信访的权利救济功能及其理性实现

李利娜

(山东大学,山东济南,250100)

信访的权利救济功能及其理性实现

李利娜

(山东大学,山东济南,250100)

我国正处于社会转型时期,社会矛盾频发,日趋复杂化、多样化。信访制度在化解社会矛盾中扮演的重要的角色已经不言而喻。但是信访外部环境的错综复杂和信访制度本身的内在缺陷的双重压力导致了信访困境日趋严重,这引起了理论层面上对于信访权利救济功能的热议。各种理论观点的提出促使我们对信访权利救济功能重新进行审视。信访的权利救济功能与其公民政治参与、意见表达功能不可分离。通过信访权利救济功能进行正当性论证,进而探求信访权利救济功能的实现路径,从而促使信访在社会矛盾纠纷解决中承担更重要的责任。

信访制度;信访困境;权利救济;对策

一、问题的缘起：信访困境

信访制度是具有中国特色和历史文化渊源的民主参与和权利救济的政治制度。从1951年建立至今已走过了半个多世纪。多年来,信访制度在促进民主监督、保障公民权益、化解社会矛盾等方面发挥了一定的积极作用[1]。然而,随着市场经济的深入发展,公民社会的逐步确立,信访制度所面临的困境日益严峻。我国信访制度的困境可以概括为以下两个方面。

(一)实践层面的信访困境

近年来,在信访外部环境的复杂化与信访制度固有的缺陷的双重压力下,信访问题丛生,信访事件频繁发生,成为威胁社会秩序稳定重要因素。现象层面的信访困境主要表现在如下方面:

首先,我国正在处于社会转型时期,由于社会的政治、经济结构发生了翻天覆地的变化引起了人们的利益格局以及生产生活方式和价值观念的改变,这些因素都导致了社会矛盾不断加剧。社会矛盾的丛生,使得信访纠纷案件的数量不断增长,已经远远超出了信访部门的承载能力。在上世纪的九十年代中期,随着改革不断深入和社会转型的明显加快,新的社会矛盾不断显露出来,信访的案件数量也随之进入了高潮。有学者曾对1996年到2006年这十年之间的信访纠纷案件的总量进行数据统计研究。其中,从1996年到2000年全国县级以上的信访部门受理的信访纠纷案件的数量是前13年受理信访案件总量的2.06倍和2.75倍。同时根据有关数据显示,从2001年到2004年每年县级以上信访部门受理的信访案件数量分别同比增长了8.7%,2.9%,5.1%,13.4%, 6.1%。一直到2006年的上半年,全国的信访总量仍然继续增长。其中,全国人大收到群众的来信上访案件6.5万余件,这与2005年全年的来信上访案件几乎相当[2]。

其次,由于信访制度的级别管辖、时效限制上设置的缺失,信访类型呈现复杂多样化,非正常化。其中,信访的类型主要表现为越级访、重复访等。根据2005年的《信访条例》的有关规定,现行信访案件的受理实现的管辖原则是“属地管理、分级负责,谁主管、谁负责”。因此,信访并没有级别管辖的限制,这就造成信访实践中越级访的问题日益严重,呈现出了“中央多,基层少”的“倒金字塔”的结构[3],各种问题和纠纷矛盾的焦点都在不断向中央聚集,而中央能够解决的信访案件又十分微少。

第三,信访工作的考核标准出现了偏差。在信访工作实践主要是以息访、罢访为信访部门的工作目标,并且以“非正常上访数量”的排名为依据进行信访人员信访工作的考核。这种考核制度在一定程度上确实引起了各级信访部门的重视,取得了一定的成效,督促部分信访案件得到了及时的解决。但是过分地强调信访案件的个案解决又使得信访的考核机制走入了另一个误区。在信访考核机制的压迫下、错误政绩观的引诱下,有些地方的信访工作人员绞尽脑汁地想尽一切办法、不择手段地控制上访的数量,压制上访人的上访。一方面通过金钱和物质性的收买和欺骗性的承诺来劝说、说服上访人员撤回上访;另一方面,使用这些手段仍然不能取得理想解决问题的效果时,他们就会选择以各种专政的方式对待上访者。根据数据统计,大约占信访案件总量不足20%的缠访、闹访等“非法访”却占用了近80%的信访资源。如此,耗费了大量的司法资源,却又取不得好的效果,造成了国家资源的不必要损失。

