从街头官僚到公共服务者：基层服务型政府建设的政治社会学研究——以公共权力运行公开化为视角

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(1、2 南京师范大学,江苏 南京 210023)

从街头官僚到公共服务者：基层服务型政府建设的政治社会学研究
——以公共权力运行公开化为视角

钱再见1,吉海燕2

(1、2 南京师范大学,江苏 南京 210023)

街头官僚是指处于科层组织基层同时也是公共服务第一线的政府工作人员。从政治社会学角度来看，街头官僚的权力来源于其与组织、服务对象以及规则的互动过程。街头官僚影响我国基层服务型政府建设的权力因素主要体现在权力目标越位、权力责任错位、权力监督缺位等方面。为发挥街头官僚在我国基层服务型政府建设中的积极作用，实现从官僚走向服务者，必须对街头官僚的权力运行进行有效监控，促进其公共权力运行的公开化。

街头官僚；基层服务型政府；自由裁量权；公共权力；服务者

街头官僚(street-level bureaucrat)是指处于科层组织基层同时也是公共服务第一线的政府工作人员，也被称为基层官僚或一线官僚，他们是政府雇员中直接同公民打交道的基层公务员。具体说来，他们主要是直接履行行政监管、行政处罚、行政强制、行政稽查等现场执法职责的公务人员。交警、城管以及其他“窗口”部门的一线工作人员，都可以被视为典型的“街头官僚”。由于基层工作的现实复杂性，他们拥有相当的行政自由裁量权甚至可以对其所执行的公共政策进行政策执行再决策。近些年来，交警、城管等街头官僚与公民的矛盾冲突占据了社会问题焦点的很大比重。基层政府公职人员的堕政，以及政策执行乏力而导致的政策搁浅等，使得我国基层服务型政府建设受到了很大的影响。深入研究基层公务人员群体对于我国基层服务型政府建设具有重要的现实意义。

一、政治社会学视域中的街头官僚及其权力分析

1977年，美国行政学者迈克尔·利普斯基(Michael Lipsky)《走向街头官僚理论》(Street-levelBureaucracy:DilemmasoftheIndividualinPublicServices)一文认为，“街头官僚是指依据法律法规直接面对公民实施行政管理的国家基层公务员”。[1]按照他的解释，街头官僚是指处于低层次行政执行单位，同时也是最前线的政府工作人员，包括警察、公立学校的教师、社会工作者、公共福利机构的工作人员、收税员，等等。1997年，帕特里克·G·斯科特(Patrick G. Scott)对研究街头官僚的文献进行了梳理，发现学术界对街头官僚决策因素的研究基本是基于官僚个人特征、组织特征、顾客(或服务对象)特征这三方面进行的。[2]本文在此基础上，从政治社会学角度出发，进一步分析街头官僚权力的社会来源。

