新形势下我国海洋倾废管理法规的修订指导思想初探*

杨振雄，卢楚谦，陶伟，蔡锦兴

(1.国家海洋局南海环境监测中心 广州 510300； 2.国家海洋局南海分局环保处 广州 510310)



新形势下我国海洋倾废管理法规的修订指导思想初探*

杨振雄1，卢楚谦1，陶伟1，蔡锦兴2

(1.国家海洋局南海环境监测中心 广州 510300； 2.国家海洋局南海分局环保处 广州 510310)

尽管我国倾废立法近30年，但较之欧、美发达国家，尚处于发展的初期阶段，当前海洋倾废法律体系较之于我国海洋开发的现状以及今后的需求呈现出滞后性。目前，有关倾废法律正在修订中，而正确、科学的立法修订指导思想是构建先进倾废管理立法的前提要件。文章针对当前我国海洋倾废新形势，对倾废法规修订的指导思想进行了探讨。

海洋倾废；新形势；法规修订；指导思想

当前，我国形成了以《中华人民共和国海洋环境保护法》以及《中华人民共和国海洋倾废管理条例》和《倾倒区管理暂行规定》等规章制度为配套的海洋倾废管理法律体系。此外，我国还加入了包括《1972伦敦公约/1996议定书》在内的许多有关海洋环境保护的国际公约。当前倾废管理法规的实施，对严格控制向海洋倾倒废物，防治废物倾倒入海对海洋环境造成污染损害发挥了重要作用。

尽管现行倾废法律体系运行较好，但随着我国海洋经济的快速发展，我国海洋倾废管理新需求日益增多，而现行倾废立法却没有跟上经济社会发展的步伐，相关法律法规多年未修订，如现行的《中华人民共和国海洋倾废管理条例》依然停留在1985年，部分规定已极不适应现有管理需要。目前，《中华人民共和国海洋倾废管理条例》已进入修订阶段，部分倾废法规也提上了修订议程。立法修订的指导思想即修订中应遵循的基本理念或基本原则，是构建先进倾废管理立法的前提要件，而有关指导思想应满足当前倾废新需求，符合国际公约新趋势，并保持与已有法律的有效衔接。

1 我国海洋倾废法律实施现状

1.1 我国现行海洋倾废法律体系

当前，我国具有一套较完整的国家海洋倾废法律体系。1982年，全国人大批准我国加入《联合国海洋法公约》，1985年又批准加入《1972伦敦公约》[1]。根据《联合国海洋法公约》有关海洋倾废管理的原则，并吸收其中有关“倾倒”的定义、废弃物分类制度、倾废许可证制度等规定，我国于1985年颁布并实施了《海洋倾废管理条例》，使海洋倾废工作进入了法制化管理的阶段。其后通过管理实践，国家海洋局先后制定了《海洋倾废管理条例实施办法》和《倾倒区暂行管理规定》等配套规定，对海洋倾废管理程序做出了更细致和更具操作性的规定。此外，还根据相关法律条款先后制定了一系列技术管理规定，如《疏浚物分类标准》《海洋倾倒区选划监测指南》《疏浚物海洋倾倒分类与评价程序》《海洋倾倒区选划技术导则》等。

1.2 现行海洋倾废法律体系的不足

1.2.1 现有倾废法律体系呈现显著滞后性

虽然我国海洋倾废立法取得了巨大的进步，但随着经济和社会的发展，特别是近几年出现的倾废管理新形势，现行立法还存在很大的不足之处，其中，以现行倾废立法远远滞后于国际公约和国内海洋立法尤为显著。如《1996议定书》采用“可考虑倾倒的废物或其他物质”清单的方式，取代了之前的“禁止倾倒的物质”清单的方式，对倾倒物质实施更严格的管理；又如作为海洋倾废管理的统领法律，《中华人民共和国海洋环境保护法》分别于1999年和2013年做出了重大修订，而《中华人民共和国海洋倾废管理条例》依然停留在1985年，仍沿袭原来的方式和旧的管理原则，相关立法已经远远落后于国际海洋倾废立法的发展，也落后于我国海洋环境管理的发展，部分规定甚至不适应现有的海洋倾废管理需求。这种脱节导致的一个后果就是相关法律法规在实际管理中存在空白，缺乏可操作性，甚至造成行政资源浪费。

