我国农村公共产品供给研究综述

董 宇，袁 桢

（云南大学公共管理学院，昆明 650500）

农村公共产品是巩固农业基础地位、促进农村经济社会可持续发展、提高农民生产生活、统筹城乡一体化发展的重要基础。改革开放以来，我国农业、农村经济持续发展，农村公共产品供给得到了较大的改善。然而，我国长期形成的城乡二元经济结构导致了城乡二元公共产品供给结构，使得农村公共产品的供给仍然不足。农村公共产品供给的短缺，不仅无法满足广大农民日益增长的多样化的需求，而且严重制约了农村、农业的发展，阻滞了全面建成农村小康社会的步伐。党的十八大报告明确指出，解决好农业农村农民问题是全党工作的重中之重，城乡发展一体化是解决“三农”问题的根本途径。党的十八届三中全会进一步强调，要健全体制机制，形成以工促农、以城带乡、工农互惠、城乡一体的新型工农城乡关系，让广大农民平等参与现代化进程、共同分享现代化成果。当前，我国已进入“以城带乡”、“以工促农”的发展阶段，解决好这些问题，都有赖于农村公共产品的有效供给。本文从农村公共产品的涵义、我国农村公共产品供给的制度变迁、供给现状及存在问题、供给对策等方面梳理了近年来学术界的相关成果，以期对该领域的研究有所裨益。

一 农村公共产品的涵义

（一）农村公共产品的定义及其特点

国内学术界对农村公共产品的界定大多比照萨缪尔森有关公共产品的经典定义。张军、何寒熙（1996）通过消费的非排他性和供给的连带性将农村公共产品界定为由当地的农村社区集体参与共享的“产品”。曲延春（2011）认为，“农村公共产品是相对于农村私人产品而言的，为农村地区农民生产、生活所需的具有一定非排他性和非竞争性的物品或服务。”[1]石龙（2010）认为，“农村公共产品通常是指在农村地域内，满足农民生产生活需要的、效用具有不可分割性、消费上具有非竞争性和受益上具有非排他性的各类物质或服务产品，涉及农村的公共设施、公共事业、社会福利等各个领域。”[2]可见，非竞争性和非排他性是农村公共产品的本质特征。然而，由于我国农村经济社会的特殊性，农村公共产品呈现出自己独特的“个性”。综合学界的观点，主要有以下几个方面。

一是较强的外溢性。相对于城市公共产品而言，绝大多数农村公共产品是以具有较强正外溢性的准公共产品形式存在的，它们对扩大农村内需、拉动农村经济增长具有很强的刺激作用。二是受益范围的有限性。屈婧瑶（2011）认为，“由于大多数农村社区具有边缘性和生产分散性的特征，现实生活中更多公共产品的受益范围只能局限于有限的地理范围内。”[3]三是需求的差异性。我国各地农村的经济发展极不均衡，使得不同地区对农村公共产品的需求呈现出差异性。四是成本的聚集性。这主要针对农村基础设施而言。大多数基础设施的兴建初期投入大、收益慢、成本高，导致民间资本不愿意进入农村公共产品的投资领域。五是农村私人产品对公共产品的高度依赖性。农业的基础地位、弱势产业性质以及我国农民的生产分散性组织形式，决定了农民生产私人产品对农村公共产品的依赖性，并且随农村经济市场化程度的提高而增强。

（二）农村公共产品的分类

有关农村公共产品的分类，最常见的就是按农村公共产品的特性划分为农村纯公共产品和农村准公共产品。其中，农村准公共产品又可划分为俱乐部型产品和公共资源（也称公共池塘类公共产品），前者指具有非竞争性和排他性的农村准公共产品，例如收费公路等，后者指具有竞争性和非排他性的农村准公共产品，例如公共林场等。按受益范围分为农村全国性公共产品、农村区域性公共产品以及农村地方性公共产品。按产品的形式又可分为农村硬公共产品和农村软公共产品，即有形公共产品和无形公共产品，前者包括乡村公路等，后者包括村民自治制度、农村医疗保险制度等非物质性公共产品。还有学者（崔新玲，2008）按照公共产品对农村社会经济的贡献将其划分为可持续发展类公共物品，如大江大河的治理、基础教育、社会福利等；农村经济发展类公共物品，如农村道路、农业技术推广、行政服务等；农村社会基础设施类，如饮水工程、文化设施、卫生防疫等。另有学者（魏建，2009）按照农村公共产品的属性将其划分为政治类公共产品和经济类公共产品，前者最为重要的即为民主制度，我国现行的村民自治制度就属于这类公共产品，后者则包括农村经济社会发展所需要的基础设施，如上面提到的农村硬公共产品。