(一)街头官僚的权力来源于其与组织的互动过程

这里所说的组织性权力实际上是一种正式权力或职位权力，是组织所赋予的岗位权力，它以服从为前提，具有明显的强制性。这种权力是由公共服务者在组织中所处的职位所决定的。组织性权力是一种法定权，主要包括：决策权、组织权、指挥权、人事权、奖惩权等。法定权力与公共服务者个人因素无关。从政治社会学的视角来看，权力不过是政治社会中的一个角色，无论是什么人承担了这一角色，就具有了相应的权力、权利、责任和义务。早期一些学者在20世纪六七十年代即从社会学的角度研究了街头官僚的行为与决策，如洛杉矶加州大学社会学教授乔治·A·米勒(George A. Miller)[3]、纽约城市大学亨特学院(The City University of New York, CUNY-Hunter College)社会学教授内奥米·克勒格尔(Naomi Kroeger)[4]主要研究了街头官僚(作为决策者)的个人特征如何影响街头官僚的决策，美国组织社会学家迈克尔·艾肯(Michael Aiken)和马里兰大学荣休社会学教授杰拉尔德·海格(Jerald Hage)[5]、洛杉矶加州大学社会学教授哈里·A·沃瑟曼(Harry A. Wasserman, 1921～2004)[6]等人主要关注组织特征如何影响街头官僚的决策。1983年，科罗拉多州立大学斯科特·T.摩尔(Scott T. Moore)教授主张用一种“政治话语”的理论来分析和理解街头官僚的决策与行为，在这种“政治话语”理论中，街头官僚变成了政治家，其街头决策行为具有政治性。[7]P74-94科层制理论认为，为了有效地进行社会管理，政府组织通常表现为一种层级结构，这种结构以逐级授权为基础，表现为上下级权力的统属关系。在等级森严的科层体系中，街头官僚是处于公共政策链条最末端的执行者，其最重要的目标在于效忠组织目标，但是在实际上他们拥有较大“政策制定”功能或政策执行再决策职权，享有相当大的自由裁量权。在其他官员那里，政策只是写在纸上的条款；但只有到了街头官僚那里，这一纸政策才可能变成公民实实在在的获益与处罚。

(二)街头官僚的权力来源于其与服务对象的互动过程

街头官僚在窗口空间及社区空间展现的空间性权力实际上是一种互动性权力。街头官僚与公民在特定的空间内共同参与的面对面的正式社会互动，在此过程中双方建构了彼此的行动和意识。社会政治空间就是一个大舞台，上级领导、街头官僚和普通公民都是其中的临时演员，这里虽然没有固定的脚本，但是剧情总是根据不同社会角色成员各自的行动及相互的反应而逐渐发展下去的。[8]根据社会交换理论的解释，权力正是在不平衡的社会交换和社会互动中产生的。1980年，李普斯基正式出版《街头官僚：公共服务中的个人困惑》(Street-levelBureaucracy:DilemmasoftheIndividualinPublicServices)，再次明确指出，街头官僚是那些“一线公共服务工作人员，他们在工作中同公民产生了直接的交流接触，并且在他们工作的执行过程中具有大量的自由裁量权。”[9]P3这种自由裁量权正是在与服务对象的互动过程中实实在在地体现出来的。对于这些服务对象来说，如何与街头官僚打交道往往也是至关重要的。毕竟，“县官不如现管”，遇到问题，找高层领导，不如找直接负责的人更实际，更能解决问题。1981年，查尔斯·T·古德塞尔(Charles T. Goodsell)[10]、叶海卡·哈森费尔德(Yeheskel Hasenfeld)[11]和丹尼尔·斯坦美茨(Daniel Steinmetz)等学者，从服务对象的特征出发，研究了顾客的特征是如何影响街头官僚的决策。在我国，典型的街头官僚既包括警察、城管、收税员等在街头巷尾执勤或巡逻的行政执法者和那些走街串巷上门服务的社区官僚，也包括科层组织中面向公众提供公共服务的窗口官僚。无论是窗口官僚还是社区官僚，由于其是在服务窗口、街道办、居委会，乡镇村头与居民直接打交道，在面对面的互动中决定了许多公共政策的具体落实，他们对于公共政策的理解与执行方式直接影响着许多公民的利益。

