“国家治理现代化与社会治安防控”专题研讨会纪要(下篇)

专题二:社会治安防控

主持人:翟英范

(时间:2014 年12 月17—18 日)

皮艺军:讲规范注释的刑法学家可能更多地倾向于绝对主义的思维方式。他们更倾向于教条主义，而不注重事实;更倾向于“应当怎样”，而不是“实际怎样”。他们认为法条在先，罪名在先，事实反而在后，强调这种先验的对应关系。在这个绝对主义思维模式之下，立法、司法、执法、维稳方面都存在绝对主义。在这种思维方式指导下，宏观的绝对主义深入到中观再到微观，一直到基层，全都如出一辙，绝不改样。改变这种绝对主义的思维方式，这是我们的任务。

卜安淳:反腐是一个对违法犯罪的治理，是一个应急之治，并不能从根本上解决出现腐败的问题。我们要做大量细致的工作，把治理结构弄清楚。因为现代化首先是治理结构的现代化，然后是治理手段的现代化，最后才是治理的具体做法的现代化。

张 荆:发展社会治安自治组织、招募志愿者，是调动民间治安管理积极性的新方法。政府在相信民间的治安自治能力，放手民间社会治安管理的同时，也要积极地指导和培训，防止市民警察化。政府在警察履行社会治安管理职责和民间进行社会治安自治之间，必须科学、准确地把握好尺度。

师 维:警力的投入与治安效益之间是没有正比例关系的。英国、美国等国家做了很多这方面的实验，结果表明，一个区域有没有控制是不一样的，但是大量的警力投入与治安效益之间就没有关系了。当前，在反恐维稳的思维下，实践的是大量警力投入和鼓励警察使用武力，对此需要清醒地看待、理性地分析。

王瑞山:“极致”防控主要是指其中的过度防控部分所带来的问题。在当前这样高犯罪风险的社会环境中，“极致”防控是相关官员的一种本能反应。但是，“极致”防控缺乏一种相应的、适当的规制或者约束。正因为这样，才导致过度。所以，要注意适度原则。

王 洁:一个高效、统一的数据记录管理系统是推动刑事司法文明的重要力量。司法机关要改变统计口径，不要仅仅统计案件数，更重要的是统计犯罪人数、被害人数、财产损失数、犯罪原因、犯罪人与受害人的关系等信息。从犯罪人角度统计，以及从被害人角度统计，有利于客观全面地评估犯罪造成的危害。

袁 珂(河南省永城市公安局有组织犯罪侦查大队大队长):很高兴今天能跟各位老师坐在一起探讨。对于今天上午研讨的题目，我更关注的是后半部分，社会治安防控。河南省公安厅今年10 月份发了一个内部通告，称多发性侵财案件整体数量上升50%，永城的命案发案数，今年达到个位数。我认为80%的命案都是由社会矛盾引起的。能够引发命案的入室盗窃、强奸杀人这样的案件目前正在逐步减少。为什么呢?这又涉及社会治安的防控。结合河南的“一村一警”警务模式，我们每个人都深入基层，明确职责，重在防范。

我刚才说到目前侵财案件高发，其实案件总数没什么变化，只是现在大家实事求是地立案了。比如现在入室盗窃的全部立案。目前公安机关和检察院之间在立案标准上有一个矛盾，我们省公安厅规定的是500 元以上的允许立为刑事案件，但是人民检察院允许立案的标准是1200 元。我们的立案标准降低了，检察院的立案标准提高了，这就导致大量原来的治安案件转换成了刑事案件，这也是侵财案件高发的一个主要原因。

从永城的情况来看，实际上今年永城多发性的刑事案件处于一个略高和持平状态。今年社会公众满意度在去年的基础上又有提高。就全国的社会治安形势，包括整个河南省的社会治安形势而言，命案、暴力案件都在大幅度下降，整体上升、整体提高的，就是多发性侵财案件和电信诈骗案件，电信诈骗案件几乎占到刑事案件的1/3。目前基层公安机关在面对电信诈骗这方面，只有防范，破案缺乏科技手段，再者侦破电信诈骗案件的成本较高，必须投入大量的人力、财力。为什么呢?因为涉及电信诈骗的案件，地域分布很广，有的甚至在国外，作为基层公安机关没有时间去侦破这类案件。河南省公安厅甚至公安部都没有组织对电信诈骗案件的专项侦破战役。这也就是说小城镇当前面临两个问题:一是社会治安问题;二是社会矛盾问题。

说到新农村的房地产开发，这也是一个问题，政府的土地财政政策造成了多余的房地产。最近两年内永城大概有200 多家小额贷款公司，它们这种小额贷款公司都在为房地产服务。在房子销售方面，尤其是农村的房子卖不出去，新农村建设引发了群体事件。2014 年的正月初八，永城的新桥乡就是新桥煤矿塌陷区，要集中安置农民住上楼房，但是政府在决策中存在失误，把农民搬到了离他们北边的村庄约三四公里的小区，农民复垦以后还要继续种自己的地，所以农民不愿意住楼房，引发了大规模的群体事件。他们没有任何办法，于是就围攻煤矿，把煤矿的保安打伤了，后来煤矿上的工人全体应对。最后永城市委市政府下发了一个九号文件，要求在农民安置问题上，不准强迫农民住楼房。

紧接着在某些镇，甚至永城整个塌陷区都出现了这样的问题。也就是说由于政府工作不到位，导致老百姓有怨气，积压了大量的群体性矛盾。农民是弱势群体，在与政府对抗的时候，很多人不懂法甚至违法，导致他们自身利益受损。

所以在治安防控这方面，我认为一是运用科技手段加强防控;二是人的靠前的防控。这类防控归根结底就是化解这些社会矛盾。暴力案件、命案的下降是一个很好的说明。现在多发性的侵财案件发案率上升，也就是刚才大家说的打与防关系。今天张荆老师也谈到，有时候在削弱警察权力的同时，实际上存在一种对警察的保护。上星期我当场抓获1名飞车抢夺案嫌疑人，他侵害的对象就是老年人和妇女。我抓到他以后当场就有3 名受害人指认，说3 年来他们都是被这个人抢的，但是嫌疑人矢口否认。不过因为他使用了暴力，当时有好多见证人，所以这次零口供就可以判他、处理他。在抓捕他的时候我们有证据，也就是说在这方面警察的权力确实在不断规范中。

