国家治理体系和治理能力现代化问题研究——兼评学术界的几种观点

袁达毅

（北京行政学院 政治学教研部，北京 100044）

◇国家治理研究◇

国家治理体系和治理能力现代化问题研究
——兼评学术界的几种观点

袁达毅

（北京行政学院 政治学教研部，北京 100044）

党的十八届三中全会提出推进国家治理体系和治理能力现代化，强调的重点是“现代化”，而不是“治理”和“管理”的区别。“管理”和“治理”不是对立的，在学术研究中是两种相近的范式。“国家治理”和“国家统治”是两个不同层次的概念，前者表现为工具理性，后者表现为价值理性。国家治理体系和治理能力现代化，就是为了适应社会发展现代化的要求，国家治理体系和治理能力从传统向现代转型和发展的过程与状态。推进国家治理体系和治理能力现代化，是顺应我国现代化发展趋势的重大战略举措。

治理；治理体系；治理能力；现代化；政治体制改革

一、推进国家治理体系和治理能力现代化的提出及意义

《决定》为什么提出推进国家治理体系和治理能力现代化？国家治理体系和治理能力现代化的基本含义是什么？对这两个问题的认识和理解，是关系到如何认识和理解全面深化改革总目标的重大理论问题，也是社会主义现代化建设中的重大现实问题。学界对这两个问题解读很多，为广大干部群众学习理解《决定》精神发挥了重要作用。但是，在学者的解读中，一些把重点放在“管理”与“治理”和“统治”的区别上，而不是放在“现代化”上。笔者认为，这是一种偏离《决定》精神的解读。根据习近平同志系列讲话精神，推进国家治理体系和治理能力现代化，重点应当是“现代化”，即在现存国家治理体系和治理能力基础上，以现代化为目标，将国家治理体系和治理能力向前推进，而不是在区分“治理”和“管理”基础上，按照某些学者的治理观去构建一种全新的国家治理体系和国家治理能力。

“现代化”是工业化的产物，而工业化是以科学技术发展为基础的，是科学技术发展的产物，没有科学技术的发展，也就不会有工业化。工业化的巨大成功，引起了人们思想观念、社会经济体制和生活方式的变革。具体地说，就是在思想观念上，“它导致了人们对科学技术的绝对信仰，由此引起了哲学的根本变革，‘知识就是力量'的信念儿乎占据了观念的统治地位”[1]；在经济体制上，实现了由自然经济向市场经济转型，市场在资源配置中的作用逐步加强，最终起决定性作用；在生活方式上，大量人口由乡村生活转向城镇生活。工业化要求劳动者具有高度的组织性和纪律性，分散居住和散漫的生活方式，不能适应工业化的要求。在工业化过程中，劳动者集中居住的比例逐步提高，大量的农民转变为城市居民，城市人口逐步增加，社会生活的城市化水平逐步提高。

完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化，是《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）确定的全面深化改革的总目标。党的十八届三中全会后，学界对推进国家治理体系和治理能力现代化从不同角度进行了探讨，国家治理已经成为学术领域和社会生活中的热门话题。从文献检索的情况看，学界探讨的主要问题有：治理的含义，治理和管理的区别，国家治理和国家统治的区别，国家治理体系和治理能力及其现代化的含义与内容结构，推进国家治理体系和治理能力现代化的路径与措施等。对这些问题的认识和理解，直接关系到对党的十八届三中全会精神的解读，关系到对全面深化改革总目标的认识。

现代化既是一个过程，也是一种状态。现代化是不断发展的，其内容也是不断丰富的，在现代化发展过程中的每个时段，都会形成某种状态。把每个时段形成的状态连接起来，就是现代化发展过程的总体画面，亦即现代化的发展史。由于在现代化过程中所处的阶段和发展水平不同，无论是过去、现在抑或将来，各国对现代化的认识和理解是不同的，现代化的目标和任务也是不同的。即使是同一国家，在不同的历史时期对现代化的认识和理解也不完全相同，现代化的目标和任务也会有所不同。在现代化发展进程中，各国都会根据国际形势和国内社会发展状况不断调整现代化的目标和任务。在经济全球化和政治民主化的今天，对于早已完成工业化的西方发达国家来说，社会经济政治文化体制基本定型，现代化的主要任务是抢占科技的制高点，并把它转化为生产力，不断提高经济发展的科技含量，引领现代化的发展方向，以期在经济全球化过程中继续获取巨大的利益。对于发展中国家来说，由于工业化的发展阶段不同，现代化的具体任务也会有所不同，但现代化目标是一致的，既要推进工业化的发展，又要紧跟科技进步，推进信息化，避免走西方国家工业化的老路，实现跨越式发展，即走新型工业化道路。当一个国家的现代化发展到一定阶段时，现代化对传统价值观念和传统治理体制的挑战就会成为一个无法回避的问题。改变传统价值观念，改革传统治理体制，推进国家治理体系和治理能力现代化，以适应现代化发展的要求，就会成为国家治理的一种必然选择。区别在于，一些国家的选择是主动的，一些国家的选择是被动的。

