海岛生态立法新探

李人达，黄海蓉

(海南大学，海南 海口 570228；琼州学院，海南 海口 572022)

维护海洋生态，保护海洋资源，意义重大。十八大报告明确提出“大力推进生态文明建设”，“努力建设美丽中国”。十八届四中全会决定就此明确指出制定完善“海洋生态环境保护等法律法规，促进生态文明建设。”而海岛是国家海洋生态的重要组成部分，是海洋生态系统的基本构成方面，在国家生态文明建设中具有重要的地位。

《联合国海洋法公约》第121 条对岛屿的界定，与《海岛保护法》第2 条对海岛的定义基本一致，只是国内立法多了一个“海”字，将“四面环水”改为“四面环海水”，即海岛是指“四面环海水并在高潮时高于水面的自然形成的陆地区域。”近些年来，随着经济的快速发展，海岛生态问题逐步显现，如海岛及周边海域污染严重、生物多样性减少、生态系统急剧恶化、海岛数量锐减等。海岛生态问题已成为亟待解决的重要课题。有鉴于此，作者立足调研数据，就海岛生态立法问题展开分析，以期抛砖引玉。

一、新起点：从人类中心伦理观向生态中心伦理观的飞跃

以人与自然关系为界定标准，人类历史演绎着由农业文明向工业文明、生态文明过渡的进程。自十八世纪中叶晚近的二百多年里，工业文明日新月异，人类装点了地球、美化了地球，同时也伤害了地球：碳排放量剧增、全球气候异常、矿产资源日渐枯竭、生物多样性减少。环境污染、气候变暖、生态恶化，最终对人类自身的生存发展带来威胁，人类开始检视自己的生产生活方式，积极寻找摆脱困境的途径。

二十世纪七十年代以来，人类逐步达成共识，认为引发当今生态危机的价值根源在于人类中心伦理观(Anthropocentrism)，即我们错误地认为，人是唯一伦理主体，自然界没有内在价值，其他存在物都只具备工具价值。[1]P8而避免生态危机、实现生态平衡的愿景要求我们必须摒弃人类中心论，追求生态中心伦理观(Ecocentrism)，即把伦理关怀的范围扩展至生态系统、自然过程以及其他自然存在物。[1]P16

虽说有人认为，从西方国家发展历程来看，他们伦理观的转变与其经济发展水平紧密相联，伦理观不能过于超前。而国家正处于并将长期处于社会主义初级阶段，经济发展水平较为落后，在此情况下，人类中心伦理观似存一定必要性。但国家人口众多，环境承载力脆弱，人均耕地面积、水资源都远低于世界平均水平，中国没有资本继续无所畏惧地改造自然。2014年秋持续笼罩北方国土的雾霾，无不再次敲响了警钟。因而我们的价值基础应该是、必须是、也必然是生态中心伦理观。

海岛相对大陆而言，生态系统更为脆弱，一旦破坏后果可能更为严重，作者调研得到的数据也显示了这样一个情况，分别有29.6%、39.6%的居民选择海岛污染后会危害居民生命健康、长此以往不宜居住。因而生态中心伦理观更应是海岛生态立法的价值基础。

二、新解读：国家现行海岛生态立法分析

1.立法模式

(1)法体模式上采分散立法模式

法体模式上，国家采分散立法模式。关于海岛生态方面立法，散见于海洋海岛保护、开发管理等40 余部国家法律、法规、规章等之中。

全国人大及其常委会制定的法律，如2000年4月《海洋环境保护法》、2010年3月《海岛保护法》等。国务院颁布实施的法规，如1985年4月《海洋倾废管理条例》、1990年8月《防治海岸工程建设项目污染损害海洋环境管理条例》、《防治陆源污染物污染损害海洋环境管理条例》等。国务院部门规章，如1990年9月《海洋石油勘探开发环境保护管理条例实施办法》等。在此就不一一列举。

(2)目标模式上采综合模式

根据《海岛保护法》第1 条的规定，海岛保护立法的宗旨并非限定于一个层面，而是介于四项目标：保护生态系统、合理开发利用、维护海洋权益、促进持续发展。诚然，保护生态系统作为目标之一在立法语言中位于立法宗旨之首，但没有理由因顺序上在先，就当然得出保护优先是国家海岛立法的目标模式。综合考量国家海岛现行立法可得出，海岛立法其实是采保护与开发并重的综合目标模式。此种模式存在民意基础，在我们调研结果中也显示了这一点，在“您觉得什么最重要”一问中，选择“开发与保护并重”的最多，占到51.2%，选择“环境得到有效保护”、“经济发展，岛上居民赚更多钱”和“做好规划，有序发展”的分别占到17.6%、19.3%和11.9%。但是问题在于当海岛开发与保护发生冲突时，难以依法进行有效协调。