比如对警察的约束有两个方面:一是用信息化约束。也就是说我们的执法办案活动都在执法办案中心，你进入这个中心以后有视频监控你。二是社会舆论监督，尤其是自媒体的监督。昨天我在给一个村的群众谈话的时候，他说要给我录音录像，我说我也要给你录音录像，双方都在互相录音录像。媒体的监督也是对警察公权的一个约束。

所以，面对小城镇社会治安研究这个大课题，有两个方面的问题必须予以关注:一是社会治安问题;二是社会矛盾问题。社会矛盾主要反映了弱势群体的问题。大量的矛盾都在小城镇，都在农村。目前，随着大量农民工外流，农村留守老人、妇女、儿童占了很大比例。如何防止这些弱势群众被侵害，确实是一个亟待研究的问题。

王 洁(北京市社会科学院助理研究员):袁大队长说到永城这边侵财案件比去年增加50%这一问题，给我们一个提醒:即如何正确地通过犯罪数据评价犯罪状况。如果公安机关仅仅简单地把数据公布在永城的相关媒体上，而不向媒体说明犯罪增加的相关原因，很可能“犯罪数量增加50%”这一现象，会使得永城人民认为永城治安太不好了。但是，从犯罪学理论研究者的角度来看，犯罪数量增加，并不必然说明社会治安恶化。刚才袁大队长也解释了原因，即因为公安司法机关改变了立案的标准，加强了如实地对犯罪数据进行登记等等，导致侵财案件大幅度上升。就犯罪状况向人民群众进行解释说明，有利于满足人民群众的知情权，与此同时，也有利于人民群众对公安司法机关的行为进行监督。这样一种有关犯罪理论知识的阐释，是我们研究人员通过学习习得的，但是一般的社会民众却未必有这样的认识。这个时候如果通过专家来对犯罪变化规律进行解释、剖析，就有利于各级党政机关推进司法改革，助推法治中国的建设。

与此相关的另一个问题是，如果要通过犯罪数据进行犯罪状况评估，前提是应该有一个统一的数据管理系统。当下，创建统一数据管理系统有着极为现实的实践价值。

首先，创建统一数据管理系统有助于实现司法为民服务的功能。司法部门的执法是一项公共服务。如果相关执法部门能够把数据输入数据管理平台，并予以公开，公众可以对公安、司法、行政行为进行有效监督，必要时可以及时纠正行政违法行为，执法机构的官员们也可以提前清晰描绘出他们辖区内的犯罪情况，并采取积极措施解决这些问题。这与十八届四中全会通过的《关于全面推进依法治国若干重大问题的决定》中要求的“构建开放、动态、透明、便民的阳光司法机制”相契合。

其次，一个高效、统一的数据记录管理系统是推动刑事司法文明的重要力量。司法机关要改变统计口径，不要仅仅统计案件数，更重要的是统计犯罪人数、被害人数、财产损失数、犯罪原因、犯罪人与受害人的关系等信息。从犯罪人角度统计，以及从被害人角度统计，有利于客观全面地评估犯罪造成的危害。充分全面地了解社会中的犯罪情况，不仅是让有限的司法资源更好地发挥其使用效率，更重要的是有利于政府制定科学的刑事政策和社会政策，推进国家治理体系和治理能力的现代化。

而当下借助科技力量创建统一数据管理系统的难度其实并不大，只要在公安机关现有的内网统计窗口中加入相关需要统计的项目，要求办案人员在办理案件的时候，将案卡直接填好就行。为了推动实施，可以规定，假如办案人员没填案卡，就认定其没有完成工作任务，在业务考评的时候进行扣分惩罚。当然，这要求相关国家司法主管机构认真研究犯罪数据库所采用的统计项目，制定详细的操作手册，明确规定统计规则以及数据输入方法，并对相关工作人员进行培训等。

从2013 年起，美国《统一犯罪报告》主管部门要求所有统计数据直接采用网上填报，并规定自2013 年7 月之后，美国司法部管辖下的《统一犯罪报告》统计部门将不再接受任何纸质报表以及数据文档。美国司法部所进行的犯罪统计，已经坚持85年了，这也是美国犯罪学研究、社会学研究以及刑事司法学研究发达的重要原因之一。

王瑞山(华东政法大学副教授):我与诸位分享的主题是“试论治安防控的适度原则——以当前的‘极致防控’为背景”。既然是对治安防控原则进行思考，那么我先对当前治安防控原则相关研究成果做了一些梳理。从中国学术期刊网检索结果来看，与治安防控原则有直接关联的文章有两篇，提到的原则都是我们较为熟悉的统一领导、遵循法治、科学高效、整体协调、专群结合等公安工作原则，没有提到适度防控原则或类似内容。所以，我这里仅以治安防控适度原则作为探讨对象，主要内容分以下几个部分:

一是当前我国“极致”防控的现状。它是适度防控原则提出的前提和动因。适度防控是针对当下追求“极致”的治安实践。我认为当前我国的社会治安防控已经进入一个“极致”防控时期。最直观的就是“六张网”建设和网格化管控。记得《经济学人》2013 年刊登过一篇文章，说的是网格化实践比较成功的北京东城区官员到拉萨挂职并在那里推行网格化管理的事情。我这里要说的“极致”防控并不仅限于此。最先令我想到“极致”这个名词的还是上海和北京举行的几次大型活动期间的治安防控实践，如奥运会、世博会、APEC 会议等。进而还有“两会”及其他日益繁多的大型政治、经济、文化活动。甚至一些基层地方和单位的活动，无论事大事小都要求安保万无一失。这种情况通过百度一搜比比皆是。对这种情况总结为一个名词来描述，就想到“极致”，完美的意思，用英文相对应的应该是“Perfect”。当然，安全防范追求万无一失没有什么错，但是，这种提法以及随之而来的一些做法却会直接带来一些问题。

