土地征收制度改革的路径分析

刘海霞

（山东大学，山东 济南250100）

随着当前土地征收规模的逐步扩大，我国土地征收制度中存在的不足也日益凸显，土地征收制度的改革、创新与完善成为新形势下全面深化改革的重点。党的十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》首次提出土地征收制度改革的目标，并明确将“缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制”作为改革的主要任务。2015年1月，中共中央办公厅和国务院办公厅联合印发了《关于农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地制度改革试点工作的意见》，完善土地征收制度作为“三大政策”之一，被作为农村土地制度改革试点工作的“先行军”。可见，新一轮土地征收制度改革的春风已经吹起，而要使其真正焕发生机，关键还要解决“风向何处吹”的问题。

在此背景下，本文以我国征地制度存在的具体问题为基础，借鉴国内外的相关理论和实践经验，着重对当下征地制度改革的方向和措施作出具体规划和论证，以期为实现“保民生、促发展、利和谐”的制度期待作出有益探索。

一、明确“公共利益”，控制征地范围

征地必须以公共利益为目的，这是保障征收正当性和合法性的关键。为防止征地权被滥用，征地范围的界定是征地制度改革中首须解决的问题。

（一）明确公共利益的内涵

我国《宪法》、《土地管理法》和《物权法》等法律虽都把公共利益作为征地的目的要求，但只简单地出现公共利益字眼，并未对其含义作出具体界定。现实中各种利益都搭乘公共利益的“便车”，堂而皇之地作为启动征地程序的理由，造成征地权滥用。欲紧握征地合法性之“引擎”，明确公共利益的内涵是当务之急。从立法模式上看，各国采取的模式主要有：概括式（如美国、澳大利亚）、列举式（如日本）、概括+列举式（如韩国）。笔者认为，“列举+概括+排除”的模式更符合我国的国情和立法习惯。从具体内容上看，公共利益主要包括两大类：一是公共物品；二是其主要目的和后果能使社会成员受益的事业。

（二）增设公共利益认定程序

“对公共利益的形成与控制，还必须提供一种正当合理的、具有可操作性的程序性机制。程序虽不能绝对地保障结果的正当，但程序却是唯一能令人信服的一种‘看得见的公正’”。[1]公共利益概念本身存在不确定性，在通过实体法难以准确界定的情况下，多数国家(地区)都会引入公共利益认定程序来弥补这一不足。如日本法中存在土地征收的事业项目认定程序；美国规定对征收是否涉及公共利益，由议会进行专项审查；我国台湾地区也规定在土地征用审批前必须经过事业目的认定。

我国当前尚未设置公共利益认定程序，为弥补这一制度缺陷，需从以下方面进行改革：第一，明确规定公共利益认定程序的法律地位，将其作为批准征地的前置条件，公共利益的认定结论是土地征收申请应提交的必备材料。第二，公共利益的认定应设置公告、听证等途径，广泛吸收民意，听取被征收人的意见。认定结论和认定理由应及时公告，保障民众的知情权和监督权。第三，完善认定纠纷解决机制，当公民对公共利益的认定程序和结论有异议时，可以提起行政复议或司法审查，司法保留最终裁决权。

（三）探索多元化建设用地取得途径

根据《土地管理法》第43条的规定，任何单位或个人使用建设用地都必须申请国有土地，在土地存量有限以及土地一级交易市场被国家垄断的情况下，土地征收成为唯一选择。为避免日益膨胀的建设用地需求对法定的征地范围造成冲击，需要探索多元的建设用地取得途径来平衡供求关系，分流征地压力，具体类型可包括：（1）自由交易，建立城乡统一的建设用地市场，允许集体经营性建设用地自由流转，纯经营性的建设项目通过自由交易方式，按照市场价格购买土地。（2）合作经营，允许农民集体或土地的用益物权人以土地的所有权或用益物权入股，与用地单位合作经营，共享土地增值收益。（3）征购，对于既具有营利性又具有公益性的建设项目，在取得建设用地指标的前提下，可以通过国家公权力强制取得，但在补偿上不得低于市场的购买价格。（4）征租，针对一些临时性建设项目，在符合公益要求的前提下，强制取得一定年限的使用权，按照征地补偿标准计算补偿金。

