人民陪审员制度实施中存在的问题及改进建议——以郴州为例

鲁玉桃， 夏红军， 林海波， 曹修辉

(1.郴州职业技术学院； 2.郴州市中级人民法院； 3.郴州市苏仙区人民法院， 湖南 郴州 423000)

人民陪审员制度实施中存在的问题及改进建议
——以郴州为例

鲁玉桃1， 夏红军1， 林海波2， 曹修辉3

(1.郴州职业技术学院； 2.郴州市中级人民法院； 3.郴州市苏仙区人民法院， 湖南 郴州 423000)

自2005年《关于完善人民陪审员制度的决定》实施以来，人民陪审员制度在司法实践中获得较好的实施，但也存在系列问题，主要表现为人民陪审员的广泛性不足，参审时间难以保证，履职能力受限，物质保障存在差距，当事人主动申请安排人民陪审员的案件极少。建议加大对人民陪审员制度的宣传力度，赋予人民陪审员切实可行的权利，明确规定人民陪审员及其所在单位不履行义务的责任，降低人民陪审员的学历选任条件，规范人民陪审员的告知程序，提高人民陪审员的物质待遇。

人民陪审员制度； 实施； 问题； 建议

自2005年全国人大常委会《关于完善人民陪审员制度的决定》实施以来，郴州中级法院和各基层法院认真执行人民陪审员制度，产生规范，管理严格，培训激励机制日趋健全，选任具有较强的广泛性和代表性，参审率和参审面逐年提高，人民陪审员制度的民主价值、司法独立价值、司法公正价值、司法权威价值、监督价值和宣传教育价值等得到较好的实现。与此同时，人民陪审员制度在实施过程中也反映出一些问题，亟待改进。

一、我国人民陪审员制度实施中存在的主要问题及原因

1.人民陪审员的广泛性和代表性不足。截至2013年7月，各基层人民法院共选任人民陪审员324名，主要来自党政机关、企事业单位和科研院校。其中，大学本科以上学历144人、大专学历128人，共占总人数的83.95%；中共党员230人，占总人数的70.99%；党政机关142人，企事业单位37人，分别占总人数的43.83%和11.42%。城市普通居民只有54名，占16.67%；民主党派人士10人，占3.09%，无党派人士84人，占25.92%①。基层代表和非党代表明显偏少。同时，郴州市是农业人口占大多数和经济欠发达地区，但是人民陪审员中的进城务工人员只有5名，占1.54%；农村普通居民31名，占9.57%。究其原因，一是受限于《关于完善人民陪审员制度的决定》第4条的规定。该条款规定，担任人民陪审员，一般应当具有大学专科以上文化程度。基层代表尤其是进城务工人员和大多数农民难以满足这条要求。二是党政机关、企事业单位和科研院校的人员法律意识普遍高于其他群体，对人民陪审员制度的了解和接受程度高于其他群体。全市324名人民陪审员，组织推荐产生176名，个人申请产生148名。组织推荐产生的人民陪审员基本来自党政机关、企事业单位和科研院校，自愿报名参选人民陪审员的也以这些单位为主。

2.人民陪审员的参审时间难以保证。全市69.96%的陪审员年龄在30-50岁之间，他们中大多数是机关、企事业单位或者的居委会、村委会的骨干或者领导，本职工作较为繁忙。由于陪审须自愿参加，法院不能强行要求，但是案件的审理具有特定的周期要求和程序要求，这就导致法院经常出现一个案件需要数次联系才能确定陪审员，同时也导致人民陪审员之间参与陪审案件数量的不均衡。2010年7月至2013年7月，全市324名陪审员中，陪审10件以下的有107人，陪审100件以上的有26人。有的陪审员一年中难得有时间参审1个案件，很难发挥相应的作用；相反有的陪审员一年中参审100多个案件，基本成了“编外法官”。

