云和县“小县大城”的战略思考

■廉军伟/文

云和县“小县大城”的战略思考

■廉军伟/文

2011.，云和县委、县政府综合分析县情，提出“小县大城”发展战略。其目的在举全县之力，通过做大做强县城，改变城乡二元化发展模式，实现城乡统筹发展。为此，县委县政府实施人口集聚、县城空间拓展等举措，大力推进“小县大城”战略实施，取得了明显成效。全县已实现70%的农村劳动力向二、三产业转移，90%的学生集中在县城就读，90%的企业集中在县城发展，城市化率达64.1%。“小县大城”发展战略先后被写入浙江省“十一五”“十二五”规划，荣获2012中国十大社会管理创新奖，成为山区县实现跨越式发展的一种典型模式。但随着“小县大城”战略的实施，一些新的问题接踵而来，亟待突破。

一、直面当前问题

（一）人口集聚后的“产业”支撑问题

随着人口向中心县城的集聚，大量的人口面临着就业的压力，亟需通过产业发展吸纳人口就业。而云和县产业支撑略显不足。突出表现在：一是工业发展后劲不足。2014年工业投资增速和制造业投资增速分别为-7.7%和-14.8%。二是工业进一步吸纳能力受到制约，全县木制玩具、阀门、轴承企业数基本稳定，新增企业数不多，对人口吸纳能力不足。农业本身吸纳能力有限。而现代服务业发展处于初级阶段。

（二）人口集聚后的“公共服务”配置问题

人口向中心城区的集聚，对教育、医疗等公共服务设施需求激增。而云和县公共服务设施建设相对滞后，难以满足人口集聚的需求。如城区四所小学班额紧张，城区面临教育资源稀缺困境；城区社区卫生服务网络不健全，常住人口基本医疗卫生服务均等化程度低；现有图书馆、影剧院等文化设施不能满足日益增长的公共服务需求，亟待更新提升。

（三）中心城区建设资金瓶颈问题

云和县是全省的欠发达地区，本身财政实力有限，2014年，全县财政总收入仅为6.82亿元，公共财政预算收入为3.66亿元，财政收入相对薄弱，难以支撑城区建设。另一方面，国家大力清理政府融资性平台，云和县一些政府性的融资平台面临清理和整顿，基础设施建设融资难问题更加突出。

（四）体制机制进一步创新突破问题

为推动小县大城战略的实施，云和县大力推动体制机制创新，一些阻碍战略实施的体制机制得到破解。但是，伴随着人口、产业等向中心城区的不断集聚，在产城融合、城市管理、生态发展等方面遭遇体制机制障碍，特别是改革创新与现行法律的冲突问题、先行先试与上级政策的执行问题、改革投入与财力支撑的平衡问题、“社经分离”与社会管理的跟进问题等都有待于进一步解决。

二、找准破解之道

（一）推动“小县大城”向“小县名城”跨越

通过实施小县大城战略，云和县实现人口、产业等向中心城区的集聚，城市框架不断拉大，中心城区的集聚辐射功能不断提升。在这样的发展阶段，云和需持续推动“小县大城”战略实施的基础上，提升和发展小县大城战略，通过进一步拉框架、塑品牌、提功能、优服务等，进一步推动小县大城向精、深、特等方向发展，实现从“小县大城”向“小县名城”的跨越。在今后的发展战略导向上，在注重提升发展小县大城的基础上，推动小县大城向小县名城战略的转移，塑造城市品牌。

（二）将生态工业发展作为推动人口集聚的重要依托

工业经济的发展，无论对城市发展，还是对人口的集聚，都发挥着重要作用。现代工业成为推动人口下山转移的重要依托。云和县大部分农村劳动力已向县城集聚，这些人口需要有相应的产业进行吸纳，不然无法形成凝聚力，有可能促使农村劳动力向山上“回流”。为此，必须将生态工业发展作为小县大城战略深入实施的重要抓手，积极引进一批关联度大、集聚度高、带动力强的大项目，同时，在中心城区外围，优化布局一批生态型、劳动密集型的工业，使之成为推动城市发展和人口集聚的有力支柱。