(三)街头官僚的权力来源于其与规则的互动过程

在法治国家中，统治个体的只是那些体现公意的、经过民主程序制定的并事先公布的法律规则和原则，而且公共权力的创设和运作都必须受制于这些法律规则和原则。其实，规则统治总是或多或少为人的能动作用留出空间。因此，法律规则发生作用的真实过程永远是“人-规则”之间的互动过程。即便规则看起来明确具体，适用规则的主体对规则的理解、对事实判断以及对纠纷、事务决断的存在，也表明规则带给我们的其实只是一种“确定的不确定性”。我们不难发现，个人基于主观的理解、判断而作出选择的过程，正是典型自由裁量过程。[12]但诚如李普斯基所指出的，街头官僚的专长及其所掌握的关于工作场景的知识、街头工作的独特性质与特征、监督街头官僚行为的内在困难等，都使得街头官僚易于运用各种各样掌握的资源来抵制管理者的监督、控制和约束。而按照约翰·加尔布雷斯的“双峰对称”理论，“组织只有赢得内部对其目标的服从时才能赢得外部的服从。其外在权力的大小和可靠性取决于内部服从的程度”。[13]P44因而，在整个行政层级中，街头官僚处于绝对从属地位，负有服从上级的义务。事实上，这种对街头官僚“受命执行”角色的设计，导致上层决策者对这一层级重视不够。或者是，上层决策者忽视了街头官僚在整个公共政策链条中潜在的和现实的影响力，从而一定程度上放松了对这一群体的教育、监督与管理，[14]导致实践中的缺乏回应性、滥用职权、不守规则、不尊重服务对象等。而在一个不守规则的环境中，街头官僚不但可以创设法外权力，而且能够在实践中不断强化这种权力。

二、街头官僚影响我国基层服务型政府建设的权力因素

服务型政府作为服务导向的政府，最终需要落实到人身上，因此，作为基层公务人员的街头官僚是基层服务型政府建设的重要影响因素。作为政府部门最直接、最基层与群众接触最密切的一个特殊群体，街头官僚在我国建设服务型政府的过程中，有着特殊的积极作用。但是，任何权力都具有两面性，街头官僚手中的权力也不例外。如果运用不当，街头官僚的权力也会走向反面，从而制约我国基层服务型政府建设。在实践中，街头官僚影响我国基层服务型政府建设的权力因素主要体现在以下几个方面。

(一)街头官僚权力目标越位

必须承认，街头官僚权力目标中客观存在着“自利人”取向。人具有社会属性和自然属性，二者不可分割。因此，在市场经济社会不断进步的总体条件下，承担着诸多社会角色的街头官僚在多元化的价值追求中自然会有“自利人”的取向，对他们而言“公共利益与他们的私人利益和特殊利益混为一体并常常互相冲突”[15]P42，个人利益越来越容易超越公共性而跃居理性选择的首位，导致公共目标的缺失。同时，街头官僚中也遗存着“官本位”意识和官僚主义作风。很多人都认为，官僚主义只有上边才会有，当官的人才会犯此类毛病。其实不然，官僚主义的最大市场恰恰就在基层，最精彩的表演也常常在基层。因为只有面对老百姓的时候，官僚主义的特征才能淋漓尽致地表现出来。街头官僚本来应该是执行政策并且直接为老百姓提供公共服务的，但是，其权力目标的越位却改变了服务的方向和宗旨，变成了为少数人服务，为自己人服务，为人民币服务。在很多人看来，涉案金额高达千万元甚至上亿元的“巨贪”肯定都是一些位高权重的大官。殊不知，近些年来，官位不及“七品芝麻官”大的科级、股级“小官”已俨然成了各类贪腐大案的“主角”。“小官巨贪”的特点是官不大、但长期扎根在基层、人情关系网错综复杂，盘根错节，甚至亦可权倾一方。这些“蚁贪”虽然身在基层，但其腐败行为直接危害群众利益，损害政府的公信力，对国家的危害很大。1997年，玛丽莎·凯利(Marisa Kelly)发现，组织文化中强调的价值影响着结构的特征，从而在一定程度上影响和制约着官僚的自由裁量权。[16]我国传统文化中的一些腐朽思想导致了街头官僚的服务意识和法制观念淡薄，在当前基层服务型政府建设的进程中，一部分街头官僚无视群众的需要，为追求自身利益滥用职权、歧视公众等现象给服务型政府建设造成了极大的阻力。