考察“极致”防控的表现特征，直观体现在其措施手段上:

一类是常规措施的叠加。例如，加强街头公共治安巡防力度，加强火车站、地铁站、码头等公共交通场所的安全检查，加装技术监控设备(为了APEC安保提前加装1000 个视频监控头)，强化社会动员和投入，增进民众治安参与(大量动员平安志愿者)，等等。

另一类是非常规措施。例如，一定区域或行业从业人员放假(上海亚信峰会、北京APEC 会议均有放假)，部分工业生产(一些污染企业)、商业服务(特定场所的商户)暂停，对进出城市或在城市里停留时间进行限制，武警、特警介入街头治安管理。

可见，“极致”防控实践相对于一般防控具有非典型性。值得一提的是，我看到的运用于治安学领域的非典型性概念，是非典发生以后金其高老师主编的《犯罪学》，里面专门有一章叫非典型犯罪。但是，这种非典型性措施有一种“典型化”趋势。

“极致”防控带来的消极影响主要体现在这几个方面:

第一，导致了一种极致化的思维。从媒体来看，许多地方在应对一些大型活动时，从上到下都体现出极致化态度。例如，为了十八大的顺利进行，四川提前20 天就正式启动十八大了;还有很多地方喊出保卫十八大、誓死保卫十八大的口号;沈阳还发生为迎接十八大民警连续工作而牺牲的情况。十八大召开期间，北京治安管理部门采取的措施是，为防抛洒传单，一些打印部停止营业，防止制作传单;还把出租车后门上的内侧把手卸掉，防止有人坐出租车的时候向窗外抛洒。如图片所示，北京APEC 期间，媒体报道了河北廊坊市环保局副局长李春元的言论，“为了不点一把火，不冒一囱烟，不让一点油污染空气飘到北京去，几乎所有的污染企业停产，哪怕是烧了一片叶子，一根秸秆都是我们工作没有做到位”。还说廊坊人爱吃炒菜，APEC 期间很多人都改成凉拌菜了。凡此种种，显然超出了专业治安防控的范畴，防控权力超出了应有的边界，且无限扩大。

第二，“极致”防控对民众生活的消极影响。刚才看到的这些图片只是来自网络的具体例子:交通管制带来出行不便;北京邮政局进出京的快件在APEC 会议期间也受到影响;由于机动车和非机动车的出行限制，送奶和送快递均受到影响，地铁异常拥挤，有人被夹死;北京市的预约挂号平台也发出通知，会议期间停止网络挂号;南京有商场餐饮门店因青奥会停业一个月，电影院进行安检，小区物业禁止外来车辆;甚至北京有殡仪馆发出通知，暂停焚烧死者衣物的业务;等等。这些情况显然严重影响到相关区域的民众生活。

第三，“极致”防控对社会资源的投入巨大，甚至造成浪费。“极致”防控的另一个特征是大量人力、物力的投入。例如，有大学生志愿者被安排蹲守在一棵树旁就是为了防止有人爬树进行危险举动;还有上海“十一”国庆节时南京东路的“人肉”红灯，部分地铁车厢里成队的武警战士流动执勤;等等。这里值得一提的一个浪费就是地铁安检。有些城市的地铁安检根本起不到相应的作用，因为仅在入口处安检，但是出口处并不禁止有人越过栏杆递送物品、包裹，所以，真正要实施破坏的人是可以躲过安检的，地铁的安检形同虚设，接受安检的人倒是徒受其扰。尽管北京部分地铁站实行了全封闭的人、物同检，但是它只有个别站点，如果想带危险品还是有办法的。再者，一些人流密集的地方，也许不需要武器，仅仅是几句制造恐慌的谣言可能就会带来灾难。如果真的把地铁的每一个入口在进入地下之前全部封闭安检的话，那地铁就成了一个牢笼，会带来更大的一种风险。考察国外的地铁，根本就没有安检这一说。治安投入的无节制，造成了资源的巨大浪费。

第四，“极致”防控不仅导致了资源的浪费，还可能诱发新的安全风险。还是以地铁为例，北京地铁实现人、物同检以后，上班高峰时地铁安检站外造成大量人流聚集，形成踩踏、恐怖袭击的新风险。还有地铁安检带来了新的治安问题:其一是引发冲突，就是安检人员要求乘客进行安检的时候会引发冲突，有斗殴事件出现;其二是诱发盗窃，网络曾流传的监控视频揭示，乘客在把包放在安检仪上的时候，跟在后面的人把包拎走了。还有一个安全风险就是警力的疲惫。警力每年为了应付这些，提前几个月备战，而且是高度备勤，人员基本上得不到休息。同时，这样的一种防控相应地会挤占警察为民众服务的资源。可见，“极致”防控推行中导致“过度”防控，让人感觉风声鹤唳，让民众认为这个社会很不安全，导致社会安全感和对警方的满意度下降。

分析“极致”防控的原因，主要有以下几种:

一是我们面对的治安风险日益增加。从国家统计局网站披露的每年刑事立案数来看，自2002 年超过400 万起，到2009 年超过500 万起，一直持续高发，治安形势严峻。同时，近十多年间，百人以上群体性事件频繁发生，其中，2010 年、2011 年和2012年都是群体性事件的高发期。2010 年、2011 年群体性事件都在170 件左右，2012 年则飙升至200 件。还有一个很重要的因素就是暴恐事件，特别是昆明“3·01”暴恐事件发生以后，加剧了社会防控形势的严峻性。又由于恐怖袭击比一般刑事犯罪更加难以防范，因此明显增加了防控难度。

二是安保责任制。地方领导的安保责任制主要体现在这几个文件中:中央综治委1991 年出台了《关于实行社会治安综合治理一票否决权制的规定》，中央综治委、中央纪委、中央组织部、监察部、人事部等五部委1993 出台了《关于实行社会治安综合治理领导责任制的若干规定》和《关于对发生严重危害社会稳定重大问题的地方实施领导责任查究的通知》，中央综治委《关于印发〈2002 年第一季度社会治安形势分析暨社会治安综合治理领导责任制联席会议纪要〉的通知》。安保责任制迫使地方领导把治安工作与自己的切身利益直接挂钩，而地方稳定是“一把手”的责任。