（三）农村公共产品的供给主体或供给方式

就农村公共产品的供给主体而言，学术界已达成的共识是：全国性公共产品、纯公共产品由中央政府提供,区域性公共产品、准公共产品则根据受益范围的大小由不同层次的地方政府提供。也有学者（崔新玲，2008）根据公共产品所具有的特性将供给主体划分为政府供给——纯公共产品，市场供给——准公共产品，第三部门供给——具有公益性质的公共产品，村民自主供给——小规模且具有公共池塘类性质的公共产品。另有学者（朱汉平,2011）基于公共财政与公共选择的分析视角，认为以公共财政方式（如转移支付）提供的公共产品仅限定于接近纯公共产品的准公共产品,这是一种自上而下的供给方式；而以公共选择方式（如培养和发展村民自治组织）提供的公共产品应该是接近于市场产品的准公共产品,这是一种自下而上的供给方式；对于中间性准公共产品的供给,应该采用两者融合的方式，发挥两者各自的优点来实现有效供给。还有学者（任正平，2008）从制度变迁的角度分析,认为国家主导模式、民间合伙模式、私人模式已成为目前我国农村公共产品供给的三种主要方式。

二 我国农村公共产品供给的制度变迁

周振（2010）、董明涛和孙钰（2011）等学者根据新中国成立以来经济社会发展的历史进程,将我国农村公共产品供给的制度变迁划分为三个阶段。

（一）人民公社时期（1949—1978）

新中国成立后，严格的计划经济体制下不存在市场、第三部门等公共产品的民间供给主体，人民公社是农村公共产品的唯一供给主体，由于它具有政社合一的特点，所以政府是实际上的供给主体，提供形式为集体劳动。在资金筹措机制方面，采用制度内筹资与制度外筹资并存。由于该时期我国实施优先发展工业战略，国家财政主要用于支持工业发展，农村公共产品的制度内筹资严重不足，因此很大一部分农村公共产品要依靠制度外筹资供给。此时主要实行自上而下的单向供给决策机制，公共产品的供给多集中于农业基础设施建设方面。

（二）家庭联产承包责任制时期（1978—2000）

十一届三中全会以后，家庭联产承包责任制以及乡镇人民政府和村民委员的建立使得政社合一的农村组织制度逐渐瓦解，农村公共产品的供给制度也发生了相应的变化。该时期农村公共产品的供给主体仍然是政府，但已呈现出多元化的态势，乡镇企业、农业协会等民间组织开始充当供给主体。资金筹措机制依旧是制度内筹资与制度外筹资并存，由于中央政府与地方政府的财权与事权配置不对称，地方政府制度内筹资严重不足，从而不得不依靠制度外筹资，加重了农民的负担。在供给决策机制方面，仍然是政府主导的自上而下决策。

（三）农村税费改革后时期（2000年至今）

2000年我国开始了农村税费改革，农业税取消后，中央财政加大了对农业和农村的转移支付，因此农村公共产品的制度内筹资有所增加。然而，农业税的取消使乡镇一级政府的财政来源锐减，所以，制度外筹资尽管有所减少，但仍然存在。这一时期的供给主体仍然以政府特别是乡镇政府和村委会为主，但多元化供给主体的趋势加强，私人、慈善组织等民间供给主体不断增多。在供给决策机制方面，随着村民自治制度的不断推进和完善，加之农民的民主意识日益增强，农民开始参与到某些公共产品的供给决策中来，但自上而下的决策机制依然占主导地位。

通过梳理可以看出，政府一直是我国农村公共产品的供给主体。随着经济社会的发展，私人部门、社会组织逐渐参与到供给中来，呈现出“政府主导、多元供给主体并存”的态势。在资金筹措方面，长期存在制度内筹资与制度外筹资两种方式，只不过制度内筹资逐渐增加、日益规范，而制度外筹资逐渐减少。就决策机制而言，政府自上而下的决策一直占主导地位。

三 我国农村公共产品的供给现状及问题

第一，农村公共产品的供给总量不足，这已是学术界的共识。主要表现为农村基础设施落后，农村医疗、教育和社会保障的投入和覆盖率均不足。曾有学者（蔡赟、徐珍源，2009）通过实地调研得出结论：农村公共卫生设施与农业基础设施的满意度最低，农村教育与医疗的供求矛盾最为突出。

第二，农村公共产品的供给结构失衡。[4]一方面是供需结构失衡，另一方面是“软、硬”结构失衡，因此常表现为过剩和部分短缺。一些农民急需的、涉及农村可持续发展的“软件”方面的服务型公共产品供给严重不足，如教育、医疗、社会保障等；而涉及政绩型与政府福利型等“硬件”方面的公共产品又供给过剩，如豪华剧院等。