(二)街头官僚权力责任错位

街头官僚在基层执法、服务于民，作为政府的形象代表，他们负有为公民提供良好服务之责任。“上面千条线，底下一根针”，基层官僚要做的工作很多，要完成的任务很多、很杂，也很具体，但是，支撑街头官僚落实良好服务品质的资源，始终处于匮乏的状态，他们拥有的和可以支配的资源对于他们需要完成的工作和任务来说，经常是不足的。而公共政策的贯彻落实最终都有赖于街头官僚认真而正确的执行，因此，在面对资源的稀缺有限，他们往往采取某种不合作的策略来抵制其所在的基层官僚组织的命令，按照自己的偏好处理工作流程和完成工作任务。同时，人情、面子、关系网的存在也妨碍了街头官僚公平、公正、公开的行使手中的权力，切实依法、依规则履职尽责，实现为人民服务的责任。作为中国人行为、心理的传统习惯，人情、面子、关系网的表现形式不尽相同，但是却一直对社会生活的方方面面产生极大的影响。人情、面子、关系网是有价值的无形资本，利用它，能够达到功利目的。这既是中国人在现实社会生活中特别看重它的特殊原因，也是产生其负功能和负效应的原因。对于不同的服务对象，街头官僚常常抱以不同的态度。这种“熟人偏向”弱化了法治，用关系代替规则，以个人的面子代替了法律的权威，很容易使得社会正义和公平的天平在人情世故中发生倾斜。

(三)街头官僚权力监督缺位

这里我们主要考察科层组织自身以及外部公众对于街头官僚权力的监督。由于信息不对称，科层组织对于街头官僚的权力行使过程的监督是乏力的。不难理解，街头官僚与其所在的基层官僚组织之间的信息往往是不对称的，具体来说，在信息自上而下的传递过程中，最终街头官僚接受到的政策信息已丧失部分重要内容，甚至有的已失去原意，因而“政策走样”现象屡见不鲜。同时，在自下而上的传递过程中，唯有街头官僚获得的信息最能反应真实的民意。但是，由于每个层级只向上级反映有利于体现其政绩的正面信息，而刻意掩盖隐瞒负面信息，因此在向上传递过程中，每个层级都会对信息做一定的筛选和处理，最终抵达最顶层管理者的信息真实度已大大降低。这就必然导致科层组织对于街头官僚的权力运行过程难以进行有效的监督。1978年，杰弗里·M·普罗塔斯(Jeffrey Manditch Prottas)发表《公共服务官僚机构的街头官僚的权力》(ThePoweroftheStreet-levelBureaucracyinPublicServiceBureaucracies)一文，深入分析了街头官僚对于信息的控制给组织监控造成的困难。[17]同样，外部公众对于街头官僚权力的监督也是难以奏效的。在我国，随着政治现代化进程的推进以及利益多元化格局的形成，公众的主体意识固然已经变得越来越强了。但是，当公众遭受到街头官僚不合理、不公正的执法时，可供他们选择的维权空间也非常之小。在面对各种处罚工具与权力体系交织的公共权威时，往往选择忍气吞声。同时，由于双方关系不对等，相关信息的不公开，公众监督也是不力的甚至是缺位的。

