环境绩效评估在地方层面的应用——西双版纳案例

杨丽琼 马杏 张军莉 谭志卫

(云南省环境科学研究院，云南 昆明 650034)

1 前言

环境绩效定义为“组织对其环境因素进行管理所取得的可测量结果”(ISO14031)，不同学者对环境绩效有不同的认知，曹东等［1］认为环境绩效的实质是环境目标的实现程度或者是人们在改善环境质量方面取得的成绩，提出环境绩效评估(Environmental Performance Assessment EPA)是利用适当的指标对环境绩效进行测量与评估的一种系统程序，是一种开放的而且有效的环境管理理念，有助于提高环境管理水平和环境绩效的持续改进。作为一种有效的环境管理工具，环境绩效评估已被多个国际组织应用。近年来，环境绩效评估在国际上受到广泛重视，经济合作与发展组织(OECD)、亚洲开发银行(ADB)在国家和省级层面都开展了环境绩效评估的尝试。在亚洲开发银行(ADB)和联合国环境发展署(UNDP)支持下，大湄公河次区域环境战略框架项目在云南省开展了省级层面的环境绩效评估，分别使用了“压力(P)－状态(S)－响应(R)”模型和“压力(D)－驱动力(P)－状态(S)－影响(I)－响应(P)”模型对云南省环境预定目标的实现程度和环境管理水平进行了定性与定量相结合的评估［2］，曹颖和曹东［3］针对全国和省级区域构建了环境绩效评估指标体系和评估方法，曹颖和曹国志［4］从环境与健康、生态保护、资源与能源可持续利用和环境治理4个方面构建了中国省级环境绩效评估指标体系，曹颖等［5，6］以云南省为例构建了云南省环境绩效评估指标体系，这些研究为云南省环境绩效评估制度化奠定了基础。

2007年，西双版纳州作为大湄公河次区域六条生物多样性保护景观带中的“湄公河源头”的核心地带参与亚行援助的大湄公河次区域核心环境项目的生物多样性廊道建设的示范地。2014年该项目选择西双版纳州作为试点，在州(市)级层面开展环境绩效评估，完善评估指标体系，探讨环境绩效评估制度化运行模式。

2 研究区域

西双版纳傣族自治州位于中国云南省南端，是一个集边疆、民族、山区为一体的典型农业州。西双版纳傣族自治州与老挝、缅甸山水相连，与泰国互为毗邻，全州国境线长966.3公里，占全省边境线近四分之一。澜沧江纵贯南北，出境后称湄公河。西双版纳傣族自治州是我国热带森林生态系统类型最多的地区，全州森林覆盖率达78.3%，其中天然林覆盖率达54.9%。其热带雨林不仅是我国保存最完整、最典型、面积最大的，也是地球上分布最北的热带雨林，也是全球25个生物多样性保护热点地区之一。2009年西双版纳的森林生态系统服务功能总价值达到1406.9亿元，相当于同期全州GDP的10倍，单位面积森林生态系统服务功能价值达到9.73万元/公顷·年，位居全国第一［7］。近年来，由于社会经济发展等多重因素影响，西双版纳热带雨林森林斑块岛屿化现象日益突出，经济发展与生态环境保护的冲突凸显。

2007年2月28日西双版纳州人民政府办公室印发了《西双版纳州“十一五”生态建设与环境保护发展规划》，规划回顾了西双版纳州“十五”生态建设与环境保护的成果，提出西双版纳州“十一五”生态建设和环境保护的指导思想、发展目标和主要指标，明确了“十一五”生态建设和环境保护的重点领域和主要任务，并提出相应的保障措施和支撑体系建设。故本次研究以《西双版纳州“十一五”生态建设和环境保护发展规划》为环境绩效目标，以规划目标指标为基础，使用“压力－驱动力－状态－影响－响应”模型，重点评估“十一五”西双版纳州的生态建设与环境保护发展规划目标的完成情况，从驱动、压力、状态、影响和响应5方面评估“十一五”生态建设和环境保护的环境绩效，系统识别西双版纳州生态建设和环境保护存在的缺陷和不足，并根据评估分析进一步提出针对性的对策建议。