(二)理论层面的信访困境

现象层面的信访事件丛生、信访难题居高不下,引起了理论界对信访制度的争议和讨论。应该如何看待信访制度,信访制度又应该何去何从,已经成为了时下理论界讨论的重要议题。尤其是关于信访制度的存废,信访制度的功能定位等问题,引起了学界的激烈争论。

在各家争议和讨论中,主要有以下三种代表性的观点: 一是信访制度废除论,其理由是有关信访制度的《信访条例》和现行许多地方性法规不仅直接与我国的宪法、《立法法》的规定相违背,而且各地关于信访制度的行政法规也互不一致;其次,地方政府在信访实践中的操作也直接侵犯了公民了人身自由、言论自由等基本权利,导致了行政权僭越立法权或者司法权现象的产生[4]。二是信访制度强化论,主要的观点是现在之所以会出现信访效率低下和信访难题是由于信访部门没有足够的权力和权威。因此强化论认为,我们应该加强信访部门的权力,赋予信访部门对案件事实的调查、督办权,在特殊情形下,还应该赋予信访部门对官员的弹劾和提议罢免的权力。只有扩大信访部门的权力,信访部门才能真正代表本级政府强有力地解决好当下的信访难题[5]。三是信访制度改良论,理由是信访制度作为历史的产物,已经存在信访体制不顺、信访统领机构不明确、信访功能错位、信访程序缺失等诸多缺陷。信访内在制度的缺陷和信访外在困境的存在,使信访制度成为了国家政治认同性流失的重要渠道,而政治认同性的流失在一定程度上催化了带有激进主义色彩的组织和行为的产生。因此,对于信访制度进行彻底的改革是十分必要和紧迫的。信访制度改良论同时主张,公民的权利救济功能是造成信访难题的根源,因此应该把信访的权利救济功能从信访制度中分离出去,同时要保留和强化信访的政治参与功能[6]。

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对于信访制度的废除论、强化论和改良论的观点进行比较分析和概括总结可以得出,以上的三种观点各有侧重和分歧,但基本上都认同信访制度存在政治参与和权利救济的功能,并且认为目前信访困境的根源主要在于信访制度的权利救济功能。同时,对于信访权利救济功能的性质定位、信访功能的实现路径、信访制度改革的目标,废除论、强化论和改良论给出了不同的回答。

二、信访权利救济功能的正当性论证

(一)信访强化论观点不成立

首先,信访部门是国家机关的窗口单位、协调单位、组成部分,而不是一个独立的国家机关或者部门。信访部门所属的国家机关原本就拥有对案件事实的调查和督办权,对官员的弹劾和提议罢免的权力。根据不同部门的工作性质和工作任务,国家机关只不过是将这些权力分配给不同的部门来行使。因此,不可能只是强大信访部门的权力,更不可能使其代表一级政府行使权力。其次,如果将上述权力集中地赋予信访部门可能会产生新的问题。“绝对的权力容易滋生绝对的腐败”,因此不能不加细致规划就将这些权力交给信访部门行使。此外,最为的核心地是,信访制度目前运行中出现问题的根源在于信访权力是否能够规范行使而非信访部门权力的有无问题。因此,对于目前信访面临的困境难题,即使我们赋予了信访部门更多的权力仍是于事无补。信访困境的解决的关键在于我们规范信访部门现有权力的良好有序地运行,而非盲目地依据主观意志去增强信访部门的权力。

(二)信访的权利救济功能不能废除

首先,信访在化解社会矛盾方面发挥重要作用。第一,信访是一种特殊的社会矛盾解决方式。信访制度与诉讼救济、行政复议并列为权利争议的三大制度化解决途径[7]。但是与诉讼救济、复议程序相比,信访解决社会矛盾具有解决方式的多样性、解决程序的灵活性等优势。信访没有固定的模式不仅可以因人、因地、因时而异,而且程序相对简单,对当事人的专业知识要求较低。化解社会矛盾上的优势,使得信访受到人民群众的更加青睐。利益受到了损失,通过诉讼、仲裁等传统的纠纷解决方式又耗时耗力时,人们就会选择通过信访提出诉求,寻求政府的帮助。而且事实上,人民政府每年通过信访也化解了大量的纠纷。第二,以信访解决社会矛盾可以弥补我国法典化传统的不足。作为一个成文法国家,我国的法律法规体系尽管相对稳定,使人们对自己的行为可以进行预先的评价,但是与之相伴的是我们的法律僵化性有余而灵活性不足,对于社会生活中的发展变化常常措手不及。如果现行的法律对社会生活中某一种生活关系没有规定,那么人们发生此类关系的纠纷时,就难以依照法律寻求诉讼、仲裁等司法制度的救济。而我国又处于社会的转型时期,随着新的利益格局的产生、人们生产生活方式的变化,新类型的社会生活关系也在不断产生。而与之相对的,规定社会生活关系的法律法规又相对的稳定。其结果就是,面对新类型的社会生活关系纠纷,由于现有法律规定的空白,人们无法诉诸于诉讼、仲裁等现有的纠纷解决方式。这时,人们通过信访的方式寻求救济就会弥补成文法灵活性不足的弊端。

