集中连片贫困地区农村代课教师问题研究

邵林海，孙来勤

(1.东北师范大学 教育学部，吉林 长春 130024；2.牡丹江师范学院 体育科学院，黑龙江 牡丹江 157011；3.潍坊学院 教师教育学院，山东 潍坊 261061)



集中连片贫困地区农村代课教师问题研究

邵林海1，2，孙来勤3

(1.东北师范大学 教育学部，吉林 长春 130024；2.牡丹江师范学院 体育科学院，黑龙江 牡丹江 157011；3.潍坊学院 教师教育学院，山东 潍坊 261061)

集中连片贫困地区农村代课教师的存在是解决当地师资匮乏的有效办法。这些代课教师因各种条件表现出不同类型，但却存在某些共同的特征。相关部门可以采取对农村代课教师进行“分类”和“优劣甄别”、完善农村代课教师的“人事代理”制度、实施“本土”招聘和“长期”留住政策、建立健全不合格代课教师的“人性化”退出和培训机制、建立健全代课教师津贴补助制度等政策，为特殊贫困地区长期留住优秀师资。

集中连片贫困地区；农村代课教师；本土优秀师资

2011年国务院印发《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》，在西北、东北、西南和中南的连片山区、蜕化草原区和石漠化地区，划定了14个集中连片特困区。长期以来，集中连片贫困地区农村师资建设面临着正式教师“补充不足”且“难以长久留住”的困境[1]，这就为代课教师的存在提供了独特的区域社会环境。集中连片贫困地区农村代课教师是解决当地师资匮乏的有效办法，正确认识和解决集中连片贫困地区农村代课教师问题有着重要的现实意义。

一、集中连片贫困地区农村代课教师特征梳理

(一)代课教师类型

根据对集中连片贫困地区农村代课教师的年龄、教龄、职前从业经历和今后职业规划等维度的考察，现有农村代课教师主要有：传统代课教师，主要是指20世纪80年代中期以来，那些没有受惠于民办教师转正政策却一直留守的代课人员；以及20世纪90年代中期以来，因分税制实施后农村教师工资拖欠问题而被招聘来填补正式在编教师流失岗位的代课人员[2]。这一类代课教师平均年龄不低于40岁，平均教龄不少于15年，多数没有接受过正规师范教育，已经错过了重新择业和创业的最佳机遇期。其次，新生代课教师，主要是指1999年大学扩招以来接受过中等或高等教育，但没有通过教育事业单位人事招考，没有获得正式的教师人事编制，被招聘来用以填补正式教师编制空缺的代课人员。这类代课教师平均年龄不低于30周岁，平均教龄10年左右，以女性为主，多数毕业于师范类中专或大专院校，拥有教师资格证书。第三类是兼职代课教师，主要是指2000年以来接受过师范类中等或高等教育，把代课作为兼职工作的临时性代课人员。此类人群以近些年来新毕业大中专生为主，多数人拥有教师资格证书，往往身兼数职，或仅仅把临时性代课工作作为考取教育事业编制的跳板，具有较强的流动性。第四类是志愿代课教师，主要是国家力量和民间力量所鼓舞支持的在校大学生群体或慈善人士群体，包括三支一扶支教人员和民间慈善资金支持的代课人士，或自愿代课人士。此类人群往往具备较高的社会责任感和个人道义责任感，但留任率往往非常低下，甚至不少人把代课教师经历作为扩展个人社会实践活动的标志。

(二)代课教师特征分析

虽然集中连片贫困地区的各种代课教师产生的原因和背景有所不同，但却有着某些共同的特征。首先，代课教师的年龄结构较轻，从农村代课教师年龄结构看，小于30岁的代课教师有55.6%，26.3%代课教师是31至40岁，12.5%的代课教师是41至50岁，51岁以上的代课老师有5.6%[3]。就教龄而言，5年以下和5年以上教龄者各占50%，其中10年以上教龄者占30%左右。其次，工作绩效不低于正式教师。在严格控制学生家庭背景的情况下，代课教师的工作绩效跟正式教师并无明显区别，甚至稍微高于正式教师[4]。许多代课教师的工作强度和工作压力往往高于正式教师，较之于正式教师，代课教师有更强烈的从业危机感。最后，具有较强的“根植性”。75.9%的代课教师分布在集中连片贫困地区的偏远农村小学教学点[5]，其中女性代课教师的比例占总数的60.2%[6]。代课教师绝大部分是学校驻地附近居民，跟所教授的学生有着千丝万缕的血缘、亲缘、族缘和地缘关联，其独特语言优势和对当地的深刻了解，使其对当地的道义责任心更强，具有强烈的“根植性”。