改革开放以来，我国现代化进程不断加快，取得了令人瞩目的成就。首先，我国已经实现了由计划经济向商品经济进而向社会主义市场经济的转型，社会主义市场经济体制基本确立。其次，产业结构发生了很大变化，服务业迅速发展，在国民生产总值中所占比例有了很大提高。2013年，第一产业增加值占国内生产总值的比重为10.0%，第二产业增加值比重为43.9%，第三产业增加值比重为46.1%，第三产业增加值占比首次超过第二产业[2]。第三，科学技术迅速发展，在航空航天、超级电子计算机、超大容量存储设备、高铁技术、宽带移动通信、核能利用等众多领域处于世界先进行列。第四，信息技术发展快，普及程度高。我国拥有世界上最大的互联网和手机用户群体，公民获取信息的途径多种多样，手段和方式便捷。第五，交通运输发达，高速铁路网、高速公路网和其他等级的公路网四通八达，初步形成了现代化的交通运输网络。第六，人均国民生产总值逐步提高，根据国家统计局的统计数据换算，2013年人均国民生产总值已经超过6 000美元[2]。第七，城镇化快速发展，2013年城镇人口占全国总人口的比例达到53.73%[2]。第八，人口的受教育程度大幅度提高，2010年第六次全国人口普查数据显示，每10万人中具有大学文化程度的人为8930人。文盲（15岁及以上不识字的人）率下降至4.08%[3]。第九，我国人均寿命大幅延长，《2013年世界卫生统计报告》称，2011年中国人均寿命已达到76岁，高于同等发展水平国家，甚至高于一些欧洲国家[4]。

以上只是我国现代化发展的部分状况。事实上，我国现代化进程是多方面的，引起的变化是全方位的。正如美国学者亨廷顿所言：“现代化是一个多方面的进程，它涉及人类思想和活动的所有领域中的变化。”[5]现代化进程引起的变化，当然包括了国家治理体系和治理能力的变化。改革开放以来，为了适应和推进我国现代化进程，我国不断调整和改革国家治理体系。与改革开放初期相比，国家治理体系已经发生了很大变化，治理能力也不断增强，正在朝着现代化方向发展。但是，改革开放以来所作的调整和改革，大多是一种被动选择，是一种“倒逼推进”的结果，客观上虽然朝着现代化方向发展，但主观上不是有意识地把现代化作为调整和改革的目标，因此，也可以说是一种“自发推进”的结果。

《决定》提出推进国家治理体系和治理能力现代化，是根据建国以来特别是改革开放以来我国现代化发展状况作出的重大决策，也是全面推进我国现代化的一项重大战略举措。习近平同志指出：“邓小平同志在1992年提出，再有30年的时间，我们才会在各方面形成一整套更加成熟更加定型的制度。这次全会在邓小平同志战略思想的基础上，提出要推进国家治理体系和治理能力现代化。这是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，是实现社会主义现代化的应有之义。”[6]23《决定》将邓小平的这一战略思想付诸实施，指明了国家治理体系和治理能力建设的方向。它将使国家治理体系和治理能力建设由“倒逼推进”向“主动推进”转变，或者说是由“自发推进”向“自觉推进”转变。这必将加快我国治理体系和治理能力现代化的进程，进而推动我国现代化的全面发展。

二、治理与管理、统治的联系和区别

所谓治理，是指国家、社会组织和个人单独或者合作处理国家或社会事务的过程。某一主体单独处理国家或社会事务的过程，一般沿着自上而下的路径进行，是一种一元单向管理。这种一元单向的管理也是一种治理，即一元单向治理。主体之间合作处理国家或社会事务的过程，也是一种管理。与前者不同的是，这种管理的主体是多元的，路径和方式也是多种多样的，是一种多元多向的管理，也可称之为多元多向治理。在多元多向治理中，主体之间的合作多种多样，既有同类主体之间的合作，也有非同类主体之间的合作。从主体上看，国家之间的合作、地方政府之间的合作、社会组织之间的合作、个人之间的合作，都属于同类主体之间的合作；国家、社会组织和个人之间的合作，则属于非同类主体之间的合作。从路径上看，既有自下而上的合作，也有自上而下的合作，还有横向的合作。

关于管理与治理的关系，看问题的角度和重点不同，结论也会不同。当侧重于管理时，可以说管理中包含了治理；当侧重于治理时，也可以说治理中包含了管理。用管理还是治理描述国家、社会组织和个人单独或者合作处理国家和社会事务的过程，是一种学术范式和社会话语的选择。