三是对地方“一把手”的权力缺乏有效的监督。地方“一把手”权力最大，包括他们的社会动员权力和社会管控权力。加之下级官员投其所好，不遗余力地推行安全措施，才导致种种怪现象的发生，如上文提到的吃炒菜转而吃凉拌菜、殡仪馆停烧衣物、人盯树等。还有一种就是不管有没有用、我做了就不会被打屁股的应付思想，地铁安检这种措施就是简单、武断的防控思维。“一把手”的权力在我们中国现有的体制下缺乏约束，加之问责制，就出现了凡事要求“万无一失”的思路。

治安防控追求“完美”没有错，这里“极致”防控主要是指其中的过度防控部分所带来的问题。这种问题我们提出来讨论并不是为了简单地去否定全部。我觉得在当前这样高犯罪风险的社会环境中，“极致”防控是相关官员的一种本能反应。但是，我觉得“极致”防控缺乏一种相应的、适当的规制或者约束。正因为这样，才导致过度，所以，我认为要注意适度原则。

首先，我们在治安防控理念上，应把安全问题，或者犯罪作为一种正常现象。现实中没有绝对的安全，甚至有时候过度追求安全，可能带来更多的安全风险。

其次，保障民众的公共安全利益。要注意安全资源的使用，不能为了保护一部分人的安全，而牺牲另一部分人的安全。还有一些合理的“极致”防控的措施，之所以提到这个，就是说我们有时候不得不采取这样的策略来保证一些特定领域、特定事件的安全。

再次，要处理好治安防控与社会发展的关系，逐步实现治安防控的法治化。法治化是国家治理现代化的应有内容，使行政权力运行有严格的约束。资源的浪费无度也是一种腐败。治安防控本来要以保障社会经济的正常秩序为目标，如果防控本身直接导致社会生活的停顿或干扰，显然它是不可持续的。

最后，要尊重受损社会成员的利益。我觉得应该在法治化的过程当中建立一套规则。比如你要人家停业，你要提供相应的补偿。我觉得这个就是国家治理当中对于民众的一种尊重，而不是随便地牺牲社会成员个人的安全利益，因为个人对于社会的让步是有限度的。我觉得这也是非常重要的。

皮艺军(中国政法大学教授):这里有一个问题，对于我们现在维稳的代价如何做出评估。假定稳定是绝对必要的，那么，全国人民为这种所谓的稳定及其合理性付出了多大代价?如果不搞上面所说的“极致”防控，即使出现个别常规事件，能产生多大负面影响呢?这种偶发的事件与我国居民长年累月接受安检，哪个代价更大呢?我在国外转了一圈儿，没有看到这种“极致”防控。在日本你很难看到有安装防盗门窗和监控器的。法国的地铁没有任何的技术性安检，但地铁站里有一群荷枪实弹的士兵在巡逻。虽然法国城市里的暴恐风险要大于中国，但他们尽可能不因安保而侵扰人民的生活。这就是社会稳定和人权保护的博弈——维稳不能侵犯公民的合法权益和有品质的生活。你不能无偿地去剥夺。还是我常说的思维模式，那就是绝对主义的思维。现在在司法界，执政或者制定政策和执法层面，都可以很容易找到绝对主义的例子。如“稳定压倒一切”、“命案必破”、“严防死守”、“一票否决”等等，表达的都是这种思维，就是宁枉勿纵，一个也不能放过，只要你有一点嫌疑，我不怕程序违法，也要抓你、关你。这种绝对主义不是个别官员的思维，而是集权体制的弊端，逼迫官员养成这种绝对主义的思维。

师 维(河南警察学院副院长、教授):这个思维看来是一贯性的。从犯罪总量的数据来看，改革开放以后，1979 年我们的刑事案件发案数是60 万起，1981 年是89 万起，两年增加了50%。1983 年“严打”的启动，有一系列的案件的影响因素，同时也有犯罪数据的问题。1983 年打了一年，1984 年刑事案件发案数回落到51 万起，这个幅度是很大的。最好水平就是1956 年，刑事案件发案数大概就是10 万起，那显然是回不去的。1987 年经过一次刑事案件立案标准的调整，立案标准提高了，案件应该下降，但是到了1990 年全国刑事案件发案数超过了200 万起。2000 年以后数量逐年上升，现在是一个很大的数字了。所以在决策层面上，这个数字会被认为是犯罪多发，数量居高不下，这个也是当前判断治安形势复杂化的一个主要指标。

还有一个判断形势的指标是人民内部矛盾凸显。2000 年以后，开始的时候，评价是人民内部矛盾引发的群体事件问题多发，再后来就直接说是“人民内部矛盾凸显”了，而且放在治安形势评价因素的第一位。

这两年是反恐维稳问题。新疆问题呈现出复杂化，国际国内战场的交织，网上网下两个战场的交织，以及疆内疆外两个战场的交织，比较复杂。刚才王教授提到的，在复杂的情况下，是不是还有一个适度的原则问题，特别是在我们国家治理现代化这样一个背景下，怎么讲究适度。适度应该是国家治理现代化中的一个基本原则，如警察法中的比例原则。这个问题的提出我认为是很有价值和意义的。但该怎么样把握，怎么样操作，是我们需要研究的问题。

皮艺军:可以发现，讲规范注释的刑法学家可能更多地倾向于绝对主义的思维方式。他们更倾向于教条主义，而不注重事实;更倾向于“应当怎样”，而不是“实际怎样”。他们认为法条在先，罪名在先，事实反而在后，强调这种先验的对应关系。在这个绝对主义思维模式之下，立法、司法、执法、维稳方面都存在绝对主义。在这种思维方式指导下，宏观的绝对主义深入到中观再到微观全都贯彻下去了，一直到基层，全都如出一辙，绝不改样。比如刚才提到的人民内部矛盾。老说这个或者那个是人民内部矛盾，那敌我矛盾是什么?我写过一篇文章，说的是这种矛盾两分法是专政思维，两分法就是以我画线，就是专政思维，早已经不合时宜，不应当不明就里，还继续挂在嘴上。如果过时，我们是不是应该采取一种新的思维方式。现代生活中的矛盾是多层次的，是多元文化的产物，也是复杂社会的客观存在。

