如何推动地方落实13万个建制村的环境综合整治任务

王 波 王夏晖

(环境保护部环境规划院，北京 100012)

农村环境保护关系到农民的生产和生活，也涉及到整个社会的公平正义。全面建成小康社会，关键在农村，环境是难点。近年来国家高度重视农村环境保护。2008年国家实施“以奖促治”政策，设立中央农村环保专项资金，引导各地开展农村环境综合整治，改善农村环境质量;2015年中央一号文件再次强调，“中国要美，农村必须美”，并将农村环境集中连片整治作为推进农村生态文明建设的主要抓手之一;近期国务院印发的《水污染防治行动计划》提出，“到2020年，新增完成环境综合整治的建制村13 万个”。同时，随着我国财税体制改革步伐的不断加快，农村环境“以奖促治”政策的实施范围、推进方式、资金管理等发生了深刻变化。党的十八届三中全会提出，对于跨区域且对其他地区影响较大的公共服务，中央通过转移支付承担一部分地方事权支出责任，区域性公共服务作为地方事权;《国务院关于改革和完善中央对地方转移支付制度的意见》提出，取消地方资金配套要求，除按照国务院规定应当由中央和地方共同承担的事项外，中央在安排专项转移支付时，不得要求地方政府承担配套资金。新时期，如何合理界定中央与地方农村环境公共服务事权;在取消地方资金配套要求前提下，如何推动地方完成13 万个建制村的环境综合整治任务，落实地方政府整治目标责任等，已成为当前面临的新形势、新问题，亟需进一步深化“以奖促治”政策，理清推进农村环境综合整治的基本思路，采取激励与约束相结合的有效措施，全面改善农村人居环境。

1 准确把握当前农村环境综合整治形势

1.1 整治现状

近年来，环保部、财政部大力实施“以奖促治”政策，采取连片整治的方式，解决了一批农民群众反映强烈的饮水安全、生产生活污染等农村突出环境问题。截至2014年底，中央财政共安排农村环保专项资金255亿元，支持约5.9 万个村庄开展环境综合整治，直接受益人口达1.1 亿人［1］。但从全国范围看，村庄环境综合整治率仅10%，农村环境脏乱差现象普遍，环境形式依然严峻［2－3］，仍是2020年全面建成小康社会的一块“短板”，亟需加大“以奖促治”政策实施力度，扩大农村环境整治范围，确保小康社会目标如期实现。

1.2 存在问题

一是“以奖促治”政策现有的一些实施范围与国家财税体制改革方向不相符。中央与地方共同事权为保障跨区域重大项目建设维护安全所提供的农村环境公共服务，如保障国家重大调水工程水质安全，保护重要饮用水水源地安全等［4］。因此，“以奖促治”政策实施范围应由淮河等水污染防治重点流域、区域转向南水北调水源地、沿线，以及全国重要饮用水源地等周边区域。

二是一些地方开展农村环境综合整治积极性不高。一方面，一些地方财政配套压力大，财政统筹能力较弱，未能将农村环境综合整治纳入议事日程上;另一方面，在全国范围内，未全面实行农村环境综合整治目标责任制，没有形成一级抓一级、层层抓落实的工作局面。同时，随着国家规范专项转移支付使用，取消地方资金配套要求之后，一些地方政府在财政资金紧张的情况下，难以充分发挥开展农村环境综合整治的主动性和积极性，因此，将农村环境综合整治目标纳入地方政府责任考核势在必行。

三是部分已建成农村环境设施的长期稳定运行成为难题。“以奖促治”项目建成后，各地通过不断加强农村环境设施运行管理，多数设施运行稳定，取得了良好的环境效益。但部分设施建成后，存在责任主体不明确、运行维护资金不落实、管护人员不足、规章制度不健全等问题，一些设施不能正常运行，影响“以奖促治”政策实施成效，必须尽快建立健全农村环境设施运行维护的长效机制［5］。