3 研究材料和研究方法

3.1 研究材料

研究资料主要来源于《西双版纳州统计年鉴》、《西双版纳州年鉴》、《西双版纳州年度环境状况公报》、《西双版纳州水资源公报》、《西双版纳州环境统计年报表》、《西双版纳州自然保护区志》和公开发表的学术论文及相关职能部门(西双版纳州林业局、西双版纳州环境保护局、西双版纳州住房和城乡建设局、西双版纳州环境监测站和西双版纳州环境监察大队)，时间期限为2006年至2010年。

3.2 研究方法

3.2.1 DPSIR模型

评估使用“驱动(Drive)－压力(Pressure)－状态(State)－影响(Impact)－响应(Response)”模型即DPSIR模型，从“经济增长驱动力(D)，人类活动给环境和自然资源施加压力(P)，以至于改变环境与自然资源的状态(S)，反过来又对人类健康和社会经济结构带来影响(I)，人类社会再通过环境、经济等政策、决策或管理措施对这些状态变化和影响做出响应(R)，减缓对环境的压力，实现可持续发展这一概念框架来构建指标体系。“DPSIR”模型一定程度上揭示了人类与环境、资源相互作用的链式因果关系［8－14］。

3.2.2 评估指标体系构建

基于DPSIR概念框架，按照DPSIR模型界定的因果关系，以《西双版纳州“十一五”生态建设和环境保护发展规划》提出的指标体系为基础，按照政策相关性、代表性、全面性、数据可得性和科学实用性原则，进行具体评估指标选取。通过国际、国内及云南省环境绩效评估指标的对比，及相关研究领域的公认结论，通过专家咨询法、头脑风暴法构建环境绩效评估指标体系。

3.2.3 指标标准化处理

评价指标体系含有不同量纲、不同量程的数据，在进行综合评价前，需进行无量纲化处理，即标准化处理。指标体系中有正向指标，也有负向指标，在进行综合评价前，采用取倒数法将指标同趋势化，处理后的数值再进行标准化处理。

指标标准化处理的方法有很多，可概括为直线型标准化方法、折线型标准化方法和曲线型标准化方法，结合评价指标特点，选用直线型无量纲化方法中极值法对指标值进行标准化处理，公式为：

式中，Z为转换后的指标值;Y为转换前的指标值;Ymax为该指标值中的最大值。

经过上述的无量纲化处理后，转换后的指标值范围落在0≤Z≤100内，当Z越接近于100时，结果越令人满意。

3.2.4 加权综合评价法

在构建好的评估指标体系的基础上，采用综合指数法对《西双版纳州“十一五”生态建设和环境保护发展规划》开展绩效评估，公式如下：

式中，EPAi为第i个时段环境绩效综合指数;Di为第i个时段驱动指标指数;Pi为第i个时段压力指标指数;Si为第i个时段状态指标指数;Ii第i个时段影响指标指数，Ri为第i个时段响应指标指数;α1、α2、α3、α4和α5分别为驱动、压力、状态、影响和响应指标指数的权重系数。

采用层次分析法(Analytic hierarchy process，AHP)结合专家咨询法确定各项指标及其准则层指标的权重。首先构造判断矩阵，请专家对六个判断进行打分，使用天津大学开发的AHP计算软件对专家打分的每个构造矩阵结果计算各指标的权重，并进行层次单排序及其一致性检验和层次总排序及一致性检验，从而最终确定各指标的权重［15］。

4 研究结果

4.1 规划指标达标分析

《西双版纳州“十一五”生态建设和环境保护发展规划》中提出包括环境质量、污染控制、生态建设、环境管理能力、澜沧江及其七条支流水环境质量等五大类29个指标体系，其中因4个指标缺乏统计数据支撑，其余25个指标均分析近6年来的变化规律和变化趋势，并与规划目标进行对比分析规划既定目标的实现程度。

规划指标达标分析结果表明2010年西双版纳州25个规划指标中，16个达到规划目标，达标率为64%。城市环境质量指标中，水环境质量和大气环境质量未达标，固体废物(生活垃圾)处置达标，声环境未评估;污染防治指标中，废水排放达标，废气排放和固体废物处置利用率不达标;生态建设指标中，森林覆盖率和城市人均公共绿地面积达到规划目标，全国环境优美乡镇未达到规划目标，省级以上自然保护区管理机构达到规划建设要求的比例未做评估;环境管理能力指标中，辐射环境安全监控和环境宣传教育达到规划目标，环境执法体系建设和监测网络建设未达到规划目标;澜沧江及7条主要支流水质指标均达到规划目标。

