论生态文明建设下我国农村环境保护法律制度

臧成

（苏州大学王健法学院，江苏苏州215006）

论生态文明建设下我国农村环境保护法律制度

臧成

（苏州大学王健法学院，江苏苏州215006）

在我国环境立法中，由于城乡二元结构的存在，往往忽视对农村环境的保护，导致农民处于环境保护的弱势地位。尤其是近些年随着经济和城镇化的步伐加快，城市工业和乡镇企业的迅猛发展，农村环境污染和生态破坏非常严重。因此，当前对于完善农村环境保护法律制度，改善农村环境，维护农民的环境权益势在必行，这也是我国生态文明建设的目标。

生态文明建设；农村；环境保护；法律制度

党的十八大做出“大力推进生态文明建设”的战略决策，并提出把生态文明建设放在突出位置。2015年中央一号文件提出要加强农村生态治理，并首次提出要加强农村法治建设。

一、我国农村环境污染现状

我国是一个农业大国，农村问题一直是政府关注的焦点。农村人口约为6.7亿，占总人口数的50.32%，农村环境的恶化直接影响6亿多农民的生存。环保部发布的《2013中国环境状况公报》显示我国农村环境形势不容乐观。农村耕地质量问题凸显，部分耕地污染较为严重，耕地严重退化；生态破坏严重，耕地沙化，草原退化甚至裸露；资源开采对土地的破坏令人触目惊心；农村垃圾随意堆放，严重污染水源，“目前全国有超过80%的河流受到不同程度的污染，我国农村有近亿人的饮用水中大肠杆菌超标，农村居民的饮用水受到不同程度的有机污染”［1］；我国农业生产对化肥、农药的依赖性很大，为了提高粮食的产量，大量使用农药和化肥，对水体和土壤造成污染；农业生产中农用塑料膜的大量使用造成农村环境白色污染；农业生产中的秸秆随意堆放或焚烧造成土壤肥力下降，污染大气；“我国农村人口中与环境污染密切相关的恶性肿瘤死亡率逐步上升，由于环境的严重污染，我国农村出现了一个个惊人的‘癌症村’”［2］。农村环境的不断恶化严重危害农业的生产，影响我国经济发展，不利于农村社会的稳定。当前，农村环境污染和生态破坏日趋严重，极大地冲击了作为弱势产业的农业和弱势群体的农民；正在逐步地、以隐蔽或公开的方式瓦解着我国农业的基础条件［3］。

二、我国农村环境问题的法制分析

（一）农村环境立法理念缺失

我国当前环境立法以城市为中心，“绝大多数以控制工业污染为主、以改善城市环境质量为目标，农业污染防治和农村生态环境保护的制度十分缺乏，呈现立法上的‘城乡二元结构’”［4］，农村环境保护被边缘化。环境立法上的“城乡二元结构”，导致我国环境立法明显倾向城市，有关城市环境保护的立法数量远大于农村环境保护的数量，城市和农村在环境治理方面也是天壤之别。长期以来，我国政府对于环保的重视和投入主要集中于工业和城市污染治理，未能体现城乡公平，城市环境的改善往往以牺牲农村环境为代价，而农村没有得到相应的生态效益补偿，与农村环境保护相关的政策法规也不够完善［5］。导致了我国目前城市环境没治理好，农村环境更加恶化的现象。环境立法中，农村环境保护的缺失，不利于改善我国农村日益恶化的环境问题，也不利于我国当前的新农村建设，更不符合生态文明建设的要求。

（二）农村环境保护法律不完善

我国目前已初步建立了以《环境保护法》为基本法的环境保护法律体系，但对农村环境保护还缺乏专门的法律规定，“2007年《关于加强农村环境保护工作的意见》出台之前，我国尚没有专门针对农村环境保护的政策”［6］。笔者在《“北大法宝”——中国法律信息总库》数据库中以“农村环境”为标题检索到关于农村环境保护的行政法规有2篇，部门规章17篇。

现行有关农村环境保护的规定散见于不同的环境法律中，没有充分考虑农村的具体情况，相当一部分内容规定的比较原则，缺乏综合性、系统性，实践中无法操作。如新《环境保护法》第33条提到了对农业环境的保护，推动农村环境综合整治，第50条规定各级人民政府应当安排资金支持农村饮用水水源地保护以及废物处理和污染防治等环境保护工作，但对于如何具体操作没有配套法规规章的出台；《固体废物污染防治法》第49条规定：农村生活垃圾污染防治的具体办法，由地方性法规规定，但部分地方性法规迟迟没有出台；《农业法》第八章对农业资源与农业环境保护只是作了原则性的规定，没有配套措施的具体规定。我国现行环境法大都为城市环境保护而制定，“至今还没有一部保护农村环境的专门性法律，对农村环保问题重视不够，这无疑是一个重大立法缺陷”［7］。