卜安淳(南京大学教授):我们联想到政治性的问题，也是这样的问题，也就是说，为了极致性的安保，你把大量的警力抽调出来以后，可能造成对其他控制的薄弱，造成对其他方面违法犯罪危害控制的薄弱，造成对老百姓的侵害，这是非常大的问题。因为警力是有限的，警员是一个常数，人的体能、体力也是常数，资金和物资装备都是个常数。那么，这里边就有一个调配问题，就是说孰重孰轻?并且还有一个问题，也就是刚才师院长讲的那个问题，之所以维稳是个大问题，是因为社会矛盾。那么，社会矛盾主要是谁造成的?袁珂提出来，是政府行为造成的，是政府行为不规范、乱作为、不作为造成的。那么，这就涉及一个问题，社会治理首先还是治理官员，对官员工作的治理，对政府工作的治理。

造成警力这样乱用，还是因为我们整个治理结构有问题。现在反腐，这是说身上长了大脓包，要把这个脓包除掉。除掉这个脓包，并不能解决长脓包的内部机制问题。我们都寄希望于反腐，但是实际上反腐是一个对违法犯罪的治理，是一个应急之治，并不能从根本上解决出现腐败的问题。所以，我们要做大量细致的工作，就是如何把治理结构弄清楚。现代化首先是治理结构的现代化，然后是治理手段的现代化，最后才是治理的具体做法的现代化。

师 维:我补充三点:第一，关于机制的问题。我们注意到反恐怖主义法(草案)里有一个规定，就是恐怖事件发生后，反恐怖领导机构可以划定反恐怖行动区，其实主导者就是警察机关，警察机关就可以划定反恐行动区。反恐行动区一旦划定，就可能在反恐行动区里实行法律管制，这种法律管制实际上就是戒严状态。这个权力很大。

第二，这种情况下就凸显出在反恐维稳思维和具体的实践操作中，它会带来一个行动权，即警察行动权对其他权利的扩张，使其他权利对警察权的扩张产生警惕。

第三，就是警力的投入与治安效益之间是没有正比例关系的。西方做了很多这方面的实验，包括英国、美国都有警力投入与治安效益之间关系的实验。比如某一个没有人控制的区域，案件系数为1，安排1 个人在此巡逻控制，系数下降到0．5，后来再安排2 人、3 人直至7 人巡逻，系数仍然是0．5。这说明，一个区域有没有控制是不一样的，但是大量的警力投入与治安效益之间就没有关系了。当前，在反恐维稳的思维下，实践的是大量警力投入和鼓励警察武力使用，对此需要清醒地看待、理性地分析。

张 荆(北京工业大学教授):我同意师维教授的观点，反恐怖主导机关可以划定反恐行动区，在反恐行动区内实行法律管制。但一定要防止反恐区域的无限扩张，避免影响其他区域民众的生产和生活。另外，一些非常时期的非常手段，在非常时期结束后应当迅速解除，不能无限期地延长，否则将会出现违宪等问题。

关于社会治安防控，目前实务界和理论界爱谈“极致化防控”，所谓“极致化防控”就是社会治安管理的细腻，注重管理细节。许多地方的治安实践也在尝试社区的网格化管理。网格化管理就是大鱼小鱼都要罩住，不要有遗漏。但是这种“社会治安管理创新”一是行政成本太高，为一个偶发事件增加大量警力和设施，并且制度化。现代社会的管理不应该是不计成本的管理。二是精细化防控会导致普通市民个体生活的不便。因此在强调社会治安精细化管理的同时，也要保障市民生活的自由和安逸。比如，参加一次活动要过很多次安检，过多的安检似乎让人感觉整个社会安全了，但代价可能是牺牲个人的自由，甚至社会的安逸和活力。当然，为了国家和社会的安全，公民让渡一部分自由未尝不可，但一定要适度。我们这些人经历过“文化大革命”，应当说那个时期是中国社会治安相对混乱的时期，人们搞“大串联”、聚会、游行，人斗人、人批人，即使在那个时期我们也很少听到火车出事、地铁出事，那时候，天门安广场仍然可以随便进出，人民英雄纪念碑也可以随便上。初中的时候我还站在上面朗诵过烈士诗抄，开过主题班会。“安全需求”就像马斯洛的需求层次理论描述的那样，仅次于生理需求，是人类最基本的需求。社会有机体有着很强的自我调节功能，或者叫做“治安自治”功能。我们现在的社会秩序和治安状况肯定比那个时候好得多，但我们喊“维稳”比那时候响得多，给人一种如临大敌之感。思考原因可能有两个:一是忽视了社会有机体有追求安全的自我调节机制，即民众的社会治安自治能力。政府在社会秩序方面管得太多，使社会治安自治机能“用进废退”。二是维稳的虚幻感，夸大了社会不稳定因素，夸大了社会治安危机的严重程度。

从警察社会治安管理的角度分析，维稳的虚幻感也许来源于三个方面:一是警察的职业特征。因工作压力、风险压力以及职业惯性，警察会对治安危机、犯罪嫌疑人等产生一种泛化的心理倾向，把许多普通人也当成防控对象;二是在警察管理中设定了不科学的绩效考核指标，基层为完成绩效指标，把“无案件”绩效考核为“有案件”，把“少案件”绩效考核为“多案件”;三是警察经费的管理体制。警察的主要职能是预防犯罪和打击犯罪，但警察需要经费才能运营，而警察经费主要来源于中央财政和地方财政，警察经费多寡的判断标准之一是社会治安状况的好坏。说社会治安状况好，警力可精简，政府投入会减少;相反，社会治安问题多，社会稳定受到威胁，“稳定压倒一切”，中央政府和地方政府就会加大人力、物力、财力及设备的投入，警察的日子就好过得多。而且社会治安状况的基础数据和判断分析也多来自于警察机构，这是警察管理机制中的一个“制度悖论”。西方国家的警察制度改革对此进行了有益的探索。比如，日本在最高行政机构和警察组织之间设立由学者、法学专家、企业家、市民组成的委员会，向上控制行政最高长官的警察权，向下监督警察的执法行为，同时审议警察的财政预算，以解决这一警察制度的悖论。