从学术上看，不同的学者，在理论范式选择上的偏好会有所不同。偏好的背后，是学者强调的问题或问题的重点不同。从社会发展过程看，由管理到治理，是一种社会话语的转换。在社会发展过程中，话语转换是一种常见现象。随着社会的发展，一些话语逐步退出历史舞台，或者由流行话语转变为很少使用甚至被人们忘却的话语，另一些话语又流行起来；一些描述或表达某一问题的话语，因人们强调的内容和重点不同，也会出现变化。人们会选择或创造适当的词汇来表达对内容和重点的关注。当人们选择某一词汇来表达对内容和重点的关注时，往往会在原来的基础上赋予该词汇更多的含义，当社会普遍接受后，该词汇就会成为社会生活中的高频词。因此，当某种话语出现转换时，新话语会从一个侧面反映出转换时期的社会特点。

这里需要特别指出的是，一些话语的转换与学术研究密切相关，学术研究中的某些话语通过各种途径逐步走向人们的生活，成为社会生活中的常用语，在进入党政机关的重要文件后，最后成为社会生活中的流行话语。“治理”一词在我国由一个使用不多的词汇逐步变成普遍使用的高频词，就充分说明了这一点。从文献检索的情况看，建国后，在政府文件和其他文献中，“治理”概念一直被采用，但其内涵不断拓展。从1949年至1965年，人们在谈论“治理”时，主要针对自然界，讲的是江河、沙漠、山坡、盐碱地、碱洼地、涝洼地、沟壑和山川等的治理；“文革”后期（1970年代初中期），将治理对象扩展到工业领域，讲的是工业费水、费渣、噪声和费气等工业废物的治理和利用；党的十一届三中全会至党的“十四大”（1978年至1992年），将治理对象扩展到社会事务，讲的是社会治安、城市交通、经济环境和通货膨胀等领域的治理；党的“十四大”以后（1993年至今），治理对象进一步拓展，几乎涉及社会生活的各个领域。

随着治理对象的不断拓展，“治理”一词的使用频率逐步提高，内涵也不断丰富。1990年代以前，人们主要在“整治”“驯服”“改造”和“控制”等意义上使用“治理”一词，是指人类社会对自然界、人类社会的创造物（工业废物）的一种“整治”或者“驯服”“改造”和“控制”。1989年世界银行在讨论非洲发展状况时，首次使用了“治理危机”一词。此后，“治理”一词被西方学者广泛使用，把它作为描述和分析国家、社会组织和公民个人合作处理国家和社会事务的学术范畴，并把它与传统的“管理”概念区分开来，认为“治理”的特征是主体的多元性及地位的平等性，决策过程的协商性及结果的共识性，实施的协同性及效果的多赢性。治理理论强调社会自治，强调政府与社会组织合作共治的多中心治理模式。

从1990年开始，治理理论逐步成为学界关注的理论问题，国内学界除了介绍国外的相关理论外，还针对我国的治理实际进行了研究，并通过各种媒介影响社会公众，使得“治理”一词逐步成为我国社会生活中的高频词。我国学界在使用“治理”一词时，大多接受了西方的主要观点。从文献检索的情况看，建国后，党政机关文件中最早使用“治理”一词是1954年10月14日发布的《中央人民政府政务院关于治理淮河的决定》。对中国人民代表大会网法律法规数据库进行全文检索显示，在法律、法规和司法解释中，“治理”一词有792个用例。在地方性法规和规章中，有5357个用例。改革开放以来，在历次党的全国代表大会报告中，党的“十三大”报告首先使用“治理”一词，此后，“治理”一词的使用频率逐步增加，到党的“十八大”时，已经成为高频词。在党的十八届三中全会通过的《决定》中有24处用例，涉及政治、经济和社会等诸多领域。

从改革开放以来的情况看，虽然“治理”一词早在党的“十三大”报告中就出现了，且进入了官方话语体系，但是，“治理”一词成为官方话语中使用频率很高的热门词，是从党的“十八大”开始的，《决定》的高频率使用，使“治理”一词在官方话语体系中很快得到普及，成为一种流行话语。《决定》中用“国家治理”而不用“国家管理”概念，一方面适应了学术话语和社会话语转换的状况，有利于社会公众对发展和完善中国特色社会主义制度的认识和理解；另一方面准确地阐述了全面深化改革的总目标是在一种更新了的思想理念指导下提出的，需要在这种更新了的新思想理念指导下去实现。当然，这种更新了的思想理念，与国外学者和一些国内学者的理解又是不完全相同的。

一些学者把一元单向管理称之为管理，把多元多向的管理称之为治理，有的甚至把管理和治理说成是完全不同的东西。这是对管理和治理关系的一种误解，也不符合《决定》的精神。习近平同志在省部级主要领导干部学习贯彻党的十八届三中全会精神全面深化改革专题研讨班的讲话中指出：“我国今天的国家治理体系，是在我国历史传承、文化传统、经济社会发展的基础上长期发展、渐进改进、内生性演化的结果。”[7]很显然，习近平同志的讲话把我国现行国家管理体系称为“国家治理体系”，并没有把二者对立起来。