1.2.2 现有海洋倾废监管能力不足

(1)当前某些海洋倾废管理程序较不合理，客观上易产生倾倒乱象。如小型工程建设项目倾倒区的选划和审批程序过于繁琐，按照目前的选划程序，往往无法满足工程施工的实际要求，客观上造成施工者逃避管理，继而发生管理不到位现象。因此，进一步优化倾倒区监管程序是立法修订中亟须考虑的事项。

(2)受限于原有的法律规定，长期以来，我国海洋环保部门的处罚力度、执法手段都相当有限，难以震慑日益猖獗的海洋环境违法行为。现行倾废管理法规对于违法行为处罚标准较低，因违法成本低，导致不少违法单位怠于治理，知法犯法，难以达到有效制约违法行为的效果。如因为处罚标准太低，一些小型工程的施工单位不怕罚，在利益的驱动下，即使偶尔被抓，也宁愿不到位倾倒。如何加强突破现有处罚力度是立法修订中应重点关注的内容。

(3)一段时期内我国倾废管理还存在“重倾倒区选划，轻倾废后的监督与处罚”的问题，此类情况的原因一方面是部门职权责任不清晰；另一方面还与倾倒区启用后的行政跟踪监管成本过高有关。此外，海区海监(海警)总队和地方总队在执法中协同配合程度不高现象仍然显著[2]。为提高海洋倾废行政管理的效率和效能，如何将倾废管理过程精细化，即高度重视倾废前的倾倒区选划管理工作，又密切关注倾废进行中和倾废后的检查监督，是立法修订工作中亟须探讨的内容。

(4)当前海洋倾倒区种类单一，分布不均，数量有限。目前我国海洋处置的废弃物多为疏浚物，因此海洋倾倒区种类主要为疏浚物倾倒区。但是，随着沿海经济的发展，废弃物种类多样化趋势显著，而与之相符合的倾倒区却因无相关评价标准和方法而缺失。立法的空白将导致管理的空白，而企业为追求经济利益，势必偷倒、乱倒。此外，随着海洋环境保护要求越来越高，海洋开发利用密度越来越高，倾倒区选划越来越难，已有的却又分布不均，数量有限，容量不足[3]，现有倾倒区难以满足海洋倾倒的需要。为使倾倒区既能满足当前的工程建设，又能兼顾远期的发展需求，立法修订总应积极推进有关倾废物种类的评价标准和方法研究，并统筹安排、合理布设、前瞻性地做好倾倒区规划布局。此外，适时将一批条件成熟的临时性倾倒区上升为正式倾倒区的管理程序也应在立法中明确。

(5)海洋倾废综合管理和监测的基础研究投入不足，海洋倾倒的评价标准和方法仍不完善，客观上造成现有海洋倾废监管水平不高。尽管当前在倾倒物质的评价、倾倒区的选划和管理等方面取得了较多成果和经验，但随着社会和科技的发展，有关技术方法、标准已不能完全适应当前的监管要求，与倾倒区监管密切相关的倾倒区的环境影响与生态风险评估、容量评估等技术方法仍未出台，客观上限制了海洋倾废监管水平的提高。因此，为科学监控和评估倾倒区使用状况，完善海洋倾倒的评价标准和方法，立法修订中应明确加强与倾废监管有关的基础研究投入，并健全经费支持体系。

(6)倾废记录仪等倾废监管技术的法律地位仍未明确[4]。倾废记录仪等倾废监管技术已经在倾废管理实践中证明是一种科学、有效的执法手段，但当前在相关法律法规上仍无监管技术的取证合法性规定，立法与实践还存在差距。如何确立有关监管技术的法律地位也是立法修订应明确的事项。

2 我国海洋倾废管理的新形势

2.1 海洋倾废需求多样化

根据《2014年中国海洋环境质量公报》[5]，2014年全国实际使用海洋倾倒区60个，海洋倾倒量为14 488万m3，其中以长江口邻近海域最多，占总倾倒量的47.3%。倾倒物质主要为清洁疏浚物。多年倾废管理记录也表明，目前我国海洋处置的废弃物多为疏浚物，主要为港口维护和基建工程产生的疏浚物。