谈到社会治安的精细化管理，让我联想到上个世纪90 年代英国的社会治安“零容忍”改革，监控探头数量迅速增加是一个重要特征。2007 年，英国的探头数量高达420 万个，平均每14 个国民摊上一个监控探头。但是这项“零容忍”改革却遭到市民的抵制，因为无差别的监控让市民感到不自在，增添了耻辱感。这项改革实际上是失败了。前段时间，我去日本和美国访问，发现他们的做法与英国不同。日本自从有探头技术至今，全国安装治安探头数量仅为921 个，他们对监控探头的安装非常慎重。我去美国犹他州，警长告诉我，州法律允许在公共场所安装监控探头，但这不符合美国人的文化传统，市民认为会影响他们的自由、隐私和人权，因此他们在街道和社区很少安装监控探头。

近几年，我们强调“精致化防控”和科技强警，各城市安装探头的数量迅速增加。应该说监控探头在提高破案率，准确抓捕犯罪嫌疑人，坐实犯罪证据方面有一定效果。但是，并没有因为大量安装监控探头带来全国犯罪率的下降，也就是说，监控探头对整个社会治安防控的价值并不明显。许多城市监控探头甚至进入了课堂，严重影响教师讲课的情绪。这种现象被解释为怕设备丢失，防止盗窃犯罪等。当然，探头数量的迅速增加还受犯罪防控以外因素的影响，比如设备招投标中的“回扣”等行业潜规则以及经济因素的推波助澜。

卜安淳:法院判决书存在一个问题，就是大量的判决书内容非常简单。什么时间、什么事、什么人，用很简单的语言来表述。其实，现在写个判决书用多少字都不是很难的事情了，因为现在是网络信息化时代了。20 世纪50 年代，操作起来相对来讲有一些难度，保存起来也有一些难度，现在都是很容易的事情了。其实这个从20 世纪50 年代延续下来的作风是完全可以改变的，这不是很难的事情，就是我们的一个习惯问题，工作习惯。你把具体案情，具体的分析，把一些内容，包括审判庭、合议庭以及审判委员会的主要意见移植上去，没关系的。把具体人头去掉，把结论性的东西都放进去，这都是很简单的事，现在来说操作非常简单。这完全是思路习惯的问题。这个牵扯到的不仅仅是判决裁判，我们的立法语言也是这样的。德国立法非常细，美国、英国大量的成文法的内容也非常非常细，包括它们那个标准刑法典都是非常非常细的。现在这个时代，完全可以做到细化，而不管是立法还是其他的文件，还是法律裁判，都可以做得很细化。只有细化才能够让人信服。并且，不管是多少年以后去查案件，都能够查清楚。

翟英范(河南警察学院教授):目前的社会治安防控总给我一种不安全感。什么叫不安全感呢?我走到哪里我都觉得自己被人监视着，本来搞了那么多的监控系统，建立了那么完备的硬件上的防控体系，就是为了增加人的安全感。但是这个效果实现了没有?达到了没有?没有。很多老百姓并不因为你建立了这么完备的监控体系就有安全感了。而那些试图挑战法律、挑战各种规则的人，他并没有因为这个就放弃了对自己行为的一种追求。所以说，我们的社会治安防控体系，如果单单从制度方面讲，它面临的最大问题是治理现代化问题。

有一次我到美国洛杉矶一个区的警察局。这个警察局有200 多名警察，可我在那里很少见到他们，即使在美国的大街上也很少见到警察。但是如果哪个地方有事情发生，他们就能很快出现在公众面前。有一个局长助理接待我们，这个警察局的办公楼是个两层的小楼，里面只有几个人，倒是看到有一二百辆警车在后面停着。我们和人家比，我们的机关，一个派出所里的机关人员有多少?而且他还告诉我，负责一个区的警察局管了两个区，叫购买服务。另一个区没有警察局，它付钱，让这个警察局来维护它的治安。今天在这里想到这儿的时候，我觉得人家起码在人员的管理上是现代化的。用我们的话说，就是“班子”成员只有两个人，一个局长、一个局长助理(兼新闻官)，机关人员也就两三个。首先他们在治理体系上，在人员的安排上，我觉得是非常可取的，它不需要那么多人留在机关。说到我们这里，如果要提升国家治理体系和能力的现代化，它首先想到的是人，跟你要更多的人来实现这个目标，而不是想方设法提升人自身的能力。还有我们安了那么多监控探头，认为安得密度越高，某个辖区的安全度就会越高。但是实际情况不是那么回事儿，根本不需要弄这些多的监控系统。

再一个，我们的社会治安防控体系该如何来建构?大家也都提到了，分一部分权给民众，让民众参与到社会治安防控中来，这也是现代警务的一个重要组成部分。社会治安防控，它不仅是一个系统的问题，也是一个体系的问题，是社会治安防控体系现代化的问题。如果你不能首先实现体系、实现管理的现代化，不具备让这个社会长治久安的能力，那只能是像以往那样得过且过了，国家治理现代化也只能是一句空话。

张 荆:我想再回应一下师院长。我觉得师院长讲得很好，他从警察发展的历史来分析我国的区域性防控和群众性防控的问题。我也研究过北京的警察史，传统的犯罪防控是政治性的、运动式的、人民战争式的。所谓“政治性”的，是指在改革开放前，我们会将刑事犯罪分子定性为仇恨社会主义、挖社会主义墙角的人。强大的政治攻势对抑制犯罪是有效的，但案件处理中的政治定性依据不足或过于意识形态化。