有学者认为：“‘国家治理体系和治理能力现代化'，是一种全新的政治理念，表明我们党对社会政治发展规律有了新的认识，是马克思主义国家理论的重要创新，也是中国共产党从革命党转向执政党的重要理论标志。”[8]笔者认为，这种说法值得商榷。《决定》提出国家治理体系和治理能力现代化，并把它作为全面深化改革的总目标，应当说是政治理念的提升，是中国特色社会主义理论的新发展，也是马克思主义中国化的新成果。这种提升是继承和更新的统一，包含了传统政治理念中适应当前社会发展需要的内容，是对传统政治理念的扬弃。因此，从政治理念上看，是新的，但不是“全新的”。

从治理与统治的关系看，治理是统治的一种方式。有的学者认为：“强调‘国家治理'而非‘国家统治'，强调‘社会治理'而非‘社会管理'，不是简单的词语变化，而是思想观念的变化。”[8]“从统治走向治理，是人类政治发展的普遍趋势。治理体制和治理行为主要体现国家的工具理性，无论在哪一种社会政治体制下，无论谁上台执政，都希望自己治下的国家有良好的治理。‘少一些统治，多一些治理'，是21世纪世界主要国家政治变革的重要特征。”[9]“从统治、管理到治理，言辞微变之下涌动的，是一场国家、社会、公民从着眼于对立对抗到侧重于交互联动再到致力于合作共赢善治的思想革命。”[10]笔者认为，这些看法也是值得商榷的。“国家治理”和“国家统治”是既有联系又有区别的两个概念，二者不在同一层次上。如果说“国家治理”主要体现为工具理性的话，那么，“国家统治”则主要体现为价值理性。“国家治理”的目的是实现“国家统治”。因此，“国家治理”和“国家统治”的关系，是一种手段和目的的关系，不是多与少的问题。

问题的关键是，国家的性质问题，即国家是谁的。我国是工人阶级领导的、以工农联盟为基础的人民民主专政的社会主义国家，国家的一切权力属于人民。也就是说，国家是人民的，人民当家作主，也就是人民统治。这是社会主义制度的本质属性，当然也是中国特色社会主义制度的本质属性。“国家治理”就是“人民治理”，“国家统治”也就是“人民统治”，通过人民治理，实现人民统治。新中国成立后，人民是国家的主人，因而从本质上看，国家、社会和公民在任何时候都不是“对立对抗”的。《决定》指出：“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”也就是说，通过全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化，发展和完善中国特色社会主义制度，保证人民当家作主，更好地实现人民统治。从“管理”到“治理”，不是什么“思想革命”，而是一种伴随着理论范式和社会话语转换的思想理念提升，即国家治理由单一单向的管理体制向多元多向的管理体制转变。

三、国家治理体系和治理能力现代化

习近平同志指出：“国家治理体系和治理能力是一个国家制度和制度执行能力的集中体现。国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系，包括经济、政治、文化、社会、生态文明和党的建设等各领域体制机制、法律法规安排，也就是一整套紧密相连、相互协调的国家制度；国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”[6]24习近平同志的这一重要论述，科学地阐释了国家治理体系和治理能力的内涵及二者的关系，对于我们准确理解和把握《决定》精神，把思想认识统一到《决定》精神上来，推进国家治理体系和治理能力现代化，意义十分重大。

国家治理体系是一个极其复杂的系统，可以从不同角度进行观察和分析。目前，国内学界对国家治理体系的界定主要有以下几种：一是认为“国家治理体系是指所有参与治理的主体活动的相互结合所形成的总体状态”[11]；二是认为“国家治理体系是社会利益关系、政治权力关系和公民权利关系相互联系、整体构成的有机系统”[12]；三是认为“国家治理体系是指一个国家有效形成秩序的主体、功能、规则、制度、程序与方式方法的总和”[13]；四是认为“国家治理体系就是规范社会权力运行和维护公共秩序的一系列制度和程序”[9]。学界关于国家治理体系的界定和解读，对于我们认识、理解和把握国家治理体系的内涵，有重要的学术价值，但都存在着一定的局限性，与习近平同志的讲话精神存在一定差距。

如何界定国家治理体系，关系到我们对《决定》精神的理解和把握。正因为如此，习近平同志在《切实把思想统一到党的十八届三中全会精神上来》一文中，对国家治理体系的含义进行了阐释，认为“国家治理体系是在党领导下管理国家的制度体系”。习近平同志关于国家治理体系的阐释，与《决定》精神高度一致，是对《决定》精神的深化，有利于我们正确理解和准确把握《决定》精神，统一思想认识。