然而，随着我国社会经济的不断发展，生产和生活产生的废物数量将越来越多，种类也将更加多样化，比如城市污水处置产生的污水污泥，地铁或隧道建设产生的惰性无机地质材料等都是国际公约规定的允许向海洋倾倒的废弃物之一，尽管当前国内对此类废物的海洋倾倒活动尚无专门的评价方法和标准[6]，但由于陆地空间匮乏、处置成本高等因素，向海洋倾倒废弃物的需求将日益加大。因此，当前疏浚物占绝大多数倾倒比例的格局将改变。面对海倾倒物种类的多样化带来的管理和技术新问题，将迫使倾废管理工作转换思路，提高水平。是否严格限制倾废物质种类或者根据生态环境变化、科技发展以及海洋环境保护的需要制定并适时修订海洋倾倒物质名录是当前立法修订中应着重研究的内容。

2.2 公众参与倾废监管需求日益增强

环境民主或公众参与是当前环境法治的基本原则或制度。对涉及新设行政许可的、涉及公众环境权益的以及社会关心的热点和焦点问题，当前立法大多拓宽了公众参与的范围和渠道，通过召开立法听证会、专家论证会等形式，广泛听取了社会各界的意见。新修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》还将民间力量有序地纳入环境治理的机制中，设立了环保公益诉讼制度，并特别扩大了法律诉讼主体范围。

尽管现行法规设置了专家评审、部门意见征求、倾倒区公告发布等措施，但却未能有效体现公众参与原则，特别是在倾倒区选划和倾废执法方面。实际上，倾倒区的选划关乎公众环境权益，更与海区附近利益相关人特别是养殖户或渔民有直接利害关系。而当前违法倾废行为的广泛性、不确定性，仅靠行政机关已不能满足监管要求，也不符合环境保护原理。如何发动广大人民群众积极参与监督违法行为，并及时向有关主管部门报告，也是立法修订中提高倾废行政监管效率应积极思考的事项。

3 有关倾废管理立法指导思想的修订建议

立法修订的指导思想即修订中应遵循的基本理念或基本原则。正确、科学的立法修订指导思想是构建先进倾废管理立法的前提要件。近年来，党的十七大和十八大、国家“十二五”规划纲要相继提出了 “保护海洋生态环境”“建设海洋强国”“坚持陆海统筹，制定和实施海洋发展战略，提高海洋开发、控制、综合管理能力”等战略部署[7]，对海洋环境保护管理发展寄予了深厚的关切，并提供了重大战略指导精神。

3.1 贯彻落实党的十八大有关生态文明建设精神

2012年，党的十八大报告提出“把生态文明建设放在突出地位，融入经济建设、政治建设、文化建设、社会建设的各方面和全过程”战略要求，并指出“保护生态环境必须依靠制度”。党的十八大已明确制度建设是推进生态文明建设的重要保障，现阶段必须坚持以实践基础上的理论创新推动制度创新，坚持和完善现有制度，及时制定新制度，构建系统完备、科学规范、运行有效的海洋生态文明建设制度体系。因此，推进倾废管理立法修订是贯彻落实党的十八大关于生态文明建设的必然要求。

3.2 履行《1972伦敦公约/1996议定书》的义务

当前，世界各沿海国对“海洋倾废”概念的界定及其制度建设基本上来源于1972年签订的《防止倾倒废物及其他物质污染海洋公约》(又称《1972伦敦公约》)，包括1996年11月各缔约国签订的《1972伦敦公约/1996议定书》(又称《1996议定书》)和1982年签订的《联合国海洋法公约》。其中，《1996议定书》的签订标志着海洋倾废国际立法在观念上已经开始向着标准严格化、从控制倾废到逐步减少倾废、预防优于治理的方向发生转变。此外，伦敦公约第六次协商会议还特别指出：国家、地区应寻找更好的海上处置废弃物的陆地替代方法，通过采用、执行和实施更严格的国家和地区的管理措施，积极寻求清洁生产方法的有关技术和经济措施，包括原料选择、产品替代、清洁生产技术和工艺在内，以寻求某种科学有效的预防措施[8]。

有关国际公约的主要内容满足了我国关切，符合我国支持科学合理利用海洋环境容量和空间以及在严格控制下进行海洋倾废活动的基本立场。当前，在我国倾废立法修订工作中，应积极借鉴国际先进倾废管理经验，与世界环境保护相协调，这也是我国积极履行公约有关义务和要求的体现。

3.3 贯彻落实新修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》

为适应我国海洋环境保护管理新需求，推进海洋环境保护法律体系建设，全国人大常委会分别于1999年12月和2013年12月对1982年发布的《中华人民共和国海洋环境保护法》做出了修订，它的修订必然要求与之配套的海洋倾废法规进行修订。