二、规范征地程序，提高公开性和民主性

法律程序不仅具有约束和实现实体权利、提高行政效率的工具价值，还有包括参与、公开、人道及尊重个人尊严、个人隐私、程序法治、程序理性等内在的独立价值。健全的征地程序对于约束和控制征地权的行使、保障被征地农民的程序权益、提高征地效率具有重要意义。我国目前的征地程序制度存在诸多不足，必须对其予以全方位完善。

（一）增设调查程序

我国征地批准程序中不存在实地调查程序，对是否符合公共利益、被征土地的实际位置和面积、地上附着物情况等的认定多是进行书面审查，这既无法保证征收决定的正确性，也不利于程序的民主和透明。据此，需增设调查程序，征地批准机关在批准征地之前，应对拟征土地的位置、面积进行实地调查或勘验，矫正已上报申请材料的真实性和准确性。调查应公开进行，调查结论应对外公开，允许公民查阅或质询。

（二）增设征前公告程序

根据《土地管理法实施条例》第25条的规定，征地方案批准后才有公告程序，在此前的环节中农民没有表达意愿的机会甚至根本不知情。征地决定后的公告只起到告知征收事实的形式作用，被征地农民只能被动地接受既定的事实。据此，应建立征前公告制度，项目核准意见、被征地的基本情况、征收后的土地利用计划、征地用途、必要性、对周围环境影响的评估等都应作为征前公告的内容，以充分保障当事人的知情权和参与权，强化公众对征地权行使的有效监督。

（三）补偿程序前置，增设协议程序

第一，补偿程序前置。根据《土地管理法实施条例》第25条的规定，我国实行“先征后补”，补偿程序后于批地程序。因为土地征收决定一经作出，就发生土地所有权转移的法律效果，失去了土地的依托，被征地农民在继后的补偿程序中势必处于被动地位。据此，需要贯彻“先补后征”原则，将补偿安置程序提前到征地申请之前，以此来增加被征地农民在土地价格上的话语权，保障其主体地位。

第二，增设协议程序。征收方补偿方案的确定必须在与被征收人对补偿标准、补偿方式以及交付时间等问题进行磋商的前提下，达成合意并签订征收补偿协议，伺候才能进入下一步的上报审批环节。这赋予了农民同政府进行协商议价的权利，能充分保证被征地农民的参与权和民主权。

三、以市场为导向，建立公平的征地补偿机制

征地补偿不仅是对私人经济损失的弥补，补偿所必须支付的高昂成本还是防止政府滥用征收权的有效手段。我国缺乏公平的征地补偿机制，过低的征地补偿成本无法为失地农民提供有效的保障，且直接刺激了政府征收权力的扩张。为在推进城乡一体化进程中保障农民“失地不失业、失地不失利、失地不失权”，需进一步完善我国现行的征地补偿机制。

（一）明确补偿原则

征地补偿原则是公平化补偿机制的根基和源头，纵观域外各国的征地补偿制度，无不把征地补偿原则作为立制之本。如荷兰1814年《宪法》确立了“充分补偿”原则；法国《人权与公民权利宣言》明确规定了“公平与事先补偿”原则；美国在《联邦宪法第五修正案》中规定的“公正补偿”原则。我国《宪法》第10条第3款规定，“国家为了公共利益的需要，可以依照法律规定对土地实行征收或者征用并给予补偿”，但“给予补偿”并没有体现公平性或充分性的立场，现实中的土地征收采用的是“不完全补偿”原则，随意性较大。据此，需在宪法层面明确公正补偿的理念和原则，这既是对被征地农民公平受偿权的肯定，也能为具体补偿规则设定适法性标准。

（二）确立市场化补偿标准

当前我国主要采取产值倍数和区片综合地价两种补偿标准，二者都未充分体现市场因素。在年产值倍数模式下，征收补偿仅考虑土地的原有用途，土地区位、供求关系、土地质量等因素没有涉及，难以准确反映土地的真实价值，且30倍的最高上限要求，补偿水平较低。区片综合地价模式虽然从年产值、土地用途、地理位置、人均收入水平方面来综合评定土地的价值，但将土地分为不同的类别，各类别下又包括不同的等级。过多的层级设置拉大了土地价格差距，被征地农民的平等受偿权得不到保障。