4.2 环境绩效评估指标体系

在《西双版纳州“十一五”生态建设与环境保护发展规划》指标体系的基础，(1)增加人口、生产总值和农用化肥施用量作为准则层驱动指标;(2)增加反映西双版纳州生态环境的特点的四个指标：野生脊椎动物种类占全国比例、野生高等植物种类占全国比例、公益林面积占林地面积比例、橡胶林面积占林地面积比例;(3)根据数据可得性和科学实用性的原则出发，对原规划中的三个指标进行修改：将“城市区域环境噪声≤55dB(A)的重点城市比例”指标改为“景洪城市区域环境噪声平均等效声级”，“城市道路交通噪声≤70dB(A)的重点县(市)比例”指标改为“景洪城市道路交通噪声平均等效声级”，“省级以上自然保护区管理机构达到规范化建设要求的比例”改为“自然保护区面积占全州国土面积比例”。(4)删除规划指标体系中在西双版纳州不突出不具代表性的3个指标：医疗废物安全处置率、规模养殖场粪便综合利用率、辐射环境安全监控。最终形成包含5个准则层指标和32个指标层，其中指标层包括3个驱动指标，7个压力指标，6个状态指标，7个影响指标和9个响应指标的评估指标体系。评估指标体系见图1。

图1 西双版纳州“十一五“生态建设和环境保护规划环境绩效评估指标体系

4.3 环境绩效评估指数的计算与分析

4.3.1 评估指标权重

西双版纳州“十一五”生态建设和环境保护发展规划环境绩效评估指标体系中，准则层个指标权重系数由大到小分别为0.272(影响指标层)、0.244(响应指标层)、0.197(状态指标层)、0.145(驱动指标层)和0.142(压力指标层)，准则层下指标的权重系数详见表1。

4.3.2 环境绩效指数及其变化趋势分析

评估结果表明2010年西双版纳州环境绩效评估综合指数(88.11)低于西双版纳州“十一五”生态建设与环境保护发展规划的环境绩效评估综合指数(92.36)(图2)，评估结果与《规划》指标达标分析结论相一致(达标率64%)。从“驱动－压力－状态－影响－响应”5方面来看，2010年西双版纳州环境绩效受驱动因子的影响，随着人口的增长、经济的高速发展、农业化肥施用量的增加，使得西双版纳州的压力因子(烟尘排放量、工业废气排放量、氨氮排放量、全州生活污水排放量)增加，状态因子(景洪市空气质量为优天数)质量降低，影响因子(橡胶林面积占林地面积比例)负面作用加大;同时受技术条件等因素的限制，响应因子(城市生活污水处理率和工业固体废弃物综合利用率)应对水平还比较低，所以2010年环境绩效评估综合指数低于规划值。

表1 西双版纳州“十一五”生态建设和环境保护环境绩效评估评价指标的权重值

图2 西双版纳州“十一五”期间环境绩效指数变化趋势

从2005－2010年西双版纳州环境绩效评估综合指数变化趋势来看(图2)，2006年综合指数呈稳中缓升的趋势，2007年发生跳跃式下降，2008－2010呈逐渐增长趋势，2010年仍未回升到2006年水平。从“驱动－压力－状态－影响－响应”5个方面的变化趋势来看(图3)，驱动和压力因子2005－2010年呈持续下降趋势，状态和影响因子呈波动变化(影响波动上升，状态波动下降)，响应因子呈增加趋势，说明西双版纳州在社会经济利益驱动下，环境压力增加，环境状态呈波动下降，西双版纳州对这些变化采取了积极的应对措施，使得环境影响呈波动改善的趋势。

西双版纳州环境绩效评估综合指数主要受影响因子、响应因子和状态因子贡献，驱动因子和压力因子为限制因子。

图3 西双版纳州环境绩效评估准则层五个指标在“十一五”期间的变化趋势

从指标层分析西双版纳州环境绩效评估综合指数的变化可知，驱动因子下的3个指标和压力因子下的7个指标指数均呈持续减少趋势，说明年末总人口、国民生产总值和农用化肥施用量的增加导致环境绩效评估综合指数降低;烟尘排放量、二氧化硫排放量、工业废气排放量、氨氮排放量、化学需氧量排放量、工业废水排放量、全州生活污水排放量不断地增加，导致环境绩效综合指标降低。状态因子的波动变化主要受澜沧江干流及主要支流综合水质类型的波动变化影响，景洪市空气质量为优天数的减少导致环境绩效综合指标降低。影响因子的波动变主要受景洪市酸雨发生频率和强度波动变化影响，橡胶种植面积的持续扩张导致环境绩效综合指标下降。响应因子中城市生活污水处理率和工业固体废弃物综合利用率不断下降造成西双版纳州环境绩效综合指数下降。