2.具体制度

分析国家《海岛保护法》的相关规定，确有多项法律制度得以设立，如海岛规划制度、海岛分类保护制度、海岛监督检查制度等，为维护海岛生态、促进合理开发利用提供了坚实的制度保障与切实的法律依据。

(1)海岛规划制度

根据《海岛保护法》第8 条的规定，国家实施海岛规划制度。此项制度是国家实施海岛保护、进行开发利用、实施监督管理的基础性条件。全国海岛规划立足于海岛的地理、资源、环境、开发等属性，确定海岛实施分类保护的原则和需要重点修复的海岛。

(2)海岛分类保护制度

国家海岛总量约17000 个，海岛陆地总面积约8 万平方千米，数量多、面积大。目前《海岛保护法》主要将海岛划分为有居民海岛、无居民海岛和特殊用途海岛。

有居民海岛早已列入政府的行政管辖范围，对其开发、利用，不仅应遵守国家层面的涉及环保、资源、土地、海域等各方面的法律法规规章等，还应遵循地方立法所规定的基本原则，以保护海岛生态，促进经济社会发展。对于尚未得到批准利用的无居民海岛，应予维持现状，不得从事伐木、采石、挖沙等各类开发经营活动，以免对其生态系统带来不可逆转的破坏。对于法律设立的特殊用途的海岛，如划定国家领海基点所在的海岛、用于国防安全的海岛、海洋自然保护区范围涵盖的海岛等，国家实行特别保护方式，任何单位、个人都不得侵占资源、破坏环境。

(3)海岛监督检查制度

《海岛保护法》第4 章规定了海岛监督检查制度。根据法律规定，有权对有居民海岛的保护改善与开发利用情况进行监督检查的是县级以上政府有关部门。而有权对无居民海岛的保护、利用情况进行监督检查的政府部门则被明确限定为各级海洋行政主管部门，其他部门没有此项权力。

三、新认知：国家海岛生态立法中存在的主要问题

1.立法模式有待进一步完善

(1)现行分散立法模式忽视了岛屿独特性

关于海岛生态方面的规定，散见于海岛、环境、土地、规划等法律法规之中，未曾体现海岛独特性。

(2)目标模式不明确

国家海岛立法事实上采保护与开发并重的综合模式，是目前海岛资源遭到破坏、海岛环境遭到污染的制度原因之一。

2.具体制度有待进一步健全

《海洋环境保护法》、《海岛保护法》等国家有关海岛生态立法，通过明确具体制度如海岛规划制度、海岛分类保护制度、海岛监督检查制度等的方式，共同建构了国家海岛生态法制体系。客观而言，体系较为完整，保护较为有力。但是整体分析国家有关法律，可发现，在海岛物权归属、使用权证、统计调查等方面尚需进一步完善。

(1)管理权限不清，导致开发秩序混乱

管理权限如果不清晰界定，就会使部分沿海地方政府错误地以为域内海岛归本地所有，自行有权开发利用。根据《无居民海岛保护与利用管理规定》第6 条的规定，遵守海岛保护法律法规是任何个人、任何单位的应尽义务，禁止非法侵占、买卖无居民海岛。但是目前有不少地方政府提出开发无居民海岛，单位和个人均可申请当“岛主”，意即变相出售无人岛。

(2)使用权证规定不明，容易损害民事主体合法利益

海岛使用权可以由民事主体行使，如果通过权证制度的保障，使所有权、使用权相分离，使得海岛使用者的地位从法律制度上得到保障，那么他的自主决策权、积极性就可以得到保障，有利于其有效地开发利用海岛，促进国有资源性资产流通、增值。如果使用权证规定不明，使用人的主体地位就很难得到法律保障，其合法权利就容易得到其他单位和个人的侵害，不利于合理开发利用海岛资源。

(3)海岛统计调查制度待进一步完善

当前国家各级政府对于海岛情况的掌握还不是很充分，社会公众了解海岛情况不多，责任心也偏低，调研发现，在“如果您周围存在污染问题，您会怎么办”一问中，选择“顺其自然，早晚有人会处理的”最多，占到30.1%，选择“立即让其停止生产活动”和“向相关部门举报”的占到12.8%和27.6%，选“其他方法”的占到29.5%。海岛统计调查的任务就是要查清水文、地质、植被等资源环境要素，以及开发、保护、经济建设等情况，了解海岛真实信息并公布，引导民众加以重视，养成海岛保护意识。