（三）农村环境执法不到位

我国农村环境问题恶化，一个重要原因就是农村环境执法不到位。首先，环保部门设置空缺。我国环保部门只设置到县区一级，乡镇一级至今没有环保部门的派出机构，而环保部门的执法重点又是城市环境问题和工业污染，农村环境问题成了环保部门关注的盲点。其次，我国现行的环境管理体制是统一管理与分部门合作，国务院环境保护行政主管部门负责全国的环境保护工作，其他部门配合环境保护行政部门的工作。除了环保部门，水利、国土、建设、农业等部门对农村环境均有执法权。统分结合的多部门、多层次的执法管理体制，这样形成了执法主体势力割据的局面，致使权责不明，权力过于分散［8］，导致所有部门都有执法权，所有部门都不执法，有关农村环境保护的法律得不到贯彻执行。最后，地方政府环境责任缺失，如一些地方政府为了发展经济，对一些未经环评的项目批准建设，环境法律执行不到位，尤其是一些污染严重又是地方纳税大户的企业，当地政府往往“睁一只眼，闭一只眼”，严重损害了农民的环境权益。

（四）农村环保投入严重不足

在2009年中央设立农村环境保护专项资金管理之前，我国环保投资绝大部分用于城市环境和工业污染的治理。作为环保专项资金的排污费，由于《排污费征收使用管理条例》没有明确规定，实践中排污费的使用大多用于城市和工业，忽视对农村环境污染的治理，城市环境的保护严重牺牲农村环境利益。

农村环保投入严重不足导致环保基础设施落后，仍有相当一部分的农村没有建立污染物处理系统，生产和生活中产生的污水、垃圾等不加处理直接排放到环境中，进一步破坏农村生态系统，恶化农村环境。目前，我国农村每年产生生活垃圾约1.1亿吨，其中0.7亿吨未做任何处理［10］。农村环境监测站建设落后，监测设施不健全，无法充分反映农村环境的真实情况。政府环保投入忽视农村，环保基础设施落后，使得我国农村环境治理更加困难。

（五）农民环保意识、法律意识薄弱

由于我国农村地区经济发展较慢，受经济基础、生活习惯限制，农民生态意识、环保意识薄弱。我国农业生产技术不发达，为了迅速发展经济，农民有时只注重眼前的利益，没有积极履行环保义务，一些落后的生产行为往往造成严重的环境破坏，农民对于潜在的或正在发生的环境污染行为视而不见。另外，由于农村基础教育落后，农民环境法律理念普遍不强，维权意识差，对于农村的污染行为无动于衷，难以形成对抗污染行为的力量。中央电视台曾经曝光某地违法排放未经处理的污水，当地农民面对五颜六色的污水怵目惊心，但鲜有农民采取法律程序维护自己的环境权益，任由污水肆意排放，污染环境。农民是农村环境行为的直接参与者，也是环境污染的受害者，农民的行为对于农村环境的影响不容忽视。但农民环境意识、法律意识薄弱，对于农村污染行为听之任之，没有参与到环境保护中来，始终徘徊于环保“大门”之外，不利于农村环境的改善。

三、我国农村环境保护法律制度的完善

（一）树立生态文明建设理念，推动城乡一体化环境立法

十八大报告指出：“建设生态文明，实质上就是要建设以资源环境承载力为基础、以自然规律为准则、以可持续发展为目标的资源节约型、环境友好型社会。”生态文明建设需要环境立法的支撑，完善环境立法是建设生态文明社会的必要条件，而在城乡二元结构下，只注重城市环境保护，忽略农村环境立法，显然与生态文明建设的理念背道而驰。平等是人类文明的基本信条，是政治的核心价值之一［9］。针对我国目前严峻的农村环境问题，立法机关应当加强农村环境立法，将城市环境立法和农村环境立法放在同等重要的位置，改变现在城乡二元结构不平等的立法现状。

