权力清单与责任清单背景下地方政府绩效评估的社会参与问题研究——基于杭州经验的分析

■郑晓婷 马智慧/文

权力清单与责任清单背景下地方政府绩效评估的社会参与问题研究
——基于杭州经验的分析

■郑晓婷 马智慧/文

党的十八届三中全会提出，“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力现代化。”地方治理是国家治理的基础单元，地方各级政府是地方治理的重要主体，提高地方政府治理能力是推进国家治理体系和治理能力现代化的基础。政府绩效评估是政府治理体系的重要组成部分，有助于实现治理合法性、提高治理有效性，是实现民主治理价值的有效方式，对提高政府治理能力具有重要作用。社会参与是政府绩效评估的应有之义，是发扬社会主义民主的有效渠道。当前，以权力清单与责任清单实施为抓手，各级地方政府正在加快深化行政体制改革、转变政府职能步伐。在“两张清单”制度框架下，政府绩效评估的主要内容、运行方式等也将进一步改进和优化。在此背景下，如何畅通社会参与渠道、规范社会参与程序、完善社会参与机制、提升社会参与效率，是新时期政府绩效评估面临的难解之题、必解之题。

自2000年开展“满意单位不满意单位”评选活动、2005年实施综合考评以来，杭州市在推进政府绩效管理的过程中，“以公民满意度为准绳”，不断完善社会参与渠道，优化民意表达的制度设计，引领政府机构深入关注民生、倾听民意，并将社会公众的合理化建议和意见纳入政府决策，在政府和社会公众之间，建立了良性的、制度化的绩效管理互动平台，不断推动政府治理能力的现代化建设，积累了丰富的经验。以公民满意为导向的评价机制充分发挥了综合考评的发现功能，通过广泛的民主参与，为更好地发现突出矛盾和深层次的问题提供了民意渠道。本文在借鉴杭州社会参与政府绩效管理主要经验的基础上，探讨权力清单与责任清单背景下社会参与地方政府绩效评估的路径、广度、效度、保障措施等问题，以期为提高地方政府治理能力和绩效水平提供参考。

一、权力清单与责任清单制度对政府绩效评估提出的新要求

转变政府职能，打造“有限”政府，建设服务型政府，打造“有为”政府，是我国深化行政体制改革的重要目标之一。党的十八届三中全会提出，“推行地方各级政府及其工作部门权力清单制度，依法公开权力运行流程。完善党务、政务和各领域办事公开制度，推进决策公开、管理公开、服务公开、结果公开。”权力清单制度是指将地方各级政府工作部门行使的各项行政职权及其依据、行使主体、运行流程、对应的责任等，以清单形式明确列示出来，向社会公布，接受社会监督。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》指出，“通过建立权力清单和相应责任清单制度，进一步明确地方各级政府工作部门职责权限，大力推动简政放权，加快形成边界清晰、分工合理、权责一致、运转高效、依法保障的政府职能体系和科学有效的权力监督、制约、协调机制，全面推进依法行政”。推行政府权力清单制度，明确地方政府的权力边界，有助于规范权力运行，最大限度地防止政府职能越位。而责任清单制度则明确了政府必须承担哪些责任，防止政府缺位，对关系人民生产生活、社会发展稳定的事务，要勇于负责、敢于担当，切实履行职责。在此背景下，政府行政职权需要依法梳理、清理调整下发、审核、确认、公布，并建立权力清单的动态调整和长效管理机制。同步按照权责一致的原则，逐一厘清与行政职权相对应的责任事项，建立责任清单，明确责任主体，健全问责机制。“两张清单”公布后，政府工作部门要按照权力清单行使职权，防止乱作为；也要积极主动履行职责，避免不作为。那么，这一改革对政府绩效评估将带来哪些影响呢？

传统的政府绩效评估多由政府设定的专门机构执行，偏重于评估过程的执行和结果的判断，属于“事后”阶段，具有单向命令式、封闭式的特点，评估者与被评估者处于分离状态，容易导致绩效评估孤立化、片面化，对绩效的持续改善作用比较有限。现代绩效管理理念倡导互动、开放、持续的方式，让管理贯穿于行政目标设定、日常绩效信息收集与即时反馈整改、最终结果评估、整改反馈全过程，形成完整的绩效管理链条，推动绩效评估由“事后”向“事前”“事中”管理延伸。在“两张清单”制度下，政府职权的梳理、调整、审核、确认、公布、实施、改进等全过程，都应该接受绩效评估，让政府绩效管理贯穿、参与全部环节，切实起到监督、改善、提升绩效的目标，更好地落实“两张清单”，提高政府治理能力。同时，按照绩效管理的互动性、开放性、持续性要求，拓宽社会参与路径，完善社会参与机制，探索全过程参与，提高绩效管理民主化、科学化水平。这也是落实十八届三中全会提出的“改进社会治理方式”，“坚持系统治理，加强党委领导，发挥政府主导作用，鼓励和支持社会各方面参与，实现政府治理和社会自我调节、居民自治良性互动”的必然要求。