其次,司法、仲裁等途径不能很好地解决信访纠纷。与其他国家一样,我国实行的是诉讼、仲裁、行政复议、和解、调解等多种纠纷解决方式共同组成的多元化纠纷解决机制。但是尽管这样一个体系相对完善、权威公正的纠纷解决机制,但是仍然还有很多纠纷通过现有的纠纷解决机制不能够得到很好的化解和解决。这主要由于信访纠纷与一般社会纠纷的差异性所导致的。人们通过信访部门解决的信访纠纷,主要有以下几种类型:一是因城市化和市场化改造而产生的纠纷,二是因政府机关领导人腐败、违法乱纪而产生的纠纷;三是寻求诉讼、仲裁等救济花费较大、周期较长、当事人无能力负担的纠纷;四是因法律法规的规定抽象、模糊而产生的纠纷等。对于这些社会纠纷,一方面是因为法律规定的不足或者司法救济方式的机械性等,使得司法、仲裁等原有的纠纷解决机制不能很好地解决信访纠纷;另一方面由于当事人司法知识和诉讼能力的不足,或者基于因经济成本、机会成本等因素的考虑,诉讼、仲裁等途径的纠纷解决效果在当事人的心中大打折扣,使得当事人转而选择通过信访的渠道解决纠纷。

(三)信访的政治参与功能与权利救济功能不可分离

信访政治参与功能的实现是以信访权利救济功能的发挥为前提的。人们并不是注定天生就要参与政治的,而仅仅是因为参与政治能够给人们带来一定的利益,或者是可以使人们能够避免一种更大的损害时,人们才选择参与政治。私利受损是人们进行信访最根本的原因和最初始的动力[8]。由于自己的利益受到损害,为了维护自己的利益,人们才会选择信访的权利救济机制。在进行权利救济的过程中,除了与权利侵害一方发生纠纷之外,人们难免还会与履行公民权利救济职责的公权力机关发生交集。为了实现自己利益的维护和补偿,在公权力机关对自己的纠纷案件进行处理的过程中,人们就会对公权力的运作行为和运作方式进行监督。从而使得信访制度的公民政治参与、意见表达的功能得以彰显。因此,信访的公民政治参与、意见表达功能的实现方式与我们所说的一般意义上的政治参与式不同的。它并不让人们直接参与国家公共事务的决策和管理,只是要求人们在维护自身利益的过程中对具体的个案处理过程进行监督,指出违法违纪的行为,观察、评价不当的行政管理行为和运行程序,进而影响我们的政治决策和政策法律的制定。这也是信访制度的本质特征,即使以个案监督的方式实现公民对公共事务的政治参与和意见表达功能。而实现个案监督的过程正是公民寻求权利救济的功能。由此可见,信访制度的公民政治功能与权利救济功能不可分离的。

(四)信访的权利救济功能具有独特的价值

与一般的权利救济途径相比较,信访制度的权利救济机制具有其独特的价值:

一方面,信访的救济手段不同于其他救济途径。与司法的被动性、事后性相比,信访是一种主动性参与式的救济,只要当事人向信访部门提出信访诉求,信访工作人员就会对案件的整个过程,从纠纷发生前、纠纷的过程到纠纷产生后的协商处理,都会进行调查、核实和评判,从而能够掌握更全面地信息,更加充分地保护当事人的利益。从救济资源的角度讲,信访救济也不同于一般的权利救济途径。信访部门除了具有充足的信访案件基金外,而且还具有其他丰富的社会资源,可以与信访纠纷涉及的公权力机关进行互相协调、沟通和调解,促进信访纠纷的尽快解决。从信访救济的性质角度讲,信访救济是一种公共资源对个人的救济,也就是一种授益性的救济。这也是以补偿性的救济为特征的原来权利救济途径所无法比拟的。