（三）把发展农业和旅游业作为未来发展的重要支撑

云和县山清水秀，生态资源优势突出，成功创建云和湖仙宫景区、云和梯田景区两个4A级景区，被评为“浙江旅游发展十佳县”。农林产品特色鲜明，云和雪梨、云和黑木耳、仙宫湖有机鱼等农林产品闻名遐迩，全县有机绿色无公害农产品比重达到60.9%。在提升发展“小县大城”战略过程中，需要更加注重农业和休闲旅游业的培育，争取将农业与休闲旅游业作为支撑云和未业发展支柱产业。现代农业要积极推动农业与电子商务、度假休闲等产业融合发展，规划建设现代农业园区，发展民宿经济等，拓宽农民增收渠道。旅游业要充分打响云和梯田景区的知名度，吸引大型旅游公司整体包装谋划旅游发展，打造一到两个在省内具有较高知名度的旅游景区。

（四）把生态环境保护放在更加突出位置

生态环境资源是云和县的优势资源，也是云和县未来赖以发展的重要依托。当前，云和县森林覆盖率突破80%，空气质量优良率达97.6%，出境断面水质常年保持Ⅱ类以上，综合环境质量位居全省前10位，生态满意度指数位居全国前10位，是省级森林城市、园林城市。云和县推进“小县大城”战略的实施，必须高度重视对生态环境资源保护。统筹推进“治水”、“治污”、“治山”、“治土”、“治气”工作，保持水、空气、森林覆盖率等各项环境指标在全省保持领先地位。

（五）把做强做优县域中心城区作为重要方向

推动小县大城建设要将中心城区的建设作为重要的方向，大力推动中心城区设施、产业等集中，提升中心城区功能。然而在不断做强中心城区的同时，要围绕全县特色，突出发展亮点，形成一座县城一个特色的品牌。在推动云和县小县大城建设过程中，要突出中心城区建设，进一步拉大城市框架。充分利用低丘缓坡资源，大力推动低丘缓坡资源的开发利用，扩大城区建设面积。在特色定位上，围绕全县“山水家园，童话世界”的县域品牌，加快推进一批体现“老云和、新童话、真山水”的设施建设，在省内打造以童话为特色县域中心城区。做强做优中心城区，还必须大力推进功能设施建设，要优化布局一批教育、医疗等公共服务设施，推进城中村改造和县域中心道路建设，提高中心城区承载能力。

三、对省内类似地区借鉴思考

一是将“小县大城”作为边远山区和海岛地区推进城市化发展的重要战略。边远山区和海岛地区人口较少，生态环境也比较脆弱，实施小县大城战略，有利于将政府的各类资源利用最大化，节约开发与投入成本。因此，作为边远山区和海岛地区，要特别突出小县大城战略，把生态移民与县域建设有机结合起来，引导人口、产业、要素等向县城集聚，将县域打造成为全县发展的主平台。

二是积极有为的引导人口集聚。小县大城实施成功与否，人口是否集聚是重要的检验标准之一。推进小县大城，重要的就是要推动人口向县域中心城区集聚，将县域中心城区打造成为人口高度集聚、设施高度配置的重要区域。要充分利用下山移民等政策，推动高山和偏远地区的农村人口向县域的集聚。加大对县域中心城区市政、教育、医疗、文化、体育等设施的倾斜力度，提高县域中心城区的承载能力和城市品位。

三是培育一批“留得住”人的产业。虽然人口形式上向县域中心城区集聚，但要真正的使人能留得下、住得下，关键还需要培育一批适合人口就业的产业。因此，在推动小县大城过程中，要将产业培育作为重要的支撑。围绕全县的特色产业，加快推进特色产业做强做大，吸引一批人口集聚。另一方面根据本地人口的知识水平、技能水平等，引进一批生态型的、劳动密集型的产业，吸纳人口。同时，大力发展服务业，推动人口向服务业领域的就业。

（作者单位：浙江省发展规划研究院）