二、集中连片贫困地区农村代课教师存在的必要性

对于集中连片贫困地区而言，目前正面临着正式教师“下不去”或“留不住”的困境，而代课教师却能“根植于”此类特殊贫困地区，保持代课教师的存在依旧是解决当地师资匮乏的有效办法。

(一)补充因正式师资各种因素造成短缺的需要

代课教师在世界各国广为存在，如英国和爱尔兰的supply teachers、柬埔寨的contract teachers、我国台湾地区的代理教师、澳大利亚的relief teachers、美国和加拿大的substitute teachers、印度的para teachers。原因主要在于，教育内部诸要素的改变与发展，例如各国义务教育年限的延长、适龄入学人口数量的不断增长、师资队伍不断老龄化、小班化教学模式的推行等因素的影响；由于某些外力或人为因素造成的教师数量不足等因素的影响，如婚嫁、产假、病休等。这些状况的出现，势必要求在不增加其他教师工作强度和不减少学校班额的情况下，允许临时替补性代课教师力量介入[7]。

(二)特殊贫困地区长久留住“本土”师资的需要

在追求教育质量内涵提升的“后普九”时代，培育建设一支具有较强“根植性”的优秀师资是集中连片贫困地区农村教育既有成果得以成功维系的关键所在。尽管国家出台了一系列举措旨在为集中连片贫困地区招聘和留住优秀师资，如特岗教师计划、三支一扶计划、硕师计划等，但由于受当地特殊贫困环境、正式事业编制、工资待遇等因素影响，外来师资的留住率并不高。较之于外来补充师资，由于是学校附近农村社区居民，代课教师往往具有不可替代的“根植性”，对当地社区往往更具道义责任心。

(三)民族地区招聘知晓民族事务“双语”师资的需要

目前，我国的14个集中连片贫困地区多数是少数民族聚居区，在当地以汉语普通话和民族语言开展双语教学，既是实施多元文化教育、传承发展民族文化的一种手段，又是促进民族交流、共同缔造一个繁荣稳定社会的必要工具。对于很多少数民族聚居的集中连片贫困地区而言，目前只有极少数正式教师具备双语教学能力，同时，受基础教育改革城市化取向的影响，很少农村学校开展双语教学，而外来非当地民族出身的师资对当地民族风俗事务往往知之甚少，很难短期内融入当地民族教育氛围之中。这就为招募熟知当地民族事务的少数民族代课教师，以实施“使用和发展本民族语言文字自由”的民族政策，预留了广阔的空间。

(四)帮扶代课教师群体破解“因教致贫”的需要

由于长时间在单一的农村社会生活环境里工作，同时受到当地较为封闭保守的乡土文化的熏染，集中连片贫困地区绝大部分农村代课教师和部分新生代课教师，已经在很大程度上消减，甚至蜕化了他们的社会适应能力；同时由于长期从事代课工作，使他们无奈地丧失了人生的最佳创业期和择业期；再加上创业成本相对较高、重新择业存在潜在风险等现实问题，在农村社会急剧转型和阶层快速分化时代语境下，很多代课教师已经“因教致贫”，沦为教师队伍中最弱势的群体和当地农村社会最边缘的群体。允许代课教师存在，为其提供相对具备收入福利保障的工作岗位，在一定程度上可以帮扶代课教师群体破解“因教致贫”的窘境。

(五)为特殊贫困地区师范类毕业生提供就业机会的需要

受城乡二元分割发展政策影响，集中连片贫困地区的产业结构表现出极其单一的特征。改革开放后，尽管国家政策鼓励农村居民从事各种工商业、副业和服务业经营，但由于集中连片贫困地区受资源物产匮乏、投入不足、技术落后、消费环境不成熟等因素影响，当地农村社会并没有实质性地孕育出较为广泛的就业、择业市场。因此，大批农村的富余劳动力纷纷涌入城镇进行务工。在这种时代背景下，通过高考或中考途径升入大中专师范类院校的当地生源，依旧面临极其狭窄的就业和择业空间。允许代课教师存在，在一定程度上等于为当地师范类毕业生提供了难能可贵的本土就业机会。

