩效评价体系中一级指标因素集为：集合U=｛财务维度U1；顾客维度U2；内部流程维度U3；学习与成长维度U4｝。二级指标因素集分别为：财务维度U1=｛资金增长率U11；资金使用率U12；资金使用违纪率U13；资金农户收入贡献率U14｝；顾客维度U2=｛粮食增产率U21；粮农收入增长率U22；粮农满意度U23｝；内部流程维度U3=｛管理制度制定和执行情况U31；管理队伍合理化U32；工作流程效率U33｝；学习与成长维度U4=｛工作人员满意度U41；员工培训情况U42；信息化程度U43｝。

2.构建评语集合。综合考虑各种评语集合等级的优缺点，结合本研究需要，粮食直补资金评语集合为四个等级，即P=｛财务维度U1；顾客维度U2；内部流程维度U3；学习与成长维度U4｝=｛优秀；良好；一般；较差｝。

3.确定指标权重集合。根据前面各指标权重赋值建立权重集合为：

一级指标权重集合：W=（0.3，0.52，0.11，0.07）；

二级指标财务维度权重集合：

W=（0.29，0.11，0.19，0.41）；

二级指标顾客维度权重集合：

W=（0.25，0.5，0.25）

二级指标内部流程维度权重集合：

W=（0.31，0.2，0.49）

二级指标学习与成长维度权重集合：

每个人距离幸福都很近，也明白怎样获得幸福，但在匆忙的生活中，我们往往会忽略了一些初心。正如霍金虽然困在轮椅上，但他还拥有聪明的大脑，还有三根可以活动的手指和一颗感恩的心，这就是莫大的幸福。

W=（0.64，0.52，0.7）

4.模糊综合评价。根据专家评分结果，分别计算各主要观测点隶属度。

一级指标模糊评价：

B=（0.142，0.334，0.384.0.139）

财务维度二级指标模糊评价：

B1=（0.116，0.221，0.29，0.371）；

顾客维度二级指标模糊评价：

B2=（0.175，0.225，0.477，0.123）

表9 滑县粮食直补资金绩效评价表

表10 滑县粮食直补资金绩效评价结果表

内部流程维度二级指标模糊评价：

B3=（0.085，0.279，0.481，0.155）

学习与成长维度二级指标模糊评价：

B4=（0.2，0.448，0.262，0.09）

5.实证研究结果。通过已构建的基于平衡计分卡的粮食直补资金绩效评价体系对滑县实证分析，并进行了模糊综合评价，最终评定该县粮食直补资金绩效状况为“一般”。在逐级分析各指标模糊综合评价结果时可以看到，滑县粮食直补资金仅在学习与成长维度为“良好”，顾客维度和内部流程两个维度均为“一般”，而财务维度等级却为“较差”。这也基本符合笔者在调研中了解到的状况，说明滑县粮食直补资金使用过程中还需加大对直补资金的管理力度、优化部门工作流程、提高工作效率。

五、结论和建议

（一）研究结论

综合研究结果，发现滑县粮食直补资金使用中存在诸多问题：一是补贴力度过小。粮食直补的目的是弥补粮农在粮食生产中粮食损失，激励粮农抓好粮食生产，最终实现农民种粮收入和粮食产量的增加。但补贴力度过小，户均一年625元的补贴对农民收入贡献微乎其微。农民作为自主经营、自负盈亏的独立生产主体，一定会根据收益状况来安排各种要素的分配。现阶段种粮收益远远低于非种粮收益，如果补贴又低，农户就会选择减少粮食生产或放弃粮食生产。二是基础数据较混乱。在调研中发现两种现象较为普遍：①许多外出务工农民把土地私下转给他人经营，在粮食直补款实际操作中，却仍然由原土地承包户领取，真正种粮的农户领不到粮食补贴款，这严重违背了粮食直补的初衷；②在农村有不少耕地被用作种植经济作物等，但是粮食补贴的数据没有及时调整，仍按原统计数据发放补贴款，导致粮食直补资金发放实际上是按承包面积而非粮食种植面积。三是政策执行成本高。粮食直补资金在逐级发放中涉及财政局、统计局、信用社、邮储银行、各级镇政府、村组织等至少六个层面。发放过程长，涉及人员多，需要耗费大量的人、财、物力，政策执行成本高，效率偏低。

（二）政策建议

1.加大补贴力度。种粮收益是农户关注的核心，而补贴标准是影响农民种粮收益补偿的一个重要指标，面对当前粮食种植机会成本不断加大的现实，只有不断增加粮食直补资金的投入渠道，提高补贴标准，才能提高粮农种粮积极性。同时，还要降低政策执行中的成本，提高工作效率，让粮农实实在在地感受到种粮收益增加了。

2.加强监督检查。监督和检查是保障粮食直补资金高效利用的重要措施。这项工作要贯穿于资金发放的全过程。发放前要做好基础数据统计的检查，防止谎报、误报粮食播种面积；发放中要严格遵守发放原则，严谨挪用、截流，充分发挥群众的监督作用；发放后要注意跟踪检查，实地走访农户的粮食种植情况，杜绝领了粮食直补款却不种粮现象发生，真正实现“谁种粮，补贴谁”。

3.完善内部流程机制。要优化粮食直补资金管理体制，加强各部门的合理分工和相互协作，简化流程，提高效率。农业局负责补贴对象的核定，要对基础数据进行动态管理；财政局依据农业局基础数据进行汇总，将直补款直接划拨专用账户；信用社等金融机构直接面对农户，准确及时把资金打入农户账户。

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