1.3 取得经验

一是以整县推进的方式有利于发挥示范引导作用。一方面，能够引起县委、县政府的高度重视，推动其建立健全定期会议、监督检查、目标考核等工作制度，整合相关涉农资金，落实地方农村环境综合整治目标责任;另一方面，便于“以奖促治”项目运行维护和监督管理。实施整县推进的地方，农村环境设施建设相对集中、成规模，有利于培育农村环保产业发展和“以奖促治”项目绩效评估、监督检查等。

二是农村饮水安全隐患、生活污水和垃圾污染、畜禽养殖污染等仍是当前最为突出的农村环境问题。截至2014年底，我国规划内仍有5867 万农村居民和学校师生饮水存在安全问题，规划外新出现的有558.3 万农村人口。全国农村约有6.5 亿常住人口，年产生生活垃圾约1.1 亿吨，其中有0.7 亿吨未做任何处理;生活污水约90 亿吨，其中绝大多数未经处理，直接排放到环境中。非规划化畜禽养殖污染问题突出，在部分地区群众环境信访量大、反映强烈。

三是整合相关涉农专项资金、集中投放有利于提升环境整治成效。如福建省整合新农村建设、小流域综合治理、农村清洁能源、农村建设外立面改造、土地开发整理、小城镇试点改革等各类资金，共同推进农村环境连片整治的有序开展。重庆市合力推动了示范区房屋、道路、供排水、能源、治污、绿化以及文化体育设施建设同步推进，如农业部门优先安排户用沼气池和大中型沼气工程建设项目，建设部门优先安排“巴渝新居”、“农民新村”建设和农村危旧房改造项目，卫生部门优先安排农村改厕等涉农项目，市政部门优先实施统筹城乡垃圾收运一体化示范。

2 明确今后一个时期的工作思路

2.1 总体要求

深入贯彻落实党的十八大和十八届三中、四中全会精神，按照全面建成小康社会和建设社会主义新农村的总体要求，突出重点、整体推进、强化管护、确保成效，深入实施“以奖促治”政策，推动国家跨区域重大调水工程、全国重要饮用水水源地等周边区域和问题严重地区开展农村环境连片整治，着力解决当前危害群众身体健康、威胁城乡饮水安全的突出环境问题。

2.2 工作目标

到2017年底，新增完成6 万个建制村的环境综合整治任务，使国家跨区域重大调水工程、全国重要饮用水水源地等集雨区的村庄环境基本得到整治，农村环境监管能力得到加强，生态文明意识得到增强;到2020年底，新增完成13 万个建制村的环境综合整治任务，使得国家跨区域重大调水工程、全国重要饮用水水源地等涉及县(市、区)的村庄环境得到整治，统筹城乡环境监管格局基本形成，生态文明意识明显增强。

2.3 重点区域

以国家跨区域重大调水工程、全国重要饮用水源地涉及县(市、区)，中国传统村落等为重点整治区域。优先开展以上区域集雨区范围内环境问题突出村庄的整治。

2.4 整治内容

重点开展饮用水水源地保护、生活污水和垃圾处理、畜禽养殖污染防治等。

2.5 推进方式

以建制村为基本整治单元，以整县(市、区)推进为主要方式。

2.6 成效要求

达到《中央农村环保专项资金环境综合整治项目申报指南(试行)》中，农村环境综合整治项目预期治理目标要求。各地可根据实情，适当提高集雨区范围的村庄成效要求。

3 改革创新农村环境保护制度

3.1 严格目标考核

一是分解目标、明晰责任。综合考虑全国农村经济发展水平、建制村总数、已开展农村环境综合整治情况等因素，采取“两上两下”的方式，征求各省(区、市)人民政府意见，并确定其到2020年农村环境综合整治目标。各省(区、市)人民政府要把目标层层分解落实到市、县级人民政府;确定年度目标，制定年度实施方案，将年度目标分解落实到市、县级人民政府及其职能部门。

