大学治理体系现代化：语境、诉求与路径

张光辉

（郑州航空工业管理学院，河南 郑州450046）

大学治理体系现代化是大学治理结构和组织变革的重要研究内容。普适意义上的创新就是通过组织变化和发展高附加值产品和服务的新方法对市场机会做出回应的过程。以此观照大学领域，创新就是借助于组织变革激发大学自身的创造活力，而这也是大学治理体系现代化相关研究的基本出发点。整体来看，相关研究包括处理大学内外关系的治理结构和处理大学内部关系的治理结构。前者如龚怡祖认为，大学治理结构应被看作一个帮助大学适应现代社会复杂环境、引导并推进大学治理发展水平的“超组织结构运行机制”，其实质是遵循大学内在逻辑并与现代社会相契合，重建大学变化中的力量平衡［1］。后者如朴雪涛从大学制度变迁中的内外部治理结构演变角度探讨大学治理体系现代化，认为在利益相关者更加多元基础上形成了制度层面的多元主体相互博弈的权力格局［2］。也有把两种治理结构放在一起加以讨论的，再如瞿振元认为，高校作为国家、社会大系统中的一个子系统，在“外接内治”过程中必须处理好多方面的关系［3］。创业型大学的组织转型研究是近年来大学治理领域影响较大的议题，其主要旨趣是“寻求组织的实质性转变，以便为将来取得更有前途的态势”；特别是其在激发基层学术活力这一点上与国内的组织转型研究相通［4］。刘永芳和龚放认为，我国大学治理的推进需要在现有治理结构基础上进一步完善权力的制衡机制，严格规范学术权力与行政权力的边界。陈金圣认为，应从改良大学治理环境、重构大学治理结构、优化大学治理过程和建设大学治理文化等方面来推动大学治理环境的改善和大学治理体系的重塑［5］。从当前相关研究来看，无论是针对组织转型还是对治理体系的讨论，多以宏观叙事为主，注重普遍规律的同时而对“中国情境”的观照略有不足。

大学治理体系现代化的内涵包括很多方面，如高等教育系统合理化、独立性与自主权、内外关系处理、师生参与治理、大学特色形成与发展等。好的治理结构有利于提高大学运行效率，充分体现现代大学的自主权力并激发办学活力，这是根本。本文从大学发展的中国情境出发，重点讨论大学治理体系现代化的主要诉求与实现路径，为深化高校综合改革提供参考。

一、大学治理体系现代化的中国语境

大学治理体系现代化并不是一味的、单一的实现校内事务的分散化和权力的下放。美国高等教育界著名学者克拉克（Burton Clark）所谓的“强有力的领导核心”还必须存在，尤其是在迅疾变化的当代环境中。但是全球范式的统一在于大学的两个本质性东西的存在，一是以学术为中心，所有活动必须有利于提升学术生产力，二是以人才培养为旨趣，这里的人才培养主要指学生的培养，也包括对教师的培养。前者决定了治理体系现代化必须围绕学术事务展开，其他非学术事务必须服务服从于学术事务的开展；后者决定了必须在创新创业时代依然坚守大学的原始使命不动摇。此外，还有一个基本点，就是吸纳利益相关者进入大学治理体系之中，即“共同治理”（shared governance）。全球治理委员会界定治理是：各种公共的或私人的个人和机构管理其共同事务的诸多方式的总和，它是使相互冲突或不同的利益得以调和，并且采取联合行动的持续的过程［6］。这说明，治理理念与社会学领域的“民主”概念相像，旨在集思广益，以提升参与度并激发主体活力。