据此，需在公平补偿原则的指导下，充分发挥市场对资源的配置作用，确立市场化的补偿标准。这样一方面能提高补偿数额，在一定程度上平衡被征收农民与政府的利益分配，使农民能在新型城镇化过程中、在农业现代化过程中分享到更多土地的增值收益。另一方面，因市场价值具有形式上的客观性和中立性，能避免人为制定补偿标准所带来的随意性风险，更能体现补偿的公正性。

（三）扩大补偿范围

第一，从损失类型上看，目前我国只将土地补偿费、安置补助费、地上附着物补偿费和青苗补偿费几项作为应补偿的项目，这些只涉及直接经济损失，而与被征收土地有间接联系以及因此而延伸的一切附带损失均未列入补偿范围。这与域外国家的补偿规定有较大差距，如日本《土地征收法》确立的补偿范围包括：（l）征用损失补偿，按被征用财产的经济价值计价补偿；（2）通损补偿，即因征地而通常可能受到的附带性损失补偿；（3）少数残存地补偿；（4）离职者补偿；（5）事业损失补偿。[2]第二，从权利类型上看，我国《物权法》第121条规定，因不动产或者动产被征收、征用致使用益物权消灭或者影响用益物权行使的，用益物权人有权依照《物权法》第42条、第44条的规定获得相应补偿。但当前我国征收补偿只是对所有权的补偿，土地承包经营权和宅基地使用权等用益物权并没有纳入补偿的范围。

对此，可以借鉴国外的立法经验，扩大我国当前的补偿损失范围，除补偿一切直接损失以外，还要依据实际情况，对征收造成的间接损失给予适当补偿，主要包括：营业损失补偿、残地损失补偿、邻接地损失补偿、迁移费和安家费补偿、相关可得利益损失补偿等等。除此之外，还应在补偿权利类型上把承包经营权和宅基地使用权纳入补偿的范围。

（四）建立多元化补偿方式

为切实发挥征地补偿的应有效用，保障被征地农民的长远生计，需要从我国现有经济发展水平和农民的实际需求出发，打破以金钱支付为主的传统，确立多元、合理、高效的补偿方式。如德国规定的“代偿地补偿”、“代偿权利补偿”；日本《土地征收法》规定的“拆迁代办”、“工程代办”等都是对多元补偿方式的有益探索。笔者建议，我国除金钱支付外，还应建立以下补偿方式：（1）一次性支付和分期支付相结合，避免部分被征地农民缺乏理性和长远打算，坐吃山空；（2）置换地安置补偿，包括“以农换商”或“以地换房”；（3）留地安置，将被征收土地在规划确定的建设用地范围内安排一部分建设用地给农民兴办企业、从事经营活动；（4）土地债券安置，以土地作价入股或发放土地债券的方式，让被征地农民分红；（5）社会保险，使被征地农民“生活水平不降低、长远生计有保障”。

四、健全纠纷解决机制，保障被征收人的救济权

“在实践中，即使法律对实体权利和程序方面的条款规定得细密完备，如若权利主体双方在救济中不能平等地参与，不能享有平等的公正裁判等实际的救济措施，那么，实体权利也会化为子虚乌有。”[3]我国现行征地争议救济路径主要包括征地安置补偿争议协调裁决（以下简称“协调裁决”）、行政复议和行政诉讼三种，囿于制度存在的缺陷和不足，三者在实际运作中尚不如人意。欲保障土地改革成果的顺利实现，就必须把三者纳入改革进程之中。