对于国家治理体系的内容结构，学界主要有以下几种看法：一是认为国家治理体系是由制度体系、行动体系和价值体系构成的系统，“在社会政治和治理实践中，国家治理体系的本质现实地体现为国家治理制度体系主导、国家治理行动体系和价值体系与之匹配、紧密相连、三位一体的系统”[12]；二是认为“政府治理、市场治理和社会治理是现代国家治理体系中三个最重要的次级体系[9]”；也就是说，国家治理体系由若干次级体系构成，其中，政府、市场和社会3个次级治理体系是最重要的；三是认为国家治理体系由经济、政治、文化、社会、生态和党的建设体系构成，其中，“经济治理体系中的市场治理、政治治理体系中的政府治理和社会治理体系中的社会治理，是国家治理体系中三个最核心要素”[14]；四是认为“国家治理体系是由政治权力系统、社会组织系统、市场经济系统、宪法法律系统、思想文化系统等系统构成的一个有机整体”[15]；五是认为具有中国特色的国家治理体系，应该包括五大基本内容，即治理结构体系、治理功能体系、治理制度体系、治理方法体系和治理运行体系[16]，等等。学界的这些看法，对于我们全面把握国家治理体系的内容结构，同样具有重要的学术价值。但与《决定》精神不完全一致。

那么，怎样理解才符合《决定》精神呢？这需要从习近平同志的讲话中寻找答案。根据习近平同志的讲话精神，国家治理体系主要由体制、机制和法律法规构成。

体制是指国家经济组织、政治组织、军事组织、文化组织和其他社会组织设置的机构和机构职权划分，以及组织之间、机构之间、组织和机构与公民之间的关系的总和。一个国家的体制是由国家经济体制、政治体制、文化体制、科技体制、社会体制、生态文明体制和党的领导体制等各种体制构成的，是各种体制的总称。具体地说，构成体制的要素有机构、机构的职权、机构之间的权利义务关系、组织之间的权利义务关系、组织和机构与公民之间的权利义务关系等。从实际情况看，体制是一个内容十分广泛的复合概念，在一种体制内部，还包括内容和层次不同的各种体制。从系统论的角度看，体制是一个内容丰富的系统，系统内部还可以划分为内容和层次不同的若干子系统。例如，政治体制中包含了党的领导体制、立法体制、行政体制、司法体制等，经济体制中包含了财税体制、投资体制、贸易体制、国有资产管理体制等。

对于机制，学界主要有以下几种看法：一是认为“机制这一概念无论在哪个领域中使用，都体现为某种主体自动地趋向于一定目标的趋势和过程。因此，作为机制有三个基本要素，第一是动力；第二是目标；第三是路径，即过程”[17]；二是认为“机制就是制度加方法或者制度化了的方法”[18]；三是认为“机制进入更广泛的领域意指事物自身的构成及其运动中的某种由此而彼的必然联系和规律性[19]。这些看法当然是很有价值的，为我们进一步认识和理解机制问题提供了参考，但它们都没有揭示机制的本质。笔者认为，所谓机制，是事物内部因素和外部因素相互作用的过程和方式。这里所说的内部因素，包括事物的构造、功能和相互关系；外部因素是指与事物本身的结构、功能等没有直接关系的因素。机制与体制既有联系又有区别，体制的构成因素是相对稳定的，通常由法律法规和其它规范性文件作出规定，而机制的构成因素极其复杂，既有体制性因素，也有非体制性因素，机制是由体制、法律法规、文化和环境等各种因素相互作用而形成的。

法律法规，是各级政权机关制定的规范性文件的统称，它主要由宪法、法律、行政法规、地方性法规、行政规章（包括部门规章和政府规章）和其他规范性文件构成，是国家机关、社会组织和公民个人的行为准则，法律法规的内容涉及经济、政治、文化、社会、生态文明等各领域。此外，执政党、政治协商机关、村民和居民自治组织制定的制度规范，虽然不属于法律法规范畴，但在国家和社会治理中发挥着重要作用。

国家治理体系现代化，是国家治理体系为了适应社会发展现代化的要求，从传统向现代转型和发展的过程与状态。民主、法治、科学、协调和有效是国家治理体系现代化的主要特征。

现代化的国家治理体系，是一种民主的治理体系。国家治理体系的构建和运行按照民主的制度和程序进行，充分体现人民的意愿，维护人民的利益，接受人民的监督。也就是说，国家经济、政治、文化、科技、社会、生态文明等各种体制的建立和运行，法律法规的制定和实施，都要根据民主制度和民主程序进行，充分体现人民意愿，反映和维护人民的利益，接受人民的监督；而由体制、法律法规等各种内外因素相互作用而形成各种机制，符合民主的要求，体现民主的价值，有利于实现人民的主体地位，维护和发展人民利益。