另一方面,信访的权利救济的适用程序不同于一般的救济途径。首先,如前所述,信访人寻求信访救济,提出信访事项不仅不受时效的限制,而且也不受级别管辖的限制。其次,信访救济对当事人的信访能力要求低。与具体、明确的诉讼请求相比,当事人提出信访事项时可以概括地提出信访诉求。而且无论是对信访事项依据的事实依据还是法律依据的要求都低于一般的纠纷解决方式。此外,信访制度更加注重个案的实质性解决,信访案件的裁断主要实行的是领导责任制和一票否决制,程序相对简单、案件办理的周期短。这样特殊的信访纠纷案件裁断方式为当事人实现方便、快捷、有效解决纠纷的愿望提供了可能。

三、信访权利救济功能的实现对策

信访制度不仅是公民进行政治参与和意见表达的重要渠道,而且是公民进行权利救济的重要途径。同时,信访制度的公民政治参与功能与其权利救济功能是不可分离。首先,公民进行政治参与与意见表达是以公民的权利受到损害为最原始的动力驱动的。为了进行权利的救济和利益的维护而与权利的侵害者发生纠纷,因为纠纷解决的需要而与公权力进行交涉。在纠纷解决的过程,为了维护自己的利益,公民会进行意见的表达,指出不公正和不合理的公权力行为。因此,信访的公民政治参与和意见表达功能是公民进行权利救济的过程中以个案监督的方式进行的。换言之,信访制度发挥权利救济功能解决信访纠纷的过程同时也是实现信访政治参与功能的过程。因此,那种提倡强化信访制度公民政治参与功能,而要把信访的权利救济功能从信访制度中剥离出去的信访制度改良论的观点是站不住脚的,也是缺乏理论和实践依据的。

因此,对于信访的权利救济功能,我们一方面要反对信访改良论提议的将其完全分离,另一方面也要反对信访强化论所倡导的将其盲目的扩大和增强。如前所述,信访制度是公民进行权利救济的重要途径。信访的权利救济机制具有区别于一般救济机制的特殊优势,这些优势的存在也是信访的权利救济功能应该保留的原因和依据,但是同时也是目前信访困境局面的根源所在。因此,在保留信访权利救济功能的基础下,应该对信访的权利救济机制进行法治化的改造,摈除那些造成信访困境根源的假象的“优势”,保留那些能够真正有利于解决信访纠纷的优势。具体而言,可以考虑如下几点:

(一)树立信访纠纷解决的观念

信访工作人员应该以发挥信访的权利救济为宗旨,以实现信访纠纷案件的解决为工作的中心。首先,人们进行信访的原因是由于因为自己与其他个体或者公权力之间发生的纠纷案件造成了上访人的私利受损;人们进行信访的目的就是将纠纷案件送到信访工作人员的面前试图通过信访纠纷的解决来弥补自己受损的利益。因此,信访工作人员应该注重对信访案件的解决,而不是以息访、罢访为目的。因为只有实现信访纠纷的根本解决,才能真正实现息访、罢访的宗旨。因为如果只是一味地追求信访案件数量上的暂时减少,只会为信访人员的缠访、闹访、重复访埋下无休止的隐患。其次,尽管有些纠纷案件可以通过诉讼、仲裁、行政复议的方式解决,但是,如前所述,信访制度的纠纷解决具有自己独特的价值和优势。因此,信访人员在信访工作实践中,不能只是一味地把信访纠纷案件推给司法机关,而是应该充分运用丰富的信访资源对信访纠纷案件进行解决,否则只会造成信访纠纷案件的拖延、信访矛盾的不断扩大。

(二)重构信访制度的考评机制

首先,要确立科学的信访考核指标。信访考核的指标目前只是重视对信访结果的考核,而忽略了对信访过程的考核,即只对“非正常上访”的人数进行考核,而对于信访纠纷的解决质量却不涉及。因此,我们应该拓宽并延伸信访考核的范围,不仅要向“前”延伸,重视对信访案件解决过程的考核,同时也要向“后”延伸,对上访人员的满意度进行考评,并与地方政府的依法行政考评紧密衔接。

其次,要精确问责,合理问责。既要分清纠纷引起人员的责任与办理机关的责任,也要区分信访机关责任与办理机关的责任,同时对于上访人员的责任和信访部门的责任尤其要划清严格的界限。

(三)规范信访纠纷的处理程序

信访工作程序的简单、快捷是造成目前的信访困境的主要原因之一。信访的受理事项具有普遍性,如果要改变传统的以息诉、罢访为信访工作宗旨的思路,防止对法外利益的追求,就只有对信访的工作程序进行严格的规制。因此,需要对信访的程序进行科学合理的设计。