2007年环境绩效评估综合指数下降主要受状态因子中澜沧江几条主要支流综合水质类型下降为IV类、影响因子中景洪市酸雨发生频率和强度加强、响应因子中国控和省控水环境功能水质达标率低的影响。

2007年后西双版纳州自然保护区面积和城市人均公共绿地面积、水环境功能水质达标率和重点污染源工业废水排放达标率均有所增加，随着环境宣传的多样化推广，西双版纳州环境绩效综合指数2008－2010年呈增长趋势，但受驱动和压力因子的影响2010年尚未达到预期目标值。

5 结论与建议

针对西双版纳州“十一五”生态建设和环境保护环境绩效评估结果，从“驱动－压力－状态－影响－响应”几方面给出如下建议：

(1)从驱动层面，为保持经济发展的同时缓解环境压力，建议西双版纳州应大力探索和推广低碳经济和循环经济，发展有机农业。

(2)从压力层面，建议西双版纳州大力推广“清洁生产”，通过技术革新，达到减少污染负荷的排放量，确实降低对环境容量的压力。

(3)从状态层面，建议西双版纳州进一步加强环境质量的监测工作。具体包括：扩大声环境和大气质量监测工作的范围，加强澜沧江及其主要支流地表水水质监测工作，加强生物多样性状况调查工作。

(4)从影响层面，建议进一步优化城市发展总体规划设计，逐步提高城市人均公共绿地面积;加强自然保护区的管理，进一步增强保护区对环境保护的作用;巩固饮用水源地的保护和监测工作;加强环境友好型生态胶园建设的研究和推广。

(5)从响应层面，建议推动国家级生态乡镇的建设;进一步完善环境监测网络建设和环境执法体系建设;加强环境宣传教育，定期开展公众对环境满意度的调查;逐步提高城市化发展过程中城镇生活污水处理率和生活垃圾处理率;引进先进技术，采取激励措施，鼓励企业进行废物回收利用。

［1］曹东，宋存义，曹颖，等.国外开展环境绩效评估的情况及对我国的启示［J］.价值工程，2008(10)：7－12.

［2］Asian Development Bank＆United Nations Environment Programme.National Environmental Performance Assessment Report－Yunnan Province of People’s Republic of China［R］.2008.

［3］曹颖，曹东.中国环境绩效评估指标体系和评估方法研究［J］.环境管理，2008，400(7B)：36－38.

［4］曹颖，曹国志.中国省级环境绩效评估指标体系的构建［J］.统计与决策，2012，22：9－11.

［5］曹颖，张象枢，刘昕.云南环境绩效评价指标体系构建［J］.环境保护，2006(1B)：61－63.

［6］曹颖.环境绩效评估指标体系研究 －以云南为例［J］.生态经济，2006(5)：329－332.

［7］云南省林业厅.云南省森林生态系统服务功能价值评估［R］.2012.

［8］Organization of Economic Cooperation and Development.OECD core set of indicators for environmental performance［M］.Paris：Environment directorate，1993.

［9］European Environmental Agency.Europe’s Environment：the second assessment［M］.Oxford：Elsevier Science Ltd，1998.

［10］Smeets E.，Weterings R.Environmental Indicators：Tylogy and Overview［M］.Technical Report NO.25，European Environmental Agency，Copenhagen，1999.

［11］马杏，朱翔，赵睿.云南省水土流域DPSIR模型指标体系的构建［J］.环境科学导刊，2009，28(6)：1－5.

［12］王海宾，陈晓文，于婧.DPSIR框架研究综述［J］.经济研究导刊，2013(19)：4－5.

［13］熊鸿斌，刘进.DPSIR模型在安徽省生态可持续发展评价中的应用［J］.合肥工业大学学报，2009，32(3)：305－309.

［14］魏君仙，罗文峰.基于DPSIR模型的成都市生态可持续发展评价［J］.环境科学与管理，2012，38(2)：184－190.

［15］彭婷，姜佩华.层次分析法在环境绩效评估中的应用［J］.能源与环境，2007(1)：13－14.