现代化的国家治理体系，是一种法治体系。法律法规既是国家治理体系的一个重要组成部分，也是国家治理体系构建和运行的规则。现代化国家治理体系，是依照法律法规构建和运行的治理体系。也就是说，国家经济、政治、文化、科技、社会、生态文明等各种体制的建立和运行，依照法律法规特别是宪法进行；法律法规的制定、修改和废止，依照法定要求和程序进行，也就是按照宪法、立法法和有关法律进行；严格遵守法律法规，坚持法律面前人人平等，不允许任何组织和个人有超越宪法和法律的特权；各种机制要体现法治精神，符合法治原则。

现代化的国家治理体系，是一种科学的治理体系。其科学性主要表现在，国家治理体系构建要充分体现科学精神，也就是说，各种体制和机制的构建、法律法规的制定，要符合实际，要与社会经济、政治、文化和科技发展水平相适应，能够促进现代化的全面发展；国家治理体系的运行按科学要求进行，善于采用各种科学的手段和方式方法处理国家和社会事务。

现代化国家治理体系，是一个协调的治理体系。构成国家治理体系的各种体制、机制和法律法规是一个有机的整体，在国家治理中相互配合，发挥各自的功能。各种组织和各种机构职责明确，在国家治理中依法履行各自职责，形成相互配合、协调有序的有机统一整体。总之，现代化的国家治理体系，“是一整套紧密相连、相互协调的国家制度”。

现代化的国家治理体系，是一个有效的治理体系。有效性的主要表现是，国家治理体系能够适应社会发展要求，根据社会发展变化对国家进行有效治理。也就是能够根据社会发展变化不断进行有效的自我调整，适应现代化的发展要求；能够有效地应对各种复杂局面，处理好各种国内国际事务，不断提高治理效率；能够有效地化解各种社会矛盾，维护社会稳定，等等。

关于国家治理能力，目前主要有以下几种看法：一是认为“国家治理能力则是指各个治理主体，特别是政府在治理活动中所显示出的活动质量”[11]；二是认为“国家治理能力是国家统筹各个领域治理主体、处理各种主体关系，实现经济社会发展进步的水平与质量”[20]；三是认为国家治理能力是国家的能量和作用的总称，“所谓国家治理能力，是指国家在管理社会政治、经济、文化事务过程中，为实现国家治理的战略目标，分配社会利益并实现对社会生活的有效控制和调节的能量及其作用的总称”[21]；四是认为“国家治理能力，主要是指我们党治国理政、领导人民管理国家各领域、各层次事务的能力”[22]；五是认为国家治理能力是国家治理主体素养和本领的综合，“国家治理能力，是国家治理主体制定国家治理目标、路径和战略，运行国家治理体系，领导和组织社会成员贯彻实施国家治理要求，驾驭和引领国家治理过程，实现国家治理目标的素养和本领的综合”[12]。前述几种看法从不同角度对治理能力进行了界定，从学术上看，都是很有价值的。但是，在前述几种观点中，笔者认为第五种观点更为准确。

第一、二种观点把治理能力理解为治理主体的“活动质量”或者“水平和质量”，实际上是从治理过程和效果而不是从治理主体自身观察和理解治理能力问题。能力是对主体自身的一种评价，因此不难看出这两种观点存在的局限性。第三种观点虽然从主体自身的角度观察和理解治理能力问题，但将治理主体仅限于国家是不够全面的。实际上，在国家治理过程中，除了“国家”这个主体之外，还有其他的主体。第四种观点把国家治理能力等同于执政党的治理能力，片面性是显而易见的。第五种观点既没有排除治理主体的多样性，也没有从治理主体之外观察和思考能力问题，把治理能力理解为主体的素养和本领综合是非常贴切的。

关于国家治理能力的内容构成问题，实质上是“国家治理能力”概念的外延问题。对于国家治理能力的内容构成，可以从不同角度进行描述和分析。目前主要有以下几种看法：一是认为国家治理能力，主要有国家治理的合法化能力、规范能力、一体化能力、危机响应和管控能力[21]；二是认为国家治理能力可分为专断性国家能力和基础性国家能力，其中基础性能力包括强制能力、汲取能力、濡化能力、认证能力、规管能力、统领能力、再分配能力、吸纳和整合能力[23]；三是认为“治理能力则是指在多元多样的社会背景下实现国家长治久安的能力，具体包括化解矛盾维护秩序的能力、动态把握和平衡利益的能力、科学制定公共政策的能力、有效实现治理意图的能力、引领各个领域持续发展的能力、运用民主和法治方式推进工作的能力以及治理主体特别是政党、政府自我净化的能力”[24]，等等。习近平同志指出：“国家治理能力则是运用国家制度管理社会各方面事务的能力，包括改革发展稳定、内政外交国防、治党治国治军等各个方面。”[6]24前述看法，从不同角度对习近平同志这一论述进行了解读，对我们进一步认识国家治理能力的内容结构有重要学术价值。但这只是问题的一个方面。