二、“两张清单”视角下地方政府绩效评估社会参与存在的主要问题

现代政府的主要职能是“市场监管、社会管理和公共服务”，这也是政府绩效管理的核心内容和最终目标。“两张清单”实施目的，是为了更好地落实政府职能，提高绩效。以人为本，以人民的根本公共利益为中心是服务型政府绩效评估中所应有的价值取向。政府绩效目标及“两张清单”实施目的都遵循一个基本原则，即以人为本、以民为先，更好地服务民众、方便民众、增进福祉。中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》指出，“要把有利于服务人民、有利于群众办事作为推行权力清单制度基本出发点，抓好清权、减权、制权、晒权等主要环节，把与企业生产经营活动关系紧密、审批权力集中的部门作为重点，把与群众生活密切相关的职权事项放在优先位置，着力解决行政许可、行政处罚、行政强制等领域社会反映强烈的突出问题，让公众切身感受到改革带来的变化。”因此，在“两张清单”实施过程中，要让社会参与贯穿绩效管理全过程，不断完善社会参与渠道，优化民意表达的制度设计，在政府和社会公众之间，建立良性的、制度化的绩效管理互动平台，不断推动政府治理能力的现代化建设。

根据上文分析，在“两张清单”对政府绩效评估提出新要求的背景下，重新审视地方政府绩效评估的社会参与问题，可以发现，目前主要存在以下困境：

（一）参与渠道不足

由于很多时候政府不能充分地将民意纳入创新，也缺乏规范的民意收集机制，政府绩效评估多为专设机构封闭式管理，缺少社会参与的路径设计，导致社会参与缺少正当渠道，公众参与不足与政府回应机制短缺现象并存。而当公众正当的利益诉求无法通过合法、有序的途径实现时，往往会采取激进的非正常方式，严重影响治理效果，甚至影响社会稳定。即便有些地方政府向社会开放绩效评估过程，但允许社会参与的往往是一些利益相关度底、无足轻重的环节，无法达到全面互动的效果。

（二）参与环节不足

在“两张清单”制度下，政府职权的梳理、调整、审核、确认、公布、实施、改进等全过程，都要接受社会参与和监督。而目前许多地方政府开展的绩效评估，尚未延伸至绩效管理层次，对社会开放的评估环节有限，主要集中于“事后”评估征求意见，而公众往往不能参与到政府职权的梳理、调整、审核、确认、公布、实施、改进等全过程，达不到全方位参与、多角度审视、多元化监督的效果，对提高政府绩效作用有限。

（三）参与效度不足

集中体现在社会参与政府绩效评估的有序性、专业性不足。现代社会结构的复杂化、利益格局的多元化，使得个体利益诉求越来越多样化。在政府绩效评估过程中，由于利益驱动的影响，不同层次的评估主体在表达、追求各自的利益过程中因从众效应、投射效应、晕轮效应、经验效应等认知心理偏差，极有可能各自站在符合自身利益的立场来衡量政府的绩教水平，产生大量非理性行为，给有序参与社会治理和政府绩效评估带来严峻挑战。如果碎片化、无序化、非正当性诉求大量存在，则很难确保参与质量和效度。如何通过有序组织提高社会参与量和质，是各级政府绩效评估面临的一大难题。同时，社会参与的专业化程度也直接影响着参与效度。社会参与既要注重参与面和参与量的扩大和提高，更要理性地注重参与质量和深度的改善，吸引更多专家、各界精英和专业机构参与，探索建立第三方评估机制，并使第三方评估机构“具有相应的权力和独立性”。

（四）信息获取不足

社会参与政府绩效评估一直以来都存在着信息不对称的问题，直接影响了评估的客观性、科学性。这与政府行政信息的公开程度有关，也与互动渠道和机制的不足有关。政府行政信息公开往往是单向的信息公布，而作为评估主体之一的公众需要一个即时互动、反馈的平台，以便将意见和建议及时传递，并获取反馈信息。同时，现代绩效管理强调互动式、全过程参与政府行政行为监测和反馈，因此需要建立动态绩效监测机制，这对政府行政信息公开的广度、深度、动态性提出了更高的要求。“两张清单”制度下，清单的梳理、确认、实施、评价、改进等环节，都要适应现代信息及传播技术的新发展，全面、动态公开给社会大众，以达到动态监督和科学评估的效果。但从目前地方政府的推进力度来看，尚不能达到社会期望。