3.人民陪审员履职能力受限。相当一部分人民陪审员在案件审理过程中不敢也不可能行使法律适用权，表现为涉及案件性质等法律适用时，庭审中他们不敢向当事人、证人发问等，合议时不敢发表和坚持自己的观点，表决时只能附和法官的意见，等等，以至于部分人民陪审员成为事实上的“陪而不审”“合而不议”人员。形成这一现象的主要原因在于，人民陪审员的选任要求突出代表性和广泛性，但是大多数陪审员不是法律专业毕业生，没有系统地接受过法律专业学习。他们在担任人民陪审员后，经过培训，具备一定的法律知识，但是对于具体案件如何适用法律，例如刑事案件中的罪与非罪、此罪与彼罪、如何适用刑罚等，不可能具备职业法官的水平。因而尽管法律赋予人民陪审员在庭审中享有与法官同等的审判权，但由于人民陪审员有关法律理论知识和庭审驾驭能力的欠缺，实际庭审中他们不可能行使适用法律的权利。

4.人民陪审员的物质保障存在差距。大部分法院没有内设专门的人民陪审员办公室，更没有为人民陪审员添置基础办公设备，他们阅卷、合议、候审等都只能在案件承办法官的办公室进行，这让人民陪审员在心理上有一种强烈的外来人员的感觉，难以产生“主人翁”的角色定位，影响参审的积极性和主动性。由于没有专门的办公场地，许多陪审员没有养成提前阅卷的习惯，或者只是在案件审理前草草翻看卷宗，法院对陪审员的提前阅卷也没有具体规定和要求。其结果是，陪审员因为对案情掌握不全面，庭审时难以介入，合议时难以形成自己独立的意见和观点。部分法院陪审员的补助标准偏低，陪审一个案件50元，遇到乘坐公交车不方便时，陪审补助可能不够支付往返车费。

5.当事人主动申请安排人民陪审员的极少。2005年以来，全市12个法院中，只有安仁县等少数法院有当事人主动申请安排人民陪审员参审，绝大部分案件都是法院直接安排或者法官申请安排。《关于完善人民陪审员制度的决定》和《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》明确要求，第一审人民法院决定适用普通程序审理案件后应当明确告知当事人，在收到通知后的五日内有权申请由人民陪审员参加合议庭审判案件。但是现实中却是很少当事人知道自己有申请陪审员参与审判的权利。究其原因，一是法院的告知程序欠规范，大部分法院基本没有执行告知程序，当事人不知道自己享有申请权。二是社会对人民陪审员制度的认识不足，有的当事人即便知道自己享有申请权，仍然持无所谓的态度，听凭法院安排。

二、完善我国人民陪审员制度的建议

1.加大对人民陪审员制度的宣传力度，大幅度增加基层群众代表。全社会尤其是法院、人大和司法行政部门通过报刊、电视、网络、宣传栏等多种媒体大力宣传人民陪审员制度，树立人民陪审员工作的崇高感和荣誉感，让人民群众真正认识人民陪审员制度及其优越性。尤其要将社区、乡村、工地等作为宣传的主要场所，将居民、村民和进城务工人员列为宣讲的主要对象，重点宣传实施人民陪审员制度的现实意义、人民陪审员的选任条件、人民陪审员的主要权利和义务，引导群众积极参与人民陪审员的选聘，陪审员所在单位、居委会、村委会积极支持陪审员参审。在此基础上，大幅度增加基层群众的选任代表，提高人民陪审员的广泛性和代表性。