三、加强街头官僚权力监控，建设基层服务型政府

为发挥街头官僚在我国基层服务型政府构建中的积极作用，实现从官僚走向服务者，必须对街头官僚的权力行使过程进行有效监控，促进其公共权力运行的公开化。

(一)激发街头官僚的道德自觉，树立正确的权力观

要使街头官僚在外在监控缺位的条件下，依照道德律令的要求，自觉遵守法治规范，秉持公共精神，做出合乎公共利益的负责行为，光靠限制是不够的，最重要的是在价值观念上唤醒他们善的信念，激发他们的道德自觉和伦理自主性，完善他们的伦理人格。街头官僚应在价值观念上重视道德的规范作用，当法治理念、责任理念、服务理念以及廉洁理念深入到每个街头官僚心中，并成为其行动准则时，政府与公众的和谐之路才会出现。同时，要加强道德教育，强化伦理责任意识。街头官僚是政府职能的实际履行者，其良好的公共伦理素质是进行公共服务的思想先导，是将行政权力用于维护公共利益、提供公共产品、保障公民权利等目的的思想保障。因此，在基层服务型政府的构建中，应重视对街头官僚进行理想信念教育，提高思想认识，陶冶道德情操，引导树立正确的权力观、是非观、善恶观，从而养成良好的公共服务伦理习惯。所以，要通过教育强化街头官僚的责任意识，正确认识和处理好街头官僚与公民的关系，实现从政府权力本位观念向政府责任本位观念的转变，从而使街头官僚自觉履行对人民的责任。

(二)完善内部管理机制，奠定权力公开化运行的组织基础

仅仅在价值观念上依靠街头官僚的道德自律是不够的，还要形成一种内部的组织管理机制使街头官僚能自觉地控制自由裁量权并转变为合理的行动。具体来说：首先，落实街头官僚问责机制。我国服务型政府建设将原来纯粹向上的负责机制转变为多向负责机制。政府不再只对上级负责，更重要的是对社会负责，对人民负责。[18]通过服务性绩效测量体系的设计(包括绩效管理的理念目标、程序、机构、指标体系以及评估方法等)来引导街头官僚更好地服务，从而间接地促进对街头官僚的政治问责。其次，建立多元激励机制。作为街头空间的街头官僚，他们在完全开放并陌生的环境中工作，会遭遇各种不确定性情形，甚至是危险，再加上高负荷的工作量，这些往往会导致他们选择性地执行政策，或者机械化、常规化地处理工作，在执行工作中敷衍了事，进而影响到政策执行力。所以应完善工作激励和制度激励在内的多元化激励机制，对街头官僚实施合理、有效的奖惩措施，最大程度地鼓励基层执法人员的士气，提高其执行意志力，使其能在工作中认真履行职责，从而综合提高政策执行力。第三，引入公共服务竞争机制。充分放权于民众，压缩街头官僚的权力空间，在公共服务和公共物品的供给过程中，实行分权授权，实现公共服务的市场化和社会化，将许多以前由政府单独提供的公共服务的所有权和管理权交给市场和社会组织，有效地防止街头官僚追求私利的失范行为。可以通过竞争性投标签订合同的方式，把一些公共服务承包出去；对某些提供公共服务的公营部门进行公司化改造，或放松规制，让民营部门直接参与公共服务的供给。第四，完善组织内部监察机制。根据街头官僚理论，从组织管理者的角度对街头官僚所拥有的自由裁量权进行控制，则着眼于组织本身的设置，通过对组织目标、结构和流程的重新界定和再造来实现操作的标准化，规范街头官僚可以运用的各种资源和手段的条件，从而提高街头官僚的执行效率和行动效能。在组织内部建构监察机制，发挥廉政监察、执法监察、效能监察等三个方面的功能。第五，增进街头官僚的回应性，建立技术监控机制。随着信息通信技术的发展和电子化政府的出现，传统的街头官僚逐渐转变为“屏幕官僚”。2002年，荷兰乌特勒支大学治理学院教授马克·波文斯(Mark Bovens)和荷兰蒂尔堡大学法学院副院长斯塔夫罗斯·佐瑞迪斯(Stavros Zouridis)在《从街头官僚到系统官僚——信息和通信技术如何转化为行政裁量权与法制》(FromStreet-levelBureaucracytoSystem-levelBureaucracy.HowICTisTransformingAdministrativeDiscretionandConstitutionalControl)一文中提出了“系统官僚理论”[19](System-levelBureaucraciesTheory)。在由“街头官僚”转变到“屏幕官僚”再转变到“系统官僚”的背后，对于权力滥用的监控有了新的可能。一方面，用信息化和数字化手段将法律、行政的定性管理方法加以量化并将其存储在计算机网络系统中，可以使街头官僚的行为精确化。另一方面，通过电子政府建设改进对公民的回应性。有效利用现代信息和通讯技术，通过不同的信息服务设施，对民众提供自动化的信息及其他服务，保障利益相关人的知情权，为公众利益表达提供更多的渠道，改进政府对公民的应答方式，从而建立一个有回应力、有效率、负责任的、具有更高服务品质的政府。