（五）法治保障不足

目前虽然不少地方政府已经在绩效评估领域对社会参与开放若干环节，但从全国的情况看，政府绩效管理本身尚缺乏法治保障，遑论社会参与。可以说，政府绩效评估中公民参与的法制化建设几乎处于空白状态。现代社会治理和“两张清单”制度下，政府绩效评估的内容、指标、主体、程序、方法、结果运用、资金保障、人才保障等，都有了新的变化，在向现代绩效管理转变过程中，需要有系统化的制度设计并使之具有法治保障，只有如此，社会参与才能有保障、有路径、有程序、有规范、有成效、有作用、可持续。

三、“两张清单”背景下完善社会参与地方政府绩效评估的总体思路

根据中共中央办公厅、国务院办公厅《关于推行地方各级政府工作部门权力清单制度的指导意见》要求，省级政府2015年年底前、市县两级政府2016年年底前要基本完成政府工作部门、依法承担行政职能的事业单位权力清单的公布工作。当前，“两张清单”的梳理、确认、实施探索、改进，正处于关键时期。在此背景下，集思广益，发挥社会评估的作用，对“两张清单”的科学制定和完善，以及提高政府行使职权的水平和治理能力，都有很强的必要性和紧迫性。“两张清单”背景下，社会参与地方政府绩效评估的总体思路是：

在顶层设计、制度化安排的基础上，不断拓宽社会参与政府绩效评估的路径和渠道；探索全过程参与、全方位监督机制，以社会参与推动政府绩效评估由“事后评估”向“事前”、“事中”及“事后”跟踪延伸，向现代绩效管理制度转变；通过制度化设计，不断完善参与程序和方法，提高社会参与的有序性，并通过扩大专家和专业机构参与，提升专业性，最终提升社会参与效度；借助现代信息和传播技术，建立政府行政信息公开和绩效动态监测反馈互动的统一信息平台，解决“信息不对称”问题；通过政府绩效管理和社会参与的法治化，明确参与主体、程序、规范、相关保障等，使社会参与政府绩效管理有法可依、有章可循、保障到位。

四、“两张清单”实施过程中完善社会参与政府绩效评估的主要措施

（一）完善制度化参与渠道，提高社会评估在政府绩效评估中的权重

参与渠道和平台的制度化，是确保社会参与的基础和前提；不断提高社会参与在评估中的权重，则是提高政府绩效评估民主化、科学化的有效路径。为了拓宽社会参与政府绩效评估的渠道，杭州市开拓了多种途径，确保市民、农村居民、外来务工创业人员、“两代表一委员”（党代表、人大代表、政协委员）、省里和区县代表、专家代表、社会组织代表都可以通过年度社会评价、服务对象即时评价、日常绩效信息采集与评价等多种渠道，以及网上评议、热线电话、“市民之家”现场评价等多种方式参与。据统计，2014年共发放1.2万张评价表给市民代表（6000名）、企业代表（2000名）、其他代表（4000名），具有广泛的代表性。为突出公众在政府绩效评估中的主导地位，杭州市建立了“3+1”综合考评模式，“3”即目标考核、社会评价、领导考评，“1”即政府部门自愿申报的加分项目“创新创优”。“3+1”体系中，“社会评价”占50%的权重，而“目标考核”、“创新创优”中均有一定的公众和专家参与，因此，在杭州政府绩效评估中，社会参与的权重已超过50%。这一权重设置有助于打破以往政府绩效评估主体单一、领导意志影响过大等弊端，推动评估的民主化、科学化，倒逼政府职能转型，打造真正以人为本、以民为先的服务型政府。