另一方面，在现代国家治理中，治理主体是多元的，各种主体的能力是不完全相同的。在我国，治理主体主要有执政党、国家机构、民主党派、社会组织和人民群众。因此，国家治理能力应当由这些治理主体的治理能力构成，是这些治理主体的治理能力的总称。具体地说，就是执政党的执政能力，民主党派的参政能力，国家机构的履职能力，社会组织的参与能力，人民群众管理国家、社会和自身事务能力的总称。习近平同志强调：“我们必须适应国家现代化总进程，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平，提高国家机构履职能力，提高人民群众依法管理国家事务、经济社会文化事务、自身事务的能力，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化、程序化，不断提高运用中国特色社会主义制度有效治理国家的能力。”[25]习近平同志的这一论述从另一个角度阐述了国家治理能力的构成问题。

对于国家治理能力现代化问题，很多学者进行了探讨，提出了多种看法：一是认为“国家治理能力的现代化，就是指国家治理手段、治理方法的时代化、科学化以及治理结果的有效性，它回答的是‘国家治理的本领与效能'问题”[26]；二是认为“国家治理能力的现代化，一般来说是指政府的公共政策制定能力、公共财政与预算能力和选人用人能力的现代化”[27]；三是认为“国家治理能力的现代化，是国家治理中政治权力主体和公民权利主体运用国家制度法律的能力的现代化”[12]。能力是相对主体而言的，是对主体的一种评价。在前述看法中，第一种观点没有从治理主体自身去观察和分析治理能力现代化问题，观察问题的角度存在偏差。第二种观点虽然从主体自身进行观察，但其局限性也非常明显：其一是把国家治理能力仅仅归结为政府能力，忽视了其他主体的存在，看问题不够全面；其二是只从表象上解释问题，也就是用具体领域或方面的现代化解释和说明国家治理能力现代化，没有揭示国家治理能力现代化的本质属性。第三种观点从主体自身观察能力问题并考虑到了主体的多样性，但在解释和说明治理能力现代化时，仍然停留在表象层面。

笔者认为，从基础层面看，国家治理能力现代化，就是治理主体为适应社会发展现代化的要求，有意识地推进治理能力由传统向现代转型和发展的过程与状态。从我国的实际情况看，推进国家治理能力转型和发展的过程，就是适应时代变化，改革不适应现代化发展要求的体制机制、法律法规，又不断构建新的体制机制、法律法规，使各方面制度更加科学、更加完善的过程，也是增强按制度办事、依法办事意识，运用制度和法律治理国家，把各方面的制度优势转化为管理国家的效能，是提高党科学执政、民主执政、依法执政水平的过程。通过推进国家治理能力的转型和发展，实现党、国家、社会各项事务治理制度化、规范化和程序化，保持国家治理能力与国家现代化发展要求相适应的状态。

对于国家治理体系和治理能力二者的关系，习近平同志指出：“国家治理体系和治理能力是一个有机整体，相辅相成，有了好的国家治理体系才能提高治理能力，提高国家治理能力才能充分发挥国家治理体系的效能。”[6]24同理，没有国家治理体系的现代化，就不可能实现国家治理能力的现代化。没有国家治理能力现代化，国家治理体系现代化就不可能继续向前推进，就不能适应社会主义现代化建设的要求，国家治理体系的效能就不可能得到充分发挥。

四、政治体制改革与推进国家治理体系和治理能力现代化

《决定》要求：紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革；紧紧围绕坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一深化政治体制改革；紧紧围绕建设社会主义核心价值体系、社会主义文化强国深化文化体制改革；紧紧围绕更好保障和改善民生、促进社会公平正义深化社会体制改革；紧紧围绕建设美丽中国深化生态文明体制改革；紧紧围绕提高科学执政、民主执政、依法执政水平深化党的建设制度改革。这“六个紧紧围绕”，是全面深化改革的顶层设计和总体思路，是完善和发展中国特色社会主义制度的必然要求，也是推进国家治理体系和治理能力现代化的主要路径。在这“六个紧紧围绕”中，“紧紧围绕坚持党的领导、人民当家做主、依法治国有机统一深化政治体制改革”，既是推进国家治理体系和治理能力现代化的一个重要方面，也是全面深化改革，推进国家治理体系和治理能力现代化的根本措施和重要保证。

经济全球化，是当今世界经济发展的一种潮流。对世界各国来说，不管你是否愿意，都要被直接或间接卷入这个潮流之中。这个潮流是在市场经济的推动下形成的。其基本特征是世界市场在资源配置中发挥着决定性作用。经济全球化的过程，是各国开放国内市场和参与世界市场竞争的过程。要在世界市场竞争中取得主动地位，就需要建立与经济全球化潮流相适应的市场经济体制，使市场在国内资源配置中起决定性作用，迎接市场开放的挑战，积极参与世界市场竞争。这就需要深化政治体制改革，处理好政府和市场的关系，着力解决政府干预过多和监管不到位的问题。既要改革现存的资源配置格局，逐步弱化政府在资源配置中的作用，又要加强政府对市场的监管，保障公平竞争，维护市场秩序，充分发挥政府和市场两个方面的作用。