根据我国《立法法》的规定，作为环境基本法的《环境保护法》应当是农村环境保护立法的依据。新《环境保护法》确立了“环境保护优先”的原则以及“推进生态文明建设，促进经济社会的可持续发展”的理念，因此立法机关在制定农村环境保护法律时应以环境基本法确立的原则和理念为指导思想，摒弃过去环境立法服务于经济社会发展为目的的思想观念，平等分配城市和农村的立法资源，将城市和农村置于平等地位，优化农村环境，推动城乡经济社会一体化发展，建立环境友好型的农村经济社会发展方式。

（二）完善农村环境保护法律体系

我国环境法律、法规中的许多法律原则和法律制度，着重反映了城市和工业的环境保护需要，并不适用于农村和农业的环境保护［10］。农村环境法律体系不健全，不利于农村环境问题的治理。由于农村环境保护有其独特的农业生产和农村居民生活背景，因此应当从立法的层面对涉及农村环境保护的问题给予特别关注［11］。立法机关应当加强农村环境立法建设，完善农村环境保护法律体系。尽快制定《农村环境保护条例》，将农业生产污染、农村居民生活污染以及乡镇企业污染和畜禽养殖污染作为重点规范对象，待时机成熟时再制定《农村环境保护法》作为农村环境保护的基本法。土地是农民生存的基础，我国目前农村土壤污染严重，有些地方生产的农作物甚至成为危害农民健康的“杀手”，但我国目前对于农村土壤污染防治只有零星的规定。法律只有回应了主体的需求，才有社会基础和正当性［12］。2011年环保部出台的《“十二五”全国环境保护法规和环境经济政策建设规划》中明确提出要开展《畜禽养殖污染防治条例》和《土壤环境保护法》的立法工作，当前应抓紧制定《畜禽养殖污染防治条例》和《土壤环境保护法》，弥补立法的空白。

现行污染防治法中缺乏对农村环境保护的具体规定，因此在修改相关法律时，应增加有关农村环境污染防治的规定，完善农村环境保护法律法规，使法律条文具有可操作性。新《环境保护法》有关农村环境保护的规定过于原则化，实践中可操作性不强，需要立法机关制定配套的法律法规进行细化。我国幅员辽阔，各个地区经济社会发展情况迥异，国家环境立法不可能涉及所有方面，地方立法机关应当充分发挥地方环境立法的补充作用，在不与上位法冲突的情况下，针对本区域的农村环境情况制定农村环境法规规章，如制定农村实施清洁生产条例或办法、农村生态保护补偿条例或办法等，推动我国农村环境法制的创新，也为治理本行政区域的农村环境问题提供法律依据。

（三）加强农村环境执法

加强农村环境执法，首先要建立健全农村环境执法机构，根据我国目前环境行政管理部门设置的层级，笔者建议在乡镇设立县或区级环保局的派出机构，派驻环保专职人员，依法管理农村环境事务。另外，在我国农村，居民自治组织在管理农村日常事务中起着承上启下的作用，因此也可考虑赋予农村居民自治组织一定的环境管理事务的权力，协助环保派出机构的工作。其次，理顺农村环境保护管理部门的职责，明确农村环境保护工作的分工。基于现行的环境保护管理部门职责的划分，笔者建议以环保部门为主，其他部门分工配合的方式对农村环境保护加以管理。同时，也要明确执法程序和责任，提高执法效率，加大执法力度。最后，完善地方政府环境保护责任。新《环境保护法》对于地方政府环境质量责任规定得过于笼统，对于乡镇政府的环保职责没有予以明确规定，也没有明确的考核体系作为判断标准。现阶段，农村环境保护工作一定程度上还依赖地方政府的行政力量，应当尽快建立农村环境保护考核体系，明确地方乡镇政府的农村环境管理职责，建立地方环境质量首长负责制。引导基层村民自治组织对环境保护的重视，加强农村环境的整体保护。对于因行政不作为导致农村环境损坏的，应当依法追究相关责任人的行政责任甚至刑事责任，以确保地方乡镇政府环境责任的落实。

（四）环保投资向农村倾斜

我国目前农村环境污染严重与农村环保投入不足有着密切的关系。要解决农村环境污染和生态破坏问题，必须加大对农村环保的投入。地方各级政府应在财政中专门设立农村环境保护专项资金，对资金的使用、管理作专门的规定，建立农村环境保护财政制度，确保资金落实到位。