（一）协调裁决

协调裁决作为解决征地补偿标准争议的专门机制，具有成本低、效率高、专业性强的优势，为进一步加强其在补偿权益保障方面的作用，需从以下几方面进行完善：第一，统一立法。目前我国协调裁决的立法整体呈现出法出多门、混乱无序的现状。据此，需要统一协调裁决立法，并将其最高法律位阶提高到法律层面：或由全国人大统一制定《协调裁决法》，或在《土地管理法》中设定专章进行规定。第二，增强裁决公信力。在协调裁决过程中，政府既是征地决策者又是规则制定者、利益攸关者和纠纷裁决者，这种“既是裁判员又是运动员”的角色重叠状态难以保证裁决决定的公正性和公信力。对此，需要从设立专门性的裁决委员会、规范裁决程序、增加裁决透明度等方面进行完善。第三，疏通裁决途径。根据“协调前置”原则，当事人对补偿标准有争议的，应先向县级以上地方人民政府申请协调。因涉及自身利益，协调机关多持消极、逃避的态度，而裁决机关又以未经协调为由拒绝受理，从而导致大量案件久拖不裁。要疏通裁决途径，当务之急是要确立“协调前置且限期”原则，为市县级政府的协调环节设置最长期限。当协调机构因自身原因未在法定期限内作出协调的，被征收人可直接申请裁决，裁决机关不得因未经协调而拒绝受理。

（二）土地行政复议

行政复议作为行政机关内部自我纠错机制，与协调裁决并驾齐驱，同属我国土地纠纷的行政救济机制。党的十八届三中全会公报指出，我国要加快推进行政复议体制改革，健全行政复议案件审理机制，当前《行政复议法》的修改工作也已提上议程，并有望在近期出台草案。征地纠纷解决机制改革应抓住这一有利契机，将土地行政复议的相关改革要素纳入《行政复议法》的修改范围，从而强化其纠纷解决功能。对此，可从以下方面着手：第一，延长被征收人提出复议申请的期限。依据《行政复议法》第9条的规定，相对人提出行政复议的期限是自知道具体行政行为之日起六十日内，这与土地征收案件本身的复杂性以及被征收人水平和能力的有限性不相适应。为保持法律的统一性，可在该条中增设一款，对类似土地征收这样涉及较广范围、较大利益的具体行政行为提出的行政复议，可申请延长期限。第二，改变行政终局性裁决。根据《行政复议法》第14条、第30条的规定，针对下级政府确认土地所有权或使用权的行为，国务院或省、自治区、直辖市人民政府所作的行政复议和国务院裁决具有终局性，这是对被征收者司法救济权的剥夺。为此，需要及时疏通行政复议救济通道，将其与行政诉讼有效衔接，赋予被征收人对复议不服申请司法救济的权利，为其土地权益提供全方位的法律保障。

（三）土地行政诉讼

司法是社会公正的最后防线，客观性、公正性和中立性等特点决定了其在征地纠纷解决机制中的重要地位。但我国当前的土地行政诉讼存在受案范围小、审判不公、措施不利等缺陷，进而削弱了其对征收权的制衡监督作用。为此，需从以下几方面进行完善：第一，扩大司法救济范围，将公共利益的确认纠纷、补偿标准的确定纠纷，乃至征地补偿款项的分配纠纷均纳入司法审查范围，以保障权力监督和权利保障的全面性。第二，放宽原告资格，允许土地公益诉讼。为防止多数人以集体的意志牺牲少数人特有的利益，应当允许集体组织的成员以个人的名义提起诉讼，要求法院对征地的合法性和补偿的公平性进行审查。同时，因土地资源的使用者和受益者为“全民”，土地征收所涉及的利益具有鲜明的公共性，因而应允许公民以纳税人的资格或由检察机关以公共利益代表的身份提起公益诉讼。第三，贯彻诉讼停止执行原则。因征地争议涉及到公民的生存权益，且诸如房屋或农作物等一旦遭到破坏将很难恢复。为避免不可挽回的损失，征地争议诉讼应该以停止执行为原则，不停止执行为例外，除非在严重有碍行政目的实现的特殊情况下，诉讼期间应停止一切征地程序。

[1]房绍坤.论征收中的“公共利益”界定的程序机制[J].法学家,2010(6):46.

[2]柴强.各国（地区）土地制度与政策[M].北京:北京经济学院出版社,1993:171-186.

[3]程燎原,王人博.权利及其救济[M].济南:山东人民出版社,1998:370.