四、新视界：五国海岛生态立法分析

1.五国海岛立法模式

(1)专门立法模式

澳大利亚、日本、韩国等国主要采取这种法体模式。如澳大利亚为突出保护海岛生态，专门制定了《劳德哈伍岛法》、《大堡礁海洋公园法》、《诺福克岛保护方案》等法律规章。为促进海外孤岛的开发建设与经济发展，上世纪70年代日本制定了《日本孤岛振兴法》及《日本孤岛振兴法实施令》。为了有效开发、利用海上孤岛，韩国政府专门制定出台了《韩国岛屿开发促进法》、《韩国岛屿开发促进法实施令》等。与中国、美国等大陆国家相比较，海岛及半岛国家倾向于采取专门立法的法体模式。

(2)分散立法模式

中、美主采该种模式。中国关于海岛保护、开发方面的规定，散见于海岛保护、环境保护、土地管理等法律法规之中，属分散立法模式。美国生态环境法较为复杂，具体包括宪法、联邦法规、各州法规和地方法令、法院判决等多种法律渊源。美国关于海岛生态的规定就散见于上述法律渊源之中。

(3)保护优先模式

对若干生态系统较为薄弱的海岛采取制定专门方案加以保护的典型国家有美国、澳大利亚、加拿大。如美国德克萨斯州出台的西姆洛克岛管理方案、佛罗里达州的威顿岛保护方案，澳大利亚实施的罗特内斯特岛保护方案、加拿大实施的埃尔克国家公园规划等。

在国外很多国家的海岛管理中，很大程度上是由议会和政府制定保护、管理海岛的法律规章，而由政府、民间和非政府组织共同努力实施，以有效保护岛上生态系统、物种资源免受破坏和侵害，此即典型的保护优先模式。[3]P22

(4)开发优先模式

从国外海岛法律制度实施情况来看，对于那些地理位置比较偏僻、经济发展比较滞后、民众生活水平比较低下的有居民海岛，政府立法往往采开发优先的目标模式，如亚洲的日本和韩国。

日本制定实施的海岛法律法规，如《孤岛振兴法》、《奄美群岛振兴开发特别措施法》、《孤岛振兴法实施令》、《奄美群岛振兴开发特别措施法实施令》等，主要立法目标基本在于：政府实施有力举措，大力推动岛上经济社会发展，以改变落后、封闭的面貌，促进岛上居民生活水平的改善。

韩国政府实施的《岛屿开发促进法》、《岛屿开发促进法实施令》，其立法宗旨与日本较为类似，主要在于促进海岛资源的开发利用，提高经济发展水平，改善岛上住民生活水平。

2、较为典型的管理制度

(1)美国海岛物权管理制度

1947年美国联邦最高法院确认了，拥有海洋底土所有权的主体唯一，即美国联邦政府，明确联邦政府有权对边缘海进行管理、保护、开发、利用，各州政府无此项权力。后来作为联邦政府与各州政府妥协产物而颁布出台的《水下土地法》、《外大陆架土地法》，规定了自海岸线起向海方向延伸3 海里以外的海洋底土，联邦政府拥有其所有权。物权管理中，由联邦政府行使其作为所有者的权利。

(2)韩国海岛开发许可制度

1999年出台的《韩国沿岸管理法》规定了，国家海洋水产部部长享有在海岸利用中18 个方面的准许权。该法第18 条规定了，农地转用许可、道路施工许可、私人道路开发许可、混凝土用石开采许可等。开发许可制度的立法目的在于，树立政府在开发利用过程中的统筹管理职权，避免因投资经营者的盲目开发与投机心理而导致的社会整体利益受损。

(3)澳大利亚海岛调查制度

在1975年制定、并在1990年、2004年两次修改完善的澳大利亚《大堡礁海洋公园法》不断完善。该法共分12 章，其中确立了大堡礁海洋公园管理机构的建立、职责与法律责任，该机构由1 名全职主席、2 到4 名非全职成员组成。成员由总督任命。主要职能之一就是自行或组织协调科研机构对大堡礁进行调查研究。

五、新思考：完善国家海岛生态法律的对策建议

1.立法模式上应进一步体现专门性与保护性

(1)法体模式上突出专门立法

国家目前基本以海岛分散立法模式为主，该模式可节省立法成本，促进法律适用上的统一性，但这种立法模式将大陆与海岛同等对待，缺乏考虑岛屿独特性，某种情况下很难有效协调岛屿法律关系。今后应更加突出海岛专门立法的重要性，专门立法模式优势在于制度较为具体，针对性较强，便于操作，并可根据实际情况适时开展调整。