(六)满足志愿代课教师实现自我追求价值目标的需要

在美国和印度，代课教师以志愿者的身份长久存在，美国和印度社会各界积极鼓励有志者做代课教师，以弥补偏远贫困地区和少数族裔聚居区正式师资的不足，扩张受教育处境不利者的受教育机会。虽然我国教育志愿者服务事业起步较晚，但近年来发展态势迅猛，而有关志愿者服务的法律法规尚不健全，教育志愿者服务多依托党团组织开展的短期支教活动，民间教育志愿者力量很难注入集中连片贫困地区的基础教育现场。允许代课教师存在，在很大程度上可以为民间教育志愿服务力量提供实现自我人生价值诉求的机会。

三、集中连片贫困地区农村代课教师的政策建议

代课教师政策是管理、解决代课教师问题的依据。集中连片贫困地区代课教师的存在有其不可或缺的社会基础，农村教师政策价值取向必须正视其存在的必然。针对集中连片贫困地区农村代课教师的生存现状，国家权威教育法典应承认代课教师得以存在的既定身份，在教育事业编制体制之外预留“人事代理代课教师”岗位，把代课教师的劳动权益保障纳入《劳动合同法》的解释约束框架，并人性化解决不合格代课教师的退出问题，建立健全代课教师的招聘、津贴补助等相关政策，为特殊贫困地区长期留住优秀师资。

(一)对农村代课教师进行“分类”和“优劣甄别”

尽管集中连片贫困地区的农村代课教师为当地农村教育事业发展做出了独特贡献，但该群体内部人员来源路径多元、入职动机各异、素质构成良莠不齐。如果对集中连片贫困地区的农村代课教师一概而论，非常不利于当地农村师资队伍的建设与农村教育质量的提升。因此，对他们进行“分类”和“优劣甄别”是建设和完善当地师资队伍的重要前提。

分类主要是考虑这些代课教师的一些相关条件，例如，必须依据他们的工作年限、职前从业经历、入职经历与目的、将来的职业规划等多方面进行区划分类。对他们进行分类能够很好地了解不同教师的入职和在职背景，为对这些教师进行“优劣甄别”提供一个参考。其次，在细化分类的基础之上建构代课教师“优劣甄别”机制。优劣甄别的结果会对这些代课教师、农村教育等多方面产生影响。因此，优劣甄别的标准首先要能保证鉴别的效度，即运用这些标准确实能够有效地将不同质量的教师进行区分。甄别标准的制定要考虑多方面的条件与因素，要从教师质量的多元考评信息的综合情况来把握与制定，例如，考虑这些教师的专业知识技能掌握情况、教育教学工作绩效情况、专业道义责任付出情况等，把真正有志于服务特殊贫困地区农村教育事业者甄别遴选出来，以达成农村代课教师队伍整体素质的最佳优化。此外，还有一点要注意就是不论是分类，还是制定优劣甄别的标准，都要尽可能地让多方面的相关利益者参与，使得这些标准能被接受和有效地推行与实施。

(二)完善农村代课教师的“人事代理”制度

通过建立和完善农村代课教师的“人事代理”制度，明确集中连片贫困地区的农村代课教师身份。鉴于义务教育教师编制“逢进必考”的体制制约，建议拓展事业单位人事代理制度的外延，把集中连片贫困地区农村代课教师的身份性质定义为“教育事业单位内部的人事代理人员”，由这些代课教师所在的县教育行政主管部门向当地人才交流服务机构提出人事代理申请，将代课教师的人事关系交由人才交流服务机构管理。双方本着平等、自愿、协调一致的原则，签订责、权、利关系明晰的聘用合同，把代课教师的劳动权益保障纳入《劳动合同法》的解释约束范畴，使得代课教师和县级教育主管部门之间只存在劳务用工关系，而不具有人事上的依附关系。