运动式，就像1983 年的“严打”属于此类。那次“严打”我们进行了“三大战役”，以后又进行过第二次、第三次、第四次“严打”。应当说1983 年的“严打”效果较为显著，犯罪总数持续两年下降后反弹，但预想恢复到上世纪五六十年代社会治安黄金期的目标没有实现。以后的几次“严打”效果都不如1983 年“严打”，一般是当年下降，第二年反弹。实践让我们意识到“严打”并不是犯罪治理的治本之策。当然，在国外也有运动式打击犯罪的活动，比如日本称之为“取缔行动”，但没有中国这么大规模，涉及犯罪类型也没有这么广，多表现为专项打击。我在日本留学时曾研究过此类专项打击活动，如1992 年日本警方曾针对中国人在日非法移民采取的专项打击活动。研究发现，当年在日中国人的伪造罪比上一年增加了700%多，第二年在日中国人的杀人犯罪增长了250%，抢劫增加了近90%。因非法移民担心被抓住遣送回国，会购买或制造假护照和外国人登录证，所以伪造犯罪迅速增加。另外，因非法移民处在随时被抓的现状中，心理焦虑，各种冲突容易发生，或想通过抢劫达到衣锦还乡的目的等，所以相关的杀人及抢劫案件会增加，这也是集中打击犯罪的“反弹现象”。一般来说，“严打”斗争容易带来冤假错案，带来不正常的犯罪的反弹。正常的社会治安管理应当是一种常态化管理，犯罪行为发生了就及时侦破、及时打击，无需运动式打击。

所谓“人民战争式”的社会治安管理，是指全民皆警，使犯罪分子处于人民战争的汪洋大海之中。比如，我在撰写“首都社会治安六十年”的时候，查阅了相关档案，其中有一个案例印象颇深。1950 年1 月中旬，北京北郊冬防小组在夜间巡逻中，发现有人在偷大白菜，当即吹哨，附近巡逻的派出所民警及周围驻军，以及人民群众200 多人先后赶到现场，当即将小偷抓获。这种全民皆警的治安方式，效果也是明显的，如1952 年北京全市法院受理抢劫案件仅为2 起，治安形势之好，历史罕见，但这种治安模式缺少社会分工，抓捕犯罪者的社会成本过高。

新中国成立以来，在社会治安管理方式上，我们一直坚持“群防群治”，并形成中国特色。改革开放以后，特别是20 世纪90 年代以后，我们努力学习西方的警察制度，在警察专业化、机动化、职业化方面迈出了重要的三步，但“群防群治”的传统被弱化，实行四十余年的“治安联防”制度被取消，传统的“治安联防”逐渐被保安公司所取代。现在在城市里几乎每个小区都有保安，新兴的保安制度对于安排社会闲散人员就业功不可没，但是对降低中国犯罪率贡献不大。警察的专业化、机动化、职业化也没有带来犯罪率的大幅下降。于是人们开始怀念起传统的“群防群治”了，“社区警务”成为警察体制改革的新时尚。

在新的一轮警务改革中，强调“社区警务”，强调群众对社会治安管理的参与，但回到改革开放前的那种“群防群治”已经不太可能了。计划经济向市场经济转型后，竞争加剧，人们生活压力异常增大，工作异常繁忙，传统的“群防群治”已经失去了生存空间，发展社会治安自治组织、招募志愿者，是调动民间治安管理积极性的新方法和新手段。但发展治安自治组织的过程中，我们也不能忘记一些历史的教训。“文革”中，“群防群治”导致“群众专政”，也曾出现草菅人命的“治安悲剧”。其他国家也有类似的悲剧，如日本1923 年9 月的关东大地震，“朝鲜人趁火打劫”、“朝鲜人往水井里投毒”等谣言蛊惑人心，曾导致日本警察、军队、治安自治团体大开杀戒，约有6000 余名朝鲜人被杀害，其中民间治安自治团体的杀虐人数超过了警察和军队。反思这些历史，政府在相信民间的治安自治能力、放手民间社会治安管理的同时，也要积极地指导和培训，防止市民警察化。政府在警察履行社会治安管理职责和民间进行社会治安自治之间，必须科学、准确地把握好尺度。

另一个问题是国家治理现代化中警察管理的法治化。人民警察法是警察体系中上位法。目前中国的立法中，部门化倾向明显。中央已意识到这个问题，从立法法的修改中可以看到。中国的部门立法特色很难摆脱部门利益的干扰，难以保障立法的公正、中立和客观，人民警察法需要不断地修改和完善，以便用完善的法律法规管理警察队伍。人大是立法的主体，但不能仅是举手通过，要监督法律草案最初起草。警察立法需要率先摆脱部门立法的弊端，要广泛吸收社会各界的精英参与立法和法律的修订。人民警察法在保护警察利益的同时，也要限制警察的权力，特别是要防止警察的地方化倾向。

最后一个问题是警察经费的变革问题。日本的警察管理体制是将全国警察分为国家公务员和地方公务员，尊重地方自治。国家警察厅职员均为国家公务员，地方警察署警视职级以上职员均为国家公务员，执行国家公务员法。其余警务人员均为地方公务员，遵从地方公务员法管理，但中央和地方警察经费和装备设施由国库统一支出和建设。这种管理体制有利于警察的“一元化管理”，控制地方警察做大或警察成为地方政府的工具，这种体制值得我们在未来的国家治理现代化和社会治安防控体系改革中加以思考。中国地方警察的经费来源于地方财政，在公检法司中，一般警察机构会被做得很大，地位也高，因为警察对地方政府而言有用、好使。而检察、法院、司法等承担着起诉、审判、监督、改造、更生等职能，社会意义重大，但对地方政府而言，其实用性明显不如公安机关。因此公安机关更受地方政府重视，资金也相对充足，为地方服务的积极性和倾向性也高，但公正性会大打折扣。警察经费体制的改革应是保障制度公正性的基础性变革。