第三，农村公共产品的供给效率低下。对此，朱利会（2011）从配置和管理低效等方面进行了分析。首先，支农惠农资金被挤占、挪用、挥霍浪费导致公共财政资源使用效率低下。其次，各级政府常常注重公共产品（尤其是基础设施）的前期建设，而忽视后期维护和配套供给，因此导致农村公共产品的质量堪忧、寿命短、使用率低。再次，各级政府“热衷于提供见效快的短期公共项目，而不愿提供见效慢但具有战略性的公共产品”[5]这也造成了供给的低效。最后，基层政府机构臃肿、人员众多，增加了农村公共产品供给的成本。

第四，农村公共产品的供给差距加大。这主要体现在城乡差间、地区间公共产品供给的差距不断加大。城乡二元公共产品供给制度不仅加剧了农民的经济负担，也造成了公共产品供给财力支持上的差别，使城乡间公共产品供给的数量和质量差距不断加大。另一方面，经济发展水平的不同使得东部与中西部地区农村公共产品供给的差距不断加大。

第五，农村公共产品的供给主体单一。政府是主要的供给主体，承担了大量的供给责任，私人部门和第三部门的供给不足，因此造成了较大的供给资金缺口。

四 我国农村公共产品供给问题的原因分析

（一）城乡分割的二元公共产品供给制度导致农村公共产品供给问题丛生

长期以来，我国奉行“重工轻农”、“重城轻乡”的发展战略，并在此基础上逐渐形成了城乡二元经济结构。各级政府投入大量的人力、物力、财力发展工业和城市建设，对农业和农村的投入一直处于较低的水平。因此，公共产品的供给也呈现出城乡分割的二元形态。城乡户籍二元制导致城乡居民在医疗卫生、社会保障、环境保护等公共产品的享用方面存在差别。在城市，居民通过缴纳税收就可以享受到政府财政投资或补贴的各种公共产品；而在农村，很大一部分公共产品的供给要靠农民自己生产或筹资，政府只是给予一定补偿。制度内筹资与制度外筹资并存使得农村公共产品的供给数量短缺、质量低下、结构不合理，拉大了城乡公共产品的供给差距，阻碍了城乡一体化进程。

（二）各级政府的财力、事权配置不对称，使农村公共产品的供给困难重重

在农村公共产品的供给中，我国各级政府的职责并没有明确界定，从而造成了政府职责不清，财力与事权配置不对称。如董明涛、孙钰（2011）认为，“我国分税制改革以来，农村公共产品供给财权层层上移，财权逐渐转移到中央、省政府手中；事权层层下移，更多的农村公共产品责任落实到基层政府，特别是县乡政府手中，而县乡政府没有承担如此多供给责任的财权，导致各级政府供给财权、事权不匹配。”[6]尽管取消农业税以后，中央政府加大了向地方政府尤其是基础政府的转移支付，但与现实需求相比，转移支付的力度远远不够，使得农村公共产品的供给困难重重。.

（三）自上而下的供给决策机制无法反映农民对公共产品的真实需求

我国农村公共产品的供给一直采用政府主导下自上而下的决策机制，农民作为公共产品的直接受用者，却处于决策最底层，缺乏参与权和话语权，无法表达自己对公共产品的真实偏好。如周振（2010）认为，“农村公共产品长期落后的政治原因在于基层民主推进缓慢。”[7]随着经济社会的发展，农民对公共产品的需求日益多样化和差异化，加之农民自身民主意识的增强要求参与到决策中来，这种供给决策机制不仅无法反映农民对公共产品的真实需求，损害了供给效率，而且已不适民主化进程的趋势。

（四）资金筹措渠道单一，农村公共产品供给资金短缺

肖晶金（2009）认为，计划经济体制下，我国农村公共产品主要由政府和农民（集体组织）共同供给，由于政府财力有限，把大量的供给责任转嫁给农民，又限制第三部门进入，使得农村公共产品的筹资渠道相对单一。[8]加之农村自身市场机制不健全，尚未形成针对农村公共产品供给的金融支持体系，供给资金分散、缺乏管理和监督，加剧了公共产品供给资金的短缺。

五 我国农村公共产品供给的对策研究

（一）改革城乡二元制结构，构建城乡一体化公共产品供给制度

我国总体上已进入以工促农、以城带乡的发展阶段，具备了工业反哺农业、城市支持农村的能力。必须以户籍制改革为基础，改变城乡二元制结构。曲延春（2011）、崔新玲（2008）等学者认为，要按照统一、均衡、公平、公正、平等的原则，建立适应社会主义市场经济发展要求、覆盖城乡、惠及全民的城乡一体化公共财政供给制度、公共服务制度、公共教育制度，社会保障体系，使包括农村人口在内的全体国民都能享受到均等的公共产品和服务。