(2)目标模式上突出保护优先

《海岛保护法》第1 条将保护与开发并列作为立法宗旨，作者以为，当二者发生冲突时，则更凸显保护优先。国内外经济社会发展的经验教训告诉国民，不能重走先污染后治理的覆辙，否则会承担极为不利的后果，耗费更为庞大的代价。对于生态系统较为脆弱的海岛而言，尤为如此。因而海岛立法不仅要解决海岛开发不足、促进资源利用的问题，更要注重解决海岛开发利用中一定程度上较为广泛发生的环境破坏、资源浪费、开发无序、管理不力等现象，更加突出保障海岛的生态环境、自然资源与持续发展能力。

2.健全海岛生态专门法律制度

就海岛生态专门法制而言，需进一步健全海岛物权归属制度、海岛使用权证制度和海岛统计调查制度。

(1)进一步明确海岛物权归属制度

权属不清会导致海岛开发利用秩序混乱，如最近几年媒体频频出现的“卖岛”、“岛主”现象。为了明确权属，杜绝个人、单位对于无居民海岛的随意买卖、处置，促进对其有效保护，《海岛保护法》第4 条规定“无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。”但是该项规定较为宏观、笼统，原则性过强，实际操作中，地方政府可能就会挑战国务院之所有权地位。建议将物权归属制度条款进一步明确规定如下：“无居民海岛属于国家所有，国务院代表国家行使无居民海岛所有权。国务院享有收取海岛使用金的权利，承担将海岛出租使用的义务。无居民海岛使用权人享有按约定的用途、期限和面积等规定依法使用海岛的权利，承担支付使用金的义务，任何单位和个人不得侵犯使用者的合法权益。”

(2)进一步完善海岛使用权证制度

《海岛保护法》未规定使用权证制度。2011年国家海洋局出台一部规章《无居民海岛使用权证书管理办法》，确认了海岛使用权证制度。但该办法效力层次较低，当与地方法规规定不一致时，不能很好协调实施中的统一性。

国家人大立法有必要进一步完善海岛使用权证制度，将所有权与使用权区分开来，对使用权进行确权或变更登记。政府部门对海岛使用权的取得、变更与丧失给予登记，可有效保障权利人的合法权利，免遭其他单位和个人的侵犯。海岛登记的相关制度应与《土地管理法》的规定相一致。根据《土地管理法》第11 条的规定，土地应由国家土地行政管理部门登记造册。为了便于明确职责、提高效率，同一类事项应由同一个部门管理为宜。所以作者以为在现行管理体制下，最佳方案便是，海岛狭义立法确认土地管理部门即为海岛登记机关，即国土部门负责陆地和海岛的统一登记发证。但是，海岛使用权证书应在海洋部门备案。这样规定可最大程度适应现行海岛管理体制，也不会削弱海洋部门监管权限。

(3)通过立法细化海岛统计调查制度

1988年至1993年，国家组织多方力量，对面积在500 平米以上的海岛和部分具有特殊意义的不足500 平米的岛礁进行了综合调查。以求全面了解海岛资源环境现状。

随着海岛开发建设力度的加大，海岛调查制度应形成惯例、定期举办。《海岛保护法》第14 条规定了“国家建立完善海岛统计调查制度。”但并未就具体方式方法做出明确规定。海岛统计调查是事关海岛保护、利用的一项基础性工作，每年都要进行。这可能需要一个很好的顶层设计。统计调查结果采由下而上逐级上报方式，汇总到国家海洋主管部门，由其对海岛统计成果进行分析，并定期发布海岛统计公报。

总之，建设海洋强国、发展海洋经济，仰仗于海洋生态的维护。而维护海洋生态的基础，无不依赖于对海岛的保护与合理开发利用。只有建立在充分保护海岛生态系统之上的开发利用，才能对海岛乃至整个海洋经济的发展具备积极的推动意义。本文立足于生态中心伦理观，通过比较分析国内外海岛生态保护法律制度，提出进一步完善国家海岛生态法律的几点建议，如明确立法模式、健全具体制度等，以期推动实现生态中心伦理观时代的海岛可持续发展。

[1]曹明德.生态法新探[M].北京：人民出版社，2007.

[2]郭院等.海岛法律制度比较研究[M].青岛：中国海洋大学出版社，2006.