2.赋予人民陪审员切实可行的权利，提高人民陪审员的履职能力。在人民陪审员享有审判权、监督权、请求法官指导权等权利的基础上，强化人民陪审员的调解权，废除人民陪审员对法律适用独立行使表决权。人民陪审员来自群众、贴近群众、了解民情，擅长沟通民意，经由他们调解的案件成功率高。2008年至2013年5年中，桂东县人民陪审员参与审理案件2 600多件，刑事附带民事案件调解结案率超过90%，民事案件调撤率高达85%以上，所调案件无一起反悔申诉[1]。2013年永兴县人民陪审员共协助执行各类案件127件，其中执行和解结案115件，执行和解结案率达90.5%,且所执结案件无一矛盾激化、无一上访[2]。汝城县人民陪审员何荣怀同志，从事基层调解工作二十多年，调解工作经验丰富，他参审的刑事附带民事诉讼案件进行调解时，调解率达90%以上。因此要充分发挥人民陪审员在化解社会矛盾中的作用，将人民陪审员参审案件中的调解职能交给人民陪审员主持，提高人民陪审员参审的积极性和法院审结案件的效率。与此同时，鉴于人民陪审员既没有足够的法律专业理论功底，更缺乏充分的驾驭法庭审理的能力，废除《关于完善人民陪审员制度的决定》和《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》中赋予人民陪审员享有的对案件法律适用的独立表决权，仅赋予人民陪审员享有对案件事实认定的独立表决权。鼓励和支持人民陪审员在案件审理过程中更注重从社会道德标准的角度对案件进行评断，将社会公众的良知和善恶标准、是非观念融于司法过程之中，在合议庭评议时主要从不同于法学专业的角度对案件发表看法，从而维护审判的中立性和公正性。

3.明确规定人民陪审员及其所在单位不履行义务的责任，使人民陪审员的参审时间获得保障。完善《关于完善人民陪审员制度的决定》相关规定，在第十条明确规定人民陪审员有依法参加审判活动的义务、人民陪审员所在单位或者户籍所在地的基层组织应当保障人民陪审员依法参加审判活动的基础上，规定人民陪审员及其所在单位或者户籍所在地的基层组织不履行该项义务时所应当承担的责任，以督促人民陪审员高度重视陪审工作，人民陪审员所在单位或者户籍所在地的基层组织最大程度地支持人民陪审员参加案件的审理，提高法院安排人民陪审员参审的有效性。

4.降低人民陪审员的学历选任条件，扩大人民陪审员的选任范围。国家统计局发布的《第六次全国人口普查汇总数据》显示，我国每十万人中具有大学文化程度的为8 930人，占人口总数的8.93%；具有高中文化程度的为14 032人，占人口总数的14.032%；具有初中文化程度的为38 788人，占人口总数的38.788%；具有小学文化程度的为26 779人，占人口总数的26.799%。可见在我国目前，初中及小学文化程度的比例为65.587%，占人口大多数，这部分人主要集中在农村和城市的社区，处于最基层，是真正意义上的普通人，也是人民陪审员不可或缺的选任对象。人民陪审员参审的重要功能之一是以普通人的情感、常识和判断力参与司法活动，将普通公众的一般认识和社会价值观反映到司法审判中，以弥补职业法官过于理性及相对固定思维方式的不足，而非弥补法官对法律知识、文化程度甚至各行业专业技术知识的不足。一名合格的人民陪审员应当具备的素养是道德良知、社会经验和一般公众的价值观的综合，而非法律知识与文化程度。因此，建议结合我国目前民众整体文化程度的现状，将人民陪审员的学历任职标准降到初中毕业，既与我国现今的九年制义务教育保持一致，更充分扩大人民陪审员的选择范围。

5.调整陪审案件的适用范围。最高人民法院《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》第1条明确规定了四种情形下人民法院审判第一审刑事、民事、行政案件，由人民陪审员和法官共同组成合议庭进行，分别是：涉及群体利益的，涉及公共利益的，人民群众广泛关注的，其他社会影响较大的。这四类案件中的刑事(除自诉案件外)和行政类案件，因其涉及国家的公权力，且普通当事人在诉讼中处于弱势地位，法律直接规定人民法院必须实行人民陪审员制度，有利于强化社会对司法权和行政权的监督，增加普通当事人对诉讼的信心，同时还有助于法院以合议庭的处理结果对抗外界干预，减轻法院可能遭受的压力。但是这四类案件中的民商事类案件，尤其是不公开审理的案件，涉及的是社会组织和公民的私权，诉讼双方当事人法律地位平等，法律如果赋予当事人是否适用陪审制的选择权，不仅更能体现陪审员制度的民主性内涵，也加强了当事人对司法审判的信赖感和认同感，可以使司法审判的程序在形式上更为公正、合理。