二是建立目标考核制度。依据《环境保护法》，地方各级人民政府应当对本行政区域的环境质量负责。将目标完成情况纳入国务院与各省(区、市)人民政府签订的水污染防治目标责任书。各省(区、市)人民政府要强化目标考核，层层分解落实，并将其完成情况纳入市、县级人民政府环境保护目标责任书，形成一级抓一级、层层抓落实的工作局面。考核结果向社会公布，并作为对领导班子和领导干部综合考核评价的重要依据。对未通过年度考核的，要约谈省级人民政府及其相关部门有关负责人，提出整改意见，予以督促。

3.2 引入激励机制

一是将考核结果作为中央农村环保相关资金分配的参考依据。对考核结果较好的，将进一步加大中央农村环保相关资金支持力度，并结合全国减排表彰活动进行表彰奖励;对考核结果较差的，将根据情况，采取核减资金规模、追缴已拨付资金等措施，撤销国家授予该地区的环境保护或环境治理方面的荣誉称号，提出限期整改措施和要求，并检查整改落实情况。

二是鼓励省域内以县为单元开展项目竞争立项。对国家跨区域重大调水工程、全国重要饮用水源地涉及的县(市、区)，通过竞争等方式选取部分予以重点支持，其他纳入储备库，可视情况予以一般引导，并实行动态管理。通过竞争，选取部分县(市、区)，建立国家重点支持县(市、区)动态名录。经竞争未纳入重点支持的，纳入储备库。综合考虑县(区、市)前期工作、绩效等因素，选取部分储备库中的县(市、区)，将其纳入国家一般引导动态名录。纳入储备库的县(市、区)可继续参加以后组织的竞争。

3.3 建立长效机制

一是明确设施运行管护的责任主体、管理主体。县级人民政府通过采用组建专业化物业管理公司、委托第三方运营、建设－经营－转让(BOT)一体化运营、授权县级有关部门或所辖乡镇(村)负责运营等模式，明确设施管理主体。设施管理主体全面负责设施的日常管理、运行和维护等工作。

二是建立设施运行管护资金保障机制。建立“农民筹资筹劳和集体经济补充为主、政府整合投入并适当奖补为辅”的资金保障机制。要把建立健全设施运行管护资金保障机制作为确定整治县(市、区)的前置条件。通过BOT 模式、城乡设施捆绑招商引资等方式运营管理。

三是加强设施管护队伍建设和监督管理。县人民政府要注重专业化运营公司的培育，促进设施运行维护的专业化、市场化。乡镇人民政府可成立专业管护机构或组建专业管护队伍。县级环保部门要加强日常运行管理的监督检查，每年至少开展一次专项检查活动。

3.4 重视各方参与

一是坚持农民主体地位。发挥村务监督委员会、村民理事会等村民组织的作用，引导村民全过程参与农村环境连片整治项目规划、建设、管理和监督。完善村务公开制度，推行项目公开、合同公开、投资额公开，接受村民监督和评议。

二是要拓宽社会参与途径。鼓励和引导党政机关、人民团体、企事业单位、环保社会组织、社会各界人士以及志愿者通过结对帮扶、捐资捐助和技术支持等多种方式支持设农村环境连片整治。

［1］新华每日电讯.把地方政府的农村环保责任落到实处——专访环保部副部长李干杰［EB/OL］.(2015－3－5).http://news.xinhuanet.com/mrdx/2015－03/06/c_134043827.htm．

［2］蔡安宁，张春梅．对农村生态环境建设的思考［J］．环境与可持续发展，2008，(6):53－55．

［3］介晓坤．新形势下农村环保工作的探索与展望研究［J］．环境与可持续发展，2011，36(2):26－30．

［4］王波，王夏晖．财税体制改革视角下的农村环境“以奖促治”政策探析［J］．环境保护，2015，43(3):65－67．

［5］王波，王夏晖．破解农村环保基础设施“晒太阳”难题对策探析［J］．环境保护，2014，42(14):48－50．