农村代课教师身份的明确与改变，需要有与之相配套的相关政策的制定与实施。作为集中连片贫困地区的地方政府应该根据实际情况制定相应的配套政策，将代课教师的身份问题落到实处。地方政府在改变代课教师身份的同时确保他们能够享受与公办教师一样的待遇。不论是在工资待遇、医疗保险，或者在职称评定、评先评优、进修培训等方面都享有公办教师一样的权利，改变过去代课教师在社会和学校中的尴尬处境。通过人事代理制度，使代课教师能人才各尽其能，增强他们工作的危机感和责任感，促使他们更加努力工作，不断提高自身素质，从而促进集中连片贫困地区农村教育质量。

(三)实施“本土”招聘和“长期”留住政策

实施代课教师“本土”招聘政策，在缩短新任教师的适应期，凸显根植农村的长期性方面具有较强的优势。所谓本土招聘就是指集中连片贫困地区在招聘代课教师时，可以优先考虑具有当地生活背景或着属于当地少数民族的优秀应聘者。因为这些应聘者具有当地生活背景或属于当地少数民族，他们熟知地方风俗和民族事务、掌握双语教学的技能、对农村地方社区具有较强的道义责任心。他们具有较强当地农村社会适应力，熟悉农村的教育教学环境，能够很好地和当地学生家长进行沟通与交流。本土招聘不是说外来教师不好，而是说本地招聘的代课教师有着集中连片贫困地区应聘者独具的特质，这种特质使得代课教师具有强烈的“根植性”，这种“根植性”可以使当地的受教育者受益。

因此，必须在考察这种特质的基础上为集中连片贫困地区积极招募本土优秀师资，积极有效建构本土优秀代课教师招聘机制。在农村代课教师公开招聘中，可以采取笔试、面试等办法，并结合采取专项教学能力考核的办法测试招聘人员的实践教学能力，同时还要重点考虑学生和家长的认可程度等因素，以准确掌握农村在岗代课教师对现任教学岗位的胜任程度及实际教学水平。这样可以保证招聘的教师具备实际教学能力，确保招聘后管用、顶用，避免一边补充、一边短缺情况的发生。招聘本土教师首先要将教师的质量放在首位，不能因其具有本土性而降低或者放弃教师的质量要求。如果用本土性换取教师的质量，将会为当地的农村教育的质量提升设定障碍。其次，招聘的整个过程，包括招聘条件与标准、程序、结果等方面都要保证其公开、公正、透明。

不论是招聘本地或者外来应聘者，都应该考虑长期留住“本土”师资的问题。集中连片贫困地区缺乏地域优势，缺乏人才吸引力。因此，招聘来教师之后应该考虑如何让教师长久留在当地，保证集中连片贫困地区师资队伍的稳定是一项非常重要的任务。为长期留住集中连片贫困地区的师资，可以为在这些地区工作的教师提供优惠政策，如提高工作待遇，提供周转房，参与职称评定并对他们倾斜；针对国家专项资金和财政转移支付引进外来师资难以长久留住的困境，建议把用于招聘“特岗教师”和“三支一扶支教人员”的资金和资源，用以善待、留住或转正“本土”优秀代课教师。

(四)建立健全不合格代课教师的“人性化”退出和培训机制

鉴于集中连片贫困地区农村代课教师现象成因复杂以及农村代课教师对特殊贫困地区的独特贡献，建议“经济杠杆”与“政策杠杆”并用，主动退出“不合格”或“不称职”代课教师[8]。不合格代课教师退出的标准规范及其合理性要进行论证，程序要公正公开，结果要透明。首先，建立起能够反映这些农村代课教师质量的综合评估体系以及相应的退出保障机制，通过给予一定经济补偿和办理养老、医疗、失业保险的方式，在解决其最起码生活保障的基础上，让部分不合格代课教师主动退出；当然，对于退出后的教师工作也不能忽视，可以考虑将他们转到适合的岗位，有必要的话还需要对个别教师进行适当的心理疏导[9]。

对于不愿意主动退出的不合格代课教师，可以开展免费就业培训，提升他们的职业技能，增强就业信心，为他们再就业提供有价值的职业指导等等。对于代课教师的培训问题要注意两点：一是完善农村代课教师培养机构。如何培养农村代课教师现代教育理念与乡土课程教材相结合的能力等方面内容是培训机构的新任务。代课教师的培训机构要关照集中连片贫困地区农村教师“质”的特殊性，体现农村教师在农村的价值职能；除培养农村教师一般素质以外，还有不断培养和提高农村教师的特殊素质，并将其视为农村教育改革以至于农村现代化的关键因素。二是保证培训条件。在解决农村代课教师问题中，加强其培训，是提高农村代课教师质量的一个最重要的途径之一。各级政府加大农村中小学教师教育的投入，在足额保证公办合格中小学教师工资的基础上，设立专门的培训农村代课教师的基金项目，用于农村代课教师的培训和安置工作，任何单位与个人都不得挪作他用。同时，教育管理部门要为这些地区代课教师尽可能提供机会，让代课教师抽出时间来参加培训，或者送教下乡。