6.规范人民陪审员制度的告知程序，落实案件当事人的选择权。《关于完善人民陪审员制度的决定》第2条规定，一审程序中刑事案件被告人、民事案件原告或被告，行政案件原告可以向法院申请人民陪审员参加审判。《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》第3条规定，第一审人民法院决定适用普通程序审理案件后，应当明确告知一审程序中的刑事案件被告人、民事案件原告或被告以及行政案件的原告，在收到通知五日内有权申请由人民陪审员参加合议庭审判案件。但是《关于完善人民陪审员制度的决定》和《关于人民陪审员参加审判活动若干问题的规定》都没有明确规定法院应当告知当事人有权申请人民陪审员参审的方式、内容等。司法实践中，当事人因对人民陪审员制度认识不深，人民法院若以口头形式告知，当事人没听清楚时就不好意思或者不敢多问，只能听凭法院决定。为确保人民陪审员制度的实施，法院应当借鉴告知当事人答辩权及举证权的方式，采用书面形式明确告知当事人有权在法律规定的期限内选择人民陪审员参审。当事人愿意选择人民陪审员参审的，则同样以书面形式告知人民法院。当事人放弃选择的，则由法院决定是否安排人民陪审员参审。

7.提高人民陪审员的物质待遇。财政部门提高对人民陪审员的补助标准，各基层法院制定人民陪审员经费管理办法，专款专用，提高人民陪审员参审的积极性和主动性。法院设立人民陪审员阅案办公室，提高办案质量。有条件的法院可以为人民陪审员统一着装，与法官的统一着装相呼应，维护法庭审理的严肃性和庄重性。

注释：

①除特别注明外，本文数据来源于郴州中级人民法院和各基层人民法院。

[1]丁锦超.桂东法院新增选20名人民陪审员[EB/OL].(2013-11-05)[2014-11-03].http://gdxfy.chinacourt.org/public/detail.php?id=409.

[2]许建玉.人民陪审员职能完善探析——从陪审到“陪执”.[EB/OL].(2013-11-04)[2014-11-03].http://www.chinacourt.org/article/detail/2013/11/id/1117626.shtml.

Existing Problems and Proposals for Improvement in the Implementation of the System of People’s Jurors——Taking Chenzhou City as an Example

LU Yu-tao1, XIA Hong-jun1, LIN Hai-bo2, CAO Xiu-hui3

(1.ChenzhouVocationalTechnicalCollege; 2.ChenzhouIntermediatePeople’sCourt;3.SuxianDistrictPeople’scourt,Chenzhou,Hunan423000)

Since our country implemented the decision about perfecting the system of people’s jurors through the standing committee of the National People’s Congress in 2005,it has achieved better effects in judicial practice.Meanwhile,a series of problems have sprung up,performing in the following aspects:lack of breadth;difficulties in ensuring assessor time;limited ability to perform their duties;a gap in material security;few cases for parties to actively apply for arrangement of people’s jurors.The authors give some proposals as follows:increasing propaganda of the people’s jurors system;empowering feasible rights to people’s jurors;defining clearly the responsibilities on non-performance for people’s jurors and their working units;reducing the elective conditions of the people’s jurors academic degrees;regulating the informing programs for people’s jurors;improving people’s jurors’ material benefits.

the system of people’s jurors; implementation; problems; proposals

2015-04-28

湖南省教育厅基金课题“我国人民陪审员制度的价值实现研究——以郴州市为例”(13c016)。

鲁玉桃，1965年生，女，土家族，湖南古丈人，教授，郴州职业技术学院党委成员，副院长，研究方向：民商法学； 夏红军，1971年生，男，湖南桂阳人，副教授，研究方向：合同法实务； 林海波，1965年生，男，瑶族，湖南江华人，高级法官，郴州市中级人民法院政治部副主任，研究方向：司法体制改革，行政、民商事审判； 曹修辉，1963年生，男，湖南苏仙区人，高级法官，郴州市苏仙区人民法院党组成员，政工科科长，研究方向：司法体制改革，行政、民商事审判。

DF84

A

1671-9743(2015)06-0067-03