（二）完善筹集渠道，建立多元化的农村公共产品供给体系

崔新玲（2008）认为，“必须不断加大各级财政投入力度，尤其是中央财政对农村公共产品的供给支出，完善转移支付制度。”[9]一方面，要增加国家财政对农村公共产品的制度内筹资；另一方面，要增加各级财政对县乡政府的转移支付，东部发达地区也要增强对中西部落后农村地区的转移支付力度，使转移支付成为农村公共产品供给的重要筹资渠道。刘桂芝（2009）认为，“要强化中国农业银行、中国农业发展银行为‘三农’服务的功能，继续深化农村信用社改革，建立全方位、多层次、分工明确的农村金融支持体系。”[10]既要通过一系列优惠政策和税费减免政策，鼓励和引导民间资本进入农村公共产品的供给领域；又要培育和发展第三部门，建立“政府主导、私人部门和第三部门积极参与”的多元供给体系。

（三）明确划分各级政府在农村公共产品供给中的事权与支出责任

“通过合理划分事权，以事权定财权，明确界定中央与地方政府提供公共产品的责任和范围。”[11]目前学术界较为一致的观点是：全国性公共产品由中央财政提供，地方性公共产品由相应层次的地方财政供给，具有外溢性的区域性公共产品则由中央财政和受益范围内的地方财政共同提供。除此之外，还应扩大和推行省直管县改革，通过减少行政层级来增加省级政府对县乡级政府的财政支持，扩大县乡政府在农村公共产品供给中的财权，实现财权与事权的一致。

（四）建立以村民为导向、自下而上的农村公共产品供给决策机制

吴春梅、翟军亮（2010）认为，在公共产品供给决策机制的转型阶段，应将自上而下的决策程序与自下而上的需求表达机制结合起来[12]，建立通畅的农民需求表达机制。金峰、李群（2008）认为，要通过落实村务公开、政务公开、财务公开，健全农村公共产品供给的监督与约束机制[11]，扩大村民的知情权。屈婧瑶（2011）、吴春梅和翟军亮（2010）等学者认为，要培育“农村公民社会”，提高农民的政治素养和公民精神，引导农民合理合法地表达对公共产品的偏好，鼓励他们参与到农村公共产品的供给中来。曲延春（2011）认为，要加强农村的民主政治建设，农村社区选举出来的领导人要能够真正代表农民利益，向农民负责。[1]

（五）建立健全法律法规，改革和完善相关配套制度

曹宁（2008）认为，应尽快完善农村公共产品供给的法律和法规[13]，包括：预算法、地方政府组织法、村民委员会组织法等，确保城乡一体化发展有法可依。要以户籍制度、财政税务制度、行政管理制度等相关配套制度的改革为前提，创造良好的制度环境，降低农村公共产品的供给成本，确保有效供给。吴春梅、翟军亮（2010）认为，要建立健全农村公共产品的供给决策监督机制，构建一个制度内与制度外监督并存，事前、事中、事后监督相互交织的多元监督体系。还有学者认为，要改革原有的官员奖惩办法，建立以公共服务和公益事业为导向的官员政绩考核机制。

（六）其他政策建议

还有学者以不同于主流观点的视角，为我国农村公共产品的有效供给建言献策。例如张平军（2012）在《根据经济规模原则，使西部农村公共产品供给达到最大化——西部农村公共产品供给问题研究之一》一文中从规模经济的角度，建议通过打破行政管辖、构建区域统一的农村公共产品供给机制来降低政府在供给中的建设成本，提高供给效率。他认为，在西部贫困的偏远地区，应当把扶贫搬迁与新农村建设相结合，加强基础设施类建设，加快小城镇建设，以城带乡，实现农村公共产品供给最大化。

六 结语

通过以上文献梳理可以看出，目前学术界对农村公共产品的涵义已达成共识，对我国农村公共产品供给的现状及其问题、原因分析、对策建议都有了十分深刻的探讨，认为必须建立城乡一体化的公共产品供给制度、建立多元化的筹资渠道和供给方式、明确划分各级政府的事权与支出责任、建立健全相关法律法规、改革和完善相关配套制度，实现农村公共产品的有效供给。就研究方法而言，多以文献分析法、系统分析法、建模分析法、案例分析法、比较分析法为主；研究视角以经济学、行政管理学、政治学、农学等相关学科为主；呈现出多方法、广视角的研究态势。

随着我国城市化进程的加快，建立城乡一体化的公共产品供给制度势在必行。本文认为，健全和完善我国农村公共产品的供给，根本在于清晰界定政府、市场、社会三方边界，关键在于合理划分各级政府的事权与支出责任，同时推进各种配套制度的改革，包括户籍制度、转移支付制度、医疗卫生制度、社会保障制度、“农转城”制度等。在原有“多方法、广视角”的基础上，多进行实证研究，通过经济学的相关知识和建模分析得出科学合理的决策依据，同时运用博弈论分析各方利益冲突，为我国农村公共产品的供给提供理论指导。

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