文化体制改革的主要任务是“完善文化管理体制和文化生产经营机制，建立健全现代公共文化服务体系、现代文化市场体系，推动社会主义文化大发展大繁荣。”要完成这些任务，需要按照政企分开、政事分开原则，推动政府部门由办文化向管文化转变，理顺党政部门与文化企事业单位的关系，建立党委和政府监管国有文化资产的管理机构，实行管人管事管资产管导向相统一。这些只有通过深化政治体制改革才能实现。

深化社会体制改革，目的在于更好地保障和改善民生、促进社会公平正义。深化社会体制改革的主要任务是构建中国特色社会主义社会管理体系，形成党委领导、政府负责、社会协同、公众参与、法治保障的社会管理体制，形成政社分开、权责明确、依法自治的现代社会组织体制。这就需要进行政治体制改革，正确认识和处理好政府与社会的关系，在社会治理中，既要发挥政府的主导和监督保障作用，又要激发社会组织活力，发挥社会组织的协同作用，改变政府对社会组织和社会治理管得过多、管理得过死的状况，从而更好地保障和改善民生，促进社会公平正义。

生态文明，是针对现代化过程中出现的环境问题而提出的一种思想理念。其核心是现代化建设不应当以破坏环境为代价，应当处理好人与自然的关系，实现人与自然和谐发展，形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局。深化生态文明体制改革的关键是建立系统完整的生态文明制度体系，主要包括：源头保护制度、损害赔偿制度、责任追究制度，完善环境治理和生态修复制度。在现代化建设过程中，只有严格实施生态文明制度，才能建成美丽中国，实现人与自然和谐发展。建立并严格实施生态文明制度，各级党政机关是关键。这就需要改革现行政绩评估机制，树立科学的政绩观，把生态文明建设作为政绩评估的重要指标，调动各级党政机关建设生态文明的积极性。同时，进一步完善公民参与的制度平台，畅通公民参与渠道，调动公民参与生态文明建设的积极性，加强公民对生态文明制度实施的民主监督，严厉惩治官商勾结、破坏生态环境的腐败行为，等等。这些都有待政治体制改革的深化。

深化党的建设制度改革，是保持党的先进性和纯洁性，加强和改善党的领导，提高党科学执政、民主执政、依法执政水平的关键，也是顺利推进全面深化改革的重要保证。党内民主是党的生命，发展党内民主，加强民主集中制，健全党内民主制度体系，完善党的领导体制，是党的建设制度改革的主要任务。中国共产党是执政党，党的建设制度改革与政治体制改革的关系十分密切，党的建设制度改革是政治体制改革的重要内容，也是政治体制改革顺利进行和取得成功的保证。人民民主是社会主义的生命，政治体制改革的目标是“发展更加广泛、更加充分、更加健全的人民民主”，巩固和发展人民利益。由于“党除了工人阶级和最广大人民群众的利益，没有自己特殊的利益”[28]，因此，党内民主和人民民主的利益基础是一致的。在推进党的建设制度改革过程中，需要处理好与政治体制改革的关系，既要把改革的着力点放在发展党内民主、加强党组织自身建设上，又要注意与政治体制改革的协调性，把政治体制改革目标作为党的建设制度改革的价值导向。

[1]严立贤.“现代化理论”述评[J].社会学研究，1988（2）：72-82.

[2]中华人民共和国国家统计局.中华人民共和国2013年国民经济和社会发展统计公报 [EB/OL].[2014-02-24].http://www.stats.gov. cn/tjsj/zxfb/201402/t20140224_514970.html.

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（责任编辑：张群喜）

Modernization of National Governance System and Governance Ability

YUAN Dayi
（Department of Political Sciences Teaching and Research,Beijing Administration University,Beijing 100044,China）

The third plenary session of the 18th conference of the Communist Party of China proposed promoting the modernization of national governance system and governance ability,with its emphasis on the modernization rather than the difference between governance and management.Management and governance are not opposite,but two similar paradigm s in the academic study of governance and management.National governance and national rule are two different concepts,with the former displayed in instrumental rationality and the latter showed in rational value.The modernization of national governance system and governance ability is a transition process in order to meet the requirem ents of modern social development.Promoting the modernization of national management system and managem ent ability is a major strategic move to follow the trend of China's modernization.

governance;governance system;governance ability;modernization;there form of political system

D63

A

1674-9014（2015）01-0031-09

2014-10-22

袁达毅，男，湖北通山人，北京行政学院政治学教研部教授，研究方向为政治学理论与方法、政治制度。