（二）开放政府绩效管理各个环节，推动社会参与由“事后评估”向“事前”、“事中”及“事后”跟踪延伸

十八届三中全会指出，“坚持用制度管权管事管人，让人民监督权力，让权力在阳光下运行，是把权力关进制度笼子的根本之策。必须构建决策科学、执行坚决、监督有力的权力运行体系。”“规范各级党政主要领导干部职责权限，科学配置党政部门及内设机构权力和职能，明确职责定位和工作任务。”“两张清单”是落实“让人民监督权力，让权力在阳光下运行”要求的重要举措。梳理、审定、公布、实施、完善“两张清单”都离不开人民监督。“两张清单”背景下，社会参与政府绩效评估也应由以往单纯的“事后评估”向“事前”、“事中”及“事后”跟踪延伸，进行“全过程”参与，发挥绩效评估预防作用，减少政府权力“越位”和责任“缺位”；强化绩效评估监督作用，促进“两张清单”落实到位；增强绩效评估在追责中的作用，确保追责到位、整改到位。其中，“事前”工作主要涉及“两张清单”梳理、审定和工作目标的制定；“事中”工作主要是日常绩效信息的采集、反馈、部门整改；“事后”跟踪工作主要是绩效评估问题整改和反馈。“两张清单”实施前，政府各部门往往职责不清、变化频仍，难以开展有效的监督和评估，特别是很难介入“事前”工作目标制定和“事后”整改监督领域，不能最大程度达到以评估提升绩效的目的。“两张清单”制度框架下，政府职责明确，便于制定工作目标、日常监督和“事后”整改监督，并反作用于政府绩效评估，促进其向完整的政府绩效管理工作链升级。杭州市在日常绩效监督方面建立了一支绩效信息员队伍，采集日常各类绩效信息，并反馈给政府相关部门和单位，以便其整改。为了督促对评估中发现的问题进行整改，杭州还建立了“评估-整改-反馈”机制，每年评估结束后，督促有关单位制定整改计划，并纳入第二年绩效评估，形成“评估-整改-反馈-再评价-再整改-再反馈”的绩效持续改进模式，“通过‘压力机制’推进政府服务和管理创新”，极大地提高了绩效水平和治理能力。

（三）探索组织化、专业化参与机制，提高社会参与的有效性和专业性

当今社会经济与社会结构更加多样化，并导致社会矛盾复杂化和利益诉求多元化，由此带来各种治理难题。可以说，现代社会治理的复杂性，使得任何单一主体都无法单独完成社会治理的任务，政府与社会共同治理、良性互动是时代要求，社会参与社会治理及政府绩效评估是必然的选择。但也应该理性地认识到，社会参与对改进政府绩效的效果在一定程度上取决于参与的方法。无序的参与只会提高社会治理的成本，不利于政府绩效的改善。因此，要探索社会参与政府绩效评估的组织化，扩大社会组织参与，以组织化促进规范化、程序化、科学化，提升参与效果。这其中也涉及到政府和社会的边界问题，政府应设立主管部门专门开展政府绩效管理，并组织引导社会各界按照规范和程序参与。为了政府和社会各界就有关事项达成共识，应在政府绩效管理主管部门之上设立“政府绩效管理委员会”，吸收政府及社会各界参与，确保社会参与政府绩效评估的规范和程序公平公正。还应理性地认识到，社会参与的专业性对于政府绩效评估的效果也起着重要影响。特别是在技术含量比较高的评估领域和环节，应更多地采取专家评估或委托第三方专业机构评估的办法，以确保评估的科学性、有效性。杭州市“3+1”综合考评体系中，专门建立了“绩效评估专家库”，邀请各界专家参与，“创新创优”主要以专家绩效评估为主，“专家评估分值权重占创新创优目标设定分值的70%”。近年来，不少地方政府越来越注重探索委托第三方专业机构评估，增强了评估的客观性、科学性。在探索第三方专业机构评估的过程中，要注意“赋予第三方主体的监督权利，为其提供有效的监督与维权渠道、途径”，为其提供“通畅、开放、有效的评估环境”。

（四）建立动态互动信息平台，确保社会参与评估与政府行政公开信息对称

计算机和信息技术革命极大地改变了人们的生活，使越来越多的人借助互联网、移动终端获得各种信息。政府绩效评估也应该适应时代变化，开发政府信息公开与社会评估、反馈的统一信息平台，破解政府与社会之间“信息不对称”的问题。这一信息平台可以纳入政务网中，也可以单独设立绩效评估平台。信息平台要与云数据及新媒体、自媒体、通讯平台等对接，最大化地展示各类绩效信息，并开发专门APP软件等，便于社会即时监督评估，提出评估意见和改进对策，并对社会评估意见进行即时反馈，形成良性互动。“杭州考评网”和“数字考评”系统“强化信息公开、公众参与、互动应用、网上处理能力建设”，开设“绩效评议”等互动栏目和在线窗口，可以随时评议政府部门行政事务，并提出评估和整改意见，既方便了公众参与，也提高了社会监督和政府整改的效率。同时，杭州市综合考评委员会办公室(杭州市绩效管理委员会办公室)正在借助“数字考评”系统开展大数据研究与应用，探索社会参与的规律性，不断提升参与的科学性、有效性。

（五）推动政府绩效管理和社会参与法治化，为社会参与提供保障和支撑

本文是浙江省哲学社会科学重点研究基地浙江省城市治理研究中心2014年度课题“城市治理‘杭州模式’研究”（2014zl011）、浙江省城市化发展研究中心浙江省新型城市化发展研究项目“浙江省城市治理体制改革对策研究”（城研2014-4-9）成果。

（作者单位：杭州市综合考评资讯中心，杭州国际城市学研究中心）