(三)健全公众参与机制，夯实街头官僚权力监督的群众根基

在基层工作中，健全公众参与机制必须要保证基层政务公开。一要完善基层工作中的公众参与途径，建立利益代表机制。通过政务公开和公众参与，形成利益代表机制参与街头行政过程，可以将众多参与信息及参与资源汇总起来，明确最终利益诉求，增强公众参与能力，充分保障公众的合法权益，对基层工作特别是街头官僚起到监督作用。二要以权利制约权力，强化公民在监督机制中的作用。从理论上来说，街头官僚作为公共权力的代理者，在利用公共权力为公民提供服务的过程中，其行为是否能真正代表主权者(公民)的利益，主权者(公民)应该拥有对其行为的监督权，这是主权在民原则的一个必然的逻辑推论。要强化公民在监督机制中的作用，公民就要有极高的主人翁意识，要有所作为，因此，公民要学法、懂法，增强法律意识，学会运用法律理性维权。三要有效利用新闻媒体，建立网络舆论监督倒逼机制。在网络政治时代下，公众在网络舆论监督的带动下与政府部门持续互动，产生了许多具有深远意义的网络舆论监督倒逼案例。网络舆论监督力量通过强化舆论压力，将社会外部压力转化为政府内部改革动力。

(四)寻求制度创新，将街头官僚的权力关进制度的笼子里

“制度化是组织和程序获取价值观和稳定性的一种进程”[20]P12。要将街头官僚的权力关进制度的笼子里，就必须要依靠一套系统、有效的程序制度来实现。首先，在克服非正式制度的消极影响的同时，完善制度建设，尤其是加快法制建设的步伐。一方面，要继续破除传统文化中的消极因素，如官本位思想和“重人情、轻制度”的观念，倡导传统文化中积极因素，如与服务型政府相契合的“以人为本”、“以民为本”的思想观念；另一方面，要依规则办事，克服街头官僚寻求庇护行为、选择性执行以及以资源获取为目的的“拉关系”行为。[21]其次，要打破制度惯性，进一步寻求制度创新。此外，要创新街头官僚权力运行的具体制度，深化落实政务服务的公开化举措。一要在窗口建设上狠下功夫，认真落实首问负责制。二要在提高行政效能上下功夫，认真落实限时办结制。三要在加强督查上下功夫，严格实行责任追究制。

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FromStreetOfficialstoPublicServants—PoliticalSociologyonService-orientedGrass-rootGovernmentConstruction:PerspectivesofOpenOperationofPublicPower

QIAN Zaijian, JI Haiyan

Street officials refer to government workers at the section-level grass-root agencies. From the angles of political sociology their power originates from the interaction with organizations, service subjects and regulations. Their influence on China’s construction of service-oriented government at the grass-root levels in terms of power is shown in such aspects as the overruling of power objectives, the mismatch of power responsibilities and the lack of power monitoring. In order to make full use of street officials in the development of China’s service-oriented government at the grass-root levels and change them from officials to servants, effective monitoring on their power is required so that their public power can operate in a transparent and open way.

street official; service-oriented government at the grass-root levels; free judgment power; public power; servant

C912

A

1003-6644(2015)01-0023-07

2014-10-08

2013年度国家社会科学基金项目“公共权力运行公开化路径研究”[编号:13BZZ032]。

1 钱再见，男，汉族，安徽庐江人，社会学博士，南京师范大学强化培养学院院长，国家治理与政府创新研究中心主任，教授，博士生导师；2 吉海燕，女，汉族，江苏泰州人，南京师范大学公共管理学院硕士研究生。

责任编辑：杜国景