卜安淳:师院长主要提到的是社会治安防控公安是大头。那么在这个背景下我强调一下，我们是一个大数据的信息化时代，我们的社会治安防控别忘了我们的电子化、信息化、大数据。比如说群众参与这个问题，我们现在的网络和群众参与，不管是微信还是微博，实际上有些方面是很有效的。例如政府的治安防控部门，怎么样很好地来考虑网络化的、信息化的群众参与问题。像袁珂大队长讲的，你去办案，你录音录像，其实被办案的那个人他也在录音录像。我们讲摄像头，好像讲得很恐怖。其实官方不设摄像头，民间也设摄像头，就是没有摄像头，手机也可以随时拍，你在地铁上可以拍你，你在吃饭也可以拍你。其实我们随时随地都处在摄像头之下，不管是固定的摄像头，还是移动的摄像头;是官方的，还是民间的;是组织的，还是个人的;我们都在摄像头之下。我们大众已经习惯了，管你摄像头不摄像头，我该干吗干吗。其实如果处处都有摄像头就等于没有摄像头了，就像我们人人都有眼睛看人，那你搞得清楚每个人都看到了什么吗?我们已经没有力量去观察每个摄像头里面的内容了，你不可能一直去看。我们的摄像头就是事后反查管用，发生案子了，我们才去调看那个摄像头摄下的东西，平时懒得去看里面的内容，你不可能看得过来的。摄像头的“眼睛”跟人的眼睛的数量已经差不多了，这个时候不是跟人眼一样了吗?有多少区别?但是它最大的区别是可以留存，它的记忆功能比人更强、更准确。所以我们不要害怕，人人都有，我们自己还有好几个摄像机呢，电脑、手机都可以摄像。

贾世民(河南省法学会副会长):刚才大家谈到了社会治安的防控，我觉得社会治安的防控既要防范违法，又要防范犯罪。社会要进步、社会要变革、社会要发展，是时代的主流，但是违法和犯罪是社会的毒瘤。需要我们研究的是违法和犯罪如何预防、如何打击、如何惩治、如何消除、如何矫治，这是研究的重点问题。

刚才瑞山谈到社会治安防控体系，你谈的观点对我来说更有吸引力。中国目前的社会治安防控，我个人认为有点腰疼治腰、腿疼治腿、头疼治头的感觉。比如说恐怖分子制造了“天安门暴恐事件”，他是从南池子街进去的，事件出现之后南池子街是戒备森严，这样可以解决问题吗?关键是如何建立有效的防控体系，除了发挥警察的作用，我们如何做到警民都能参与。刚才讲的警民都要参与，警民协调，共同参与，它的机制和体系的建立是非常重要的。现在不是说多安几个摄像头就能够解决问题了。

我跟一个派出所所长是老乡，我跟他说我住的小区安了那么多摄像头，可照样有住户被盗，小偷都是从墙头跳过去偷东西的，没有一次被发现，有一家被盗了两次。你说我住的地方还有安全感吗?其实我们那里安的摄像头没有机房，也没有能看到的东西，就是一个空壳。我说你安一个空壳不是浪费资源吗?这有啥意义?他说那我给你们设一个第一警务区，网络防护。设了以后我天天看着，也挂着一个灯，可是没人，灯也不亮，这不就是搞形式主义吗?这不就是掩耳盗铃吗?后来我见他又反映，他说我给你们那院子外西边路上增加一辆车，这个车是大客车，能停到那里，里头昼夜有人值班。人起不起作用吧，反正灯一直亮着，这样犯罪分子看到了也会紧张，对他们也算是个震慑。由此我就感觉到，咱这种社会治安的防控还不是一种机制化的、体系化的建设，还有很大的盲目性。

皮艺军:刚才说到体系建立，我想我们应该面对现实，不要试图马上改变现实，马上改变维稳的具体策略。我们要求的是从眼前的现实中间提升出新的思想。有人说，我们有很多市场，就是没有一个思想市场。在尝试建立什么体系之前，先要提升出某种理念来，有了这种理念就能牵一发动全身。瑞山说他的观察可以提升出理念来，他的这种理念就是关于我们将来怎么样去改变这种刚性维稳，改变这种所谓的绝对主义的思维方式，我觉得这是我们的任务。提升出思想和理念以后再返回到现实中，来证明这些思想、这些理念是可以落地的，是可以接地气的，那么这些思想和理念就是有用的和有实效的。

余 强(河南警察学院副教授):听了几位专家、领导的高见，深受启发。最近我一直在琢磨一个问题，就是社会治安防控中的大数据挖掘与运用问题，或者说是犯罪防控与大数据资产的驾驭问题。当代世界已开启了大数据时代，互联网已成为人们传递信息、表达需求的特殊载体，人们与数据或信息交互比以往任何时候都频繁。大数据又叫海量数据，是由数量巨大、结构复杂、类型众多的数据构成的大集合。从各种类型的数据中快速获得有价值信息的能力，就是大数据技术。大数据挖掘与传统数据处理相比，发生了三大改变:一是数据不要抽样要全体;二是做事需要的是效率而不是精确;三是要相关性不要因果。由此带来了四个特征:一是数据量大;二是数据类型繁多，包括网络日志、音频、视频、图片、地理位置信息等等，多类型的数据对数据的处理能力提出了更高的要求;三是数据价值密度相对较低，如随着物联网的广泛应用，信息感知无处不在，信息海量，但价值密度较低，如何通过强大的机器算法更迅速地完成数据的价值“提纯”，是大数据时代亟待解决的难题;四是处理速度快，时效性要求高。这是大数据区分于传统数据挖掘最显著的特征。可以说，大数据时代对人类的数据驾驭能力提出了新的挑战，也为人们获得更为深刻、全面的洞察能力提供了前所未有的空间与潜力。今天，大数据挖掘与运用在经济领域已经备受重视，同时也拓展到了公共卫生、婚姻交友、军事预测等许多社会现象的研判上。据此，我相信，在社会治安防控上，终究有一天，会越来越多地运用与发展大数据技术。虽然我在大数据问题上是门外汉，上述发言中的知识性材料也是现学现卖的，但是很期待在讨论社会治安防控问题时，能够又快又好地建立与大数据的更强关联，起到在研究方法与实践应用上的抛砖引玉效果。