1999年《中华人民共和国海洋环境保护法》修订后，对于海洋倾倒管理部分由原来的3条增至7条，对海洋倾倒的管理程序、废弃物的管理、倾倒区选划和管理、倾倒单位的管理及禁止条款等进行了原则规定。因此，相关倾废管理法规修订中需进一步健全完善对倾倒废物、倾倒行为、倾倒区以及倾倒许可证等方面的管理制度，并保持与相关法律法规及规章制度的协调统一。

2013年修订的《中华人民共和国海洋环境保护法》新增了“按日计罚”制度、行政拘留的处罚措施等强有力环保处罚规定，罚款数额上不封顶，将倒逼违法单位迅速纠正污染行为，可为加强倾废违法行为处罚措施的提供重要依据，相关内容可考虑在立法修订中吸收引用。

3.4 吸收近年来海洋管理实践和制度建设成果

近年来，为解决日益复杂的倾废新形势，国家海洋局对倾倒废物管理和技术研究领域进行了大量的改革研究和实践探索，在倾倒物质的评价、倾倒区的选划和管理等方面取得了较多成果和经验，如在倾倒区管理上已经通过国土资源部或国家海洋局文件形成了部门政策和重大决定；在倾倒区监管评价技术研究上出台了行业标准《海洋倾倒区选划技术导则》、正在修订的《疏浚物海洋倾倒生物学检验技术规程》、正在起草的《倾倒活动环境影响及生态风险评估技术规程》等。

此外，2013年7月9日，国务院办公厅正式印发《国家海洋局主要职责内设机构和人员编制规定》的通知，批准国家海洋局的新“三定”方案。其中，“三定”方案取消海洋倾倒废弃物检验单位资质认定，并明确了重组后的国家海洋局将加强海洋综合管理、生态环境保护机制建设。

目前，亟须将这些政策、制度和技术规范及时吸收、纳入有关倾废管理立法修订中。

3.5 适应我国倾废管理新需求

近年来的倾废管理实践表明，当前倾废管理制度应积极适应管理新需求。例如，如何将海洋倾废造成损害降低到最小，并合理使用海洋废弃物是当前我国倾废管理积极探索的课题。① 各级海洋主管部门通过海洋功能区划和区域规划，指导并约束海洋倾废活动，以达到秩序、效益和发展；② 研究构建海洋倾废综合管理与辅助决策系统，通过疏浚物快速检测技术、环境影响与生态风险评估技术、倾倒区容量评估技术和疏浚物倾倒量估算技术等科学监控和评估倾倒区使用状况；③ 积极鼓励疏浚泥规模化利用成套技术研究，推广疏浚泥资源化处置产品[9]。

此外，为积极应对违法倾废行为，有效解决当前倾废执法困境，并满足管理需求和社会公众用海健康知情权，亟须在立法修订中明确倾倒区环境监测信息产品发布程序，拓宽公众参与的范围和渠道，鼓励人民群众自觉监督违法倾废行为，形成一套“政府监管、企业自律、公众监督”的管理模式，放大海洋倾废执法的效应。

[1] 全国人大常委会审议批准《〈防止倾倒废物和其他物质污染海洋的公约〉1996年议定书》[N].中国海洋报，2006-06-30.

[2] 吕建华.中国海洋倾废管理的理论与实践[M].北京:人民出版社，2013.

[3] 何桂芳， 袁国明，石萍，等.广东省海洋倾倒区现状与管理对策[J].中国港湾建设，2012(5).

[4] 丁金钊.《海洋倾废管理条例》修订中需要重视的问题及建议[N]. 中国海洋报，2007-03-6(3版) .

[5] 国家海洋局.2014年中国海洋环境质量公报[N].国家海洋局网站，2013-03-11.

[6] 韩庚辰，王菊英，韩建波，等.惰性无机地质材料海洋倾倒化学筛分标准研究[J].海洋环境科学，2010(6).

[7] 熊小飞， 上官茂森，陈洁，等.我国海洋环境监测工作的发展对策[J].海洋开发与管理，2014，31(8):76-79.

[8] 张功.二十一世纪海洋倾废国际立法趋势及我国对策[D].大连：大连海事大学，2000.

[9] 张和庆，谢健，朱伟，等.疏浚物倾倒现状与转化为再生资源的研究：中国海洋倾废面临的困难和对策[J].海洋通报，2004(6).

国家海洋局南海分局局长海洋科技基金项目(1440).

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A

1005-9857(2015)11-0079-04