同时还要加强农村环保基础设施建设，设置垃圾站点，对生活垃圾集中处理；在条件许可的情况下，建设农村排污管道和污水处理厂，对污水集中处置；发展规模化畜禽养殖，实现人畜分离，对畜禽粪便作专门化处理；发展农村沼气，实现清洁生产；建立绿色农业补贴体系，推广生态农业，引导农民采用先进的生产方式，逐步淘汰落后的农业生产技术；建立农村生态补偿制度，鼓励农民植树造林，维护水土保持，恢复农村生态。建立完备的农村监测站点，更新环境监测设备，加大对环保人员的培训，以期全面真实的掌握农村环境情况，为农村环境治理提供可靠的数据。环保投资向农村倾斜，建立完备的农村环保基础设施，从而提高农村环境污染的防治能力，保护农民的环境权益。

（五）加强环境宣传教育，鼓励农民参与环境保护

农村环境保护法律的施行和环保工作的开展离不开农民的参与。要让农民守法，首先要让农民懂法、知法。政府、新闻媒体应多向农民宣传环境保护法律知识，介绍环境污染带来的严重后果，提高农民对环境污染的认识程度，增强农民治理环境污染的主体意识，调动农民参与环境保护的积极性。环境保护法律知识的普及，有利于农民积极维护自己合法的环境权益，一定程度上震慑环境违法行为。其次，要保证农民环境知情权的落实，从某种程度上说，农民环境知情权的落实是其他权力得以正确行使的先决条件，只有环境知情权得到充分的行使，农民的其他权力才有可能充分实现。因此，地方政府应及时公布当地环境信息情况，让农民对生活环境有充分的了解；对于农民申请环境信息公开给予必要的帮助；完善农民申请环境信息公开的救济方式和救济程序。最后培育农民环保组织，鼓励农村社区组织参与环境保护，承担环境职责。地方政府应当为农民环保组织的建立和发展创造必要的条件，提高农村环境保护的组织化程度。20世界80年代推行的村民自治是在民主、平等的取向下建构的农村基层治理制度，体现了群众自治、直接民主、普遍平等、基层自主等重要原则。基层自治组织与农民接触较多，在农民群体中有一定的威信，其参与环境保护可以带动广大农民，使农村的环境保护工作形成一种强大的合力。

自2004年起，中央一号文件连续12年聚焦农村问题，显示了农村对我国的重要性。然而，日益严重的农村环境问题则直接影响到美丽乡村的建设，损害农民的环境权益，影响我国经济社会的可持续发展。我国农村环境污染和生态破坏越来越严重，而现行环境法律对农村环境保护又重视不足，无法解决农村环境问题。因此，必须重视农村环境问题，完善我国农村环境保护法律体系，创新农村环境管理制度，缩小城乡环境治理的差距，从根木上解决农村环境问题，维护农民的环境权益，这也是我国生态文明建设的发展方向。

［1］赵强，贺季敏，冯冬冬.我国农村环境污染防治法律对策分析［J］.石家庄经济学院学报，2012，（2）.

［2］康建胜.农民环境权益的法律保障［J］.中国社会科学院研究生院学报，2010，（4）.

［3］陆新元，熊跃辉，曹立平，张胜.对当前农村环境保护问题的研究［J］.环境科学研究，2006，（2）.

［4］吕忠梅.美丽乡村建设视域下的环境法思考［J］.华中农业大学学报（社会科学版），2014，（2）.

［5］蔡守秋，吴贤静.农村环境保护法治建设的成就、问题和改进［J］.当代法学，2009，（1）.

［6］高晓露.论农村环境污染防治的法律问题［J］.当代法学，2009，（2）.

［7］黄锡生，段小兵.社会主义新农村建设与环境法律制度的历史性变革［J］.昆明理工大学学报（社会科学版），2009，（11）.

［8］宋孔翊.依法治理农村环境问题探析［J］.无锡商业职业技术学院学报，2008，（4）.

［9］胡美灵，肖建华.论新农村建设中农民的平等环境权问题［J］.山东社会科学，2009，（2）.

［10］王树义.环境法前沿问题研究［M］.北京：科学出版社，2012：374.

［11］汪劲.环境法治的中国路径：反思与探索［M］.北京：中国环境科学出版社，2011：112.

［12］王树义，周迪.回归城乡正义：新《环境保护法》加强对农村环境的保护［J］.环境保护，2014，（10）.

［责任编辑：郑 男］

DF922.68

：A

：1008-7966（2015）03-0109-03

2015-02-12

臧成（1989-），男，江苏宿迁人，2013级环境与资源保护法学专业研究生。