首先,信访纠纷案件处理过程的精细化。一方面,对于信访的听证程序进行严格的规制。现在的信访听证往往是由信访工作人员来启动的,而上访人员没有信访听证程序的启动权,这显然不利于上访人员利益的维护。我们认为应该赋予上访人员信访听证程序的启动权。同时,对于信访工作实践中存在的“简易信访听证程序”的合理性应该进行必要的论证和探讨。另一方面,对于网上办理信访事项的工作程序进行透明。对信访网上办理程序的公开,既包括对相关的信访规范和法律规定进行公开,也包括信访人员对信访事项的处理过程的公开。在对网上信访信息和信访程序公开的同时,还要赋予上访人员对信访事项办理过程的监督权,为信访群众提供行使监督权的渠道。

其次,对于信访纠纷案件的裁断过程的公开。信访纠纷案件裁断过程的公开主要包括以下几个方面:第一,信访机关对于纠纷案件的裁决结果要进行充分的科学论证,裁判文书的说理和论证应该纳入考核的范围。第二,信访机关要排除和限制上级领导和地方政府对于裁断结果的干预,维持信访纠纷案件裁决的公正性。第三,对于信访纠纷案件的裁决结果同样要做好信访的复查和复核工作,以实现上访纠纷案件的实质解决。

(四)明确信访的受案范围

人们通过信访渠道所要解决的主要是信访纠纷。对于哪些纠纷案件属于信访纠纷,应该由信访机关管辖,《信访条例》对此并没有明确的规定。只是概括规定,信访纠纷案件原则上应该是诉讼、仲裁、行政复议不能解决的案件,其次对于重大、紧急的纠纷案件规定可以通过信访解决。相比之下,不论是诉讼、仲裁还是行政复议都有明确的管辖范围和受案范围的规定。同时,从某种意义上讲,明确信访的受案范围就是明确信访与诉讼、仲裁、行政复议等纠纷解决方式关于纠纷案件的责任分工。因此,如果要实现信访权利救济功能的法治化,我们就必须明确信访的受案范围,以防止信访机关对信访纠纷案件的推诿和上访人员的上访无门。

[1]庄士成.我国信访“困境”的制度成因——一个制度经济学的分析视角[J].政治与法律,2011,(8):69.

[2]王彦平.回归法治化轨道——信访制度的功能定位、面临困境及化解途径[J].社会主义研究,2015,(1):33.

[3]赵晨颖.论我国农民利益表达机制的缺失——基于信访困境的分析[J].成都行政学院学报,2008,(5):78.

[4]黄钟.信访制度应该废除[EB/OL].http://www.aisixiang.com/ data/4802.html.2004-12-02.

[5]赵东辉.信访的体制瓶颈亟待突破:让民意顺畅上达[J].暸望东方周刊,2003,(5):40.

[6]于建嵘.对信访制度改革争论的反思[J].中国党政干部论坛,2005,(5):16.

[7]石启龙.论我国信访制度的权利救济功能[J].时代法学, 2009,(3):57.

[8]刘克毅.简论信访制度功能的改进路径[J].河南财经政法大学学报,2013,(5):154.

Study on the Right Relief Function of Petition System and the Rational Realization of the Right Relief Function

LI Li-na
(Shandong University，Jinan，Shandong，250100)

China has been in the social transformation period.Social contradictions take place constantly and become more and more complicated and variable.As we all know，the petition system plays an important role in dissolving social contradictions.But the petition system is suffering from the complicated and confused external environment and the inherent defects of it.These double pressure and challenges cause increasingly serious predicament of the petition system，which arouse a heated discussion about the right relief function of the petition system in the current theoretical circle.The proposition of different theoretical viewpoints urges us to reexamine the right relief function of the petition system.The right relief function and political participation function of the petition system are interdependent and cannot be separated.Through the justification of the rule of law about the right relief function of the petition system，we can seek the solutions to the legalization of the right relief function of petition system，which prompt the petition system to take a more important role in dissolving the social conflicts and disputes.

petition system;petition predicament;right relief;countermeasures

D912.11

A

2095-1140(2015)03-0097-06

(责任编辑：天下溪)

2015-03-02

西北政法大学横向课题“多元化纠纷解决机制背景下信访制度研究”

李利娜(1989- ),女,山东临沂人,山东大学法学院硕士研究生,主要从事民事诉讼法学研究。