(五)建立健全代课教师津贴补助制度

集中连片贫困地区生活工作条件艰苦，缺乏地域吸引力。为保证这些地区教师基本数量或师资队伍的稳定，建立代课教师津贴补助制度是必要的。为在集中连片贫困地区从事教育教学工作的教师提供相应的生活补贴，如对在高寒、偏远、艰苦地区的代课教师给予一定的生活补助，有重点去缓解他们生活的困境。

相关部门为集中连片贫困地区农村代课教师设立特别的津贴补助，这些专项基金，专门用以提高偏远农村教师的待遇，增加地域吸引力。代课教师津贴补助制度要设定等级和标准，确定中央和各级政府的责任，保证落实到位。这种津贴发放不使用相同的标准，农村地区代课教师津贴补助制度的建立要按照集中连片贫困各地区不同的经济发展水平，分成不同的等级，经济越落后、条件越艰苦的地方特殊津贴越高，以使这项制度能真正落到实处。因地制宜地设立集中连片贫困地区农村代课教师津贴补助，能够很好地给予农村代课教师以物质资助，给予他们精神上的温暖。

[1] 朱永新.代课教师不可或缺[N].光明日报，2010-03-09(02).

[2] 孙来勤.农村代课教师问题：困境、归因分析及反思[J].中国农业教育，2010(5)：14-16.

[3] 雷万鹏，陈贵宝.论农村代课教师的分流政策[J].华中师范大学学报：人文社会科学版，2008(1)：116-121.

[4] 孙来勤.印度代课教师：概况、争议及趋向[J].比较教育研究，2011(6)：71-75.

[5] 杨润勇.农村地区“中小学代课教师”政策终结的障碍因素分析与思考[J].教育理论与实践，2007(9)：21-25.

[6] 柴江.西北农村地区代课教师的变化[J].上海教育科研，2009(5)：4-6.

[7] 孙来勤.中、印代课教师现象的国际比较及反思[J].外国中小学教育，2012(3)：26-31.

[8] 王昌善，唐松林.我国中小学不合格教师退出机制建设的思考[J].教师教育研究，2005(5)：25-30.

[9] 储朝晖.退出以后怎么办？[EB/OL].http：//www.edunews.net.cn/porj6/tbch/11003jstcjz/jstcjz004.htm.2013-01-20.

Study on the Para Teachers in the Concentrated Poverty-stricken Areas

SHAO Lin-hai1，2，SUN Lai-qin3

(1.Faculty of Education，Northeast Normal University，Changchun 130024，China；2.Mudanjiang Normal College，Mudanjiang 157011，China；3.Teacher Education College，Weifang University，Weifang 261061，China)

Recruiting para teachers is an effective way to solve the problem of local teacher lacking in large privileged areas.Although under different circumstances para teachers exhibit various types，they have common characteristics.The existence of para teachers in large privileged areas is a critical factor to ensure the quality and development of local rural education.According to the situation of rural para teachers，relevant department should adopt necessary measures—complete the Personnel Agent System；recruit local teachers；establish humanized termination and training institution；improve subsidy policy etc.to retain excellent teachers in these privileged areas.

Large Privileged Areas；Rural Para Teachers；Local Excellent Teachers

2014-12-15

教育部人文社会科学研究一般项目(13JYC880057)；牡丹江师范学院省级重点创新预研项目(SY201304)。

邵林海(1972-)，男，黑龙江牡丹江人，东北师范大学教育学部博士研究生，牡丹江师范学院体育科学学院教授；孙来勤(1975-)，男，山东嘉祥人，教育学博士，潍坊学院教师教育学院教师，上海师范大学教育学院博士后研究人员。

G65

A

1001-6201(2015)03-0224-05

[责任编辑：何宏俭]

[DOI]10.16164/j.cnki.22-1062/c.2015.03.045