全球大学都需要特色发展，而因为现实中众所周知的原因，中国大学更需要特色发展，这已经得到学界呼吁多年，也受到政策回应许久。既然治理体系现代化是框定大学未来发展的根本大法，如不能体现各校的特色发展，则从根本上就失去了其存在的本真价值。要说大学发展中的“中国特色”是什么，若抛开政治属性的宏大概念，毫无疑问应该是我们正处于高等教育继续扩张，外部制度环境、资源环境、话语体系尚不稳定的背景之下。而在这种背景下，大学内部各种力量的自发均衡博弈尚未形成，可持续发展的机制还需要“看得见的手”的外力助推。同时，大学内部组织“松散联合”的特征，也很大程度上表明治理体系要保持高效，则必须有很大灵活性，或者说需要一些模糊地带是在制度条文中不能明确反映出来的，最多只存在于原则性的表述中。如，在大学与社会频繁的交流融合过程中，基层学术组织的建立、生长、消亡、扩充、合并等行为愈加普遍和常规，在这一过程中学术组织的活力和教师个人的活力得到充分释放，这就需要建立相对灵活的学术环境和组织环境。尤其显著的是，在完善治理结构过程中，内部的人际关系、中高层行政人员的领导力以及在制度运作中形成的组织文化，对于大学能否实现有效治理至关重要［7］。换句话说，虽然正式的治理制度安排可能会起到“根本大法”的作用，但并不能解决所有的治理问题。

二、我国大学治理体系现代化的基本诉求

大学治理体系的最终落脚点是促成教师和学生活力的生成。大学的核心竞争力在于教师的水平和毕业生（校友）的成就以及在此基础之上形成的国内外声誉，而达致这个理想状态的核心就在于教师和学生的活力与动力。好的治理体系一定能吸引到最好的老师和学生，并能充分释放其潜能。

当前政策文件和主流话语，就是大学“立德树人”根本任务口号的提出，即“育人为本、德育为先、能力为重、全面发展”，并由培养学生延展到造就优秀教师队伍，调动教师的内生动力和内在潜力。尤其是在当前信息化时代，大学的传统三大功能（人才培养、科学研究、社会服务）有逐渐被其他机构承担的趋势。例如，人才培养活动并不一定在大学，人们可以随时随地获得各种信息，进行各方面的学习；科学研究企业也可以做，并且在很多国家、很多领域，企业似乎做得更好；而可以开展社会服务活动的机构更加多元。但是，从逻辑上和现实中来看，人才培养功能还是大学唯一不易、不宜为非大学机构所完全替代的功能。从逻辑上看，大学作为独立存在着的社会组织，其本身有独特使命和运行规律，在渊源肇始上也是以人才培养为本、为根的。在实践中，大学营造的学习型社区环境是其他机构所不具备的，大学内学科汇聚、人才集聚、信息汇集，知识生产者在进行知识劳动的同时，还在影响着人才的生成。

在中国，学术治理体系的问题是什么，不少人纠缠于行政权力过大而学术权力弱化的表象。本文认为，如果把学术逻辑的终极指向定位于公共利益的满足的话，学术治理体系不完善的本质是治理体系在应对公共诉求中难以协调各种矛盾冲突和多元利益融合的要求，而表现在中国大学实践中，就是“决策权处于高度集中与过度紧张的状态”，“教育生产力、学术创造力与思想磁场力”［1］难以充分释放。从高端创新能力不足、高水平创新人才不够、具有显示度的创新成果不多的现实问题来看，大学治理体系现代化的旨归在于以激发人的活力为手段来实现学术生产力的充分解放。

如果从治理体系解决的终极问题来看，无异于是要形成以学术为旨趣的核心价值体系，从而使得大学里的所有人的所有相关活动都自觉地围绕学术使命展开，在没有过度强制的情况下也不会过分离散。或许这才是“大学之道”。道之本源，即在于价值体系认同，即在组织中的人基本上能够遵循共同的普遍的价值观，虽然这种原则性的东西并不一定需要在制度文本中框定下来。当今世界，集权和分权，在政治、文化、社会各领域都是一个难以取舍的矛盾，如社会管理中，过于集权，则活力不够，过于分权，秩序难以保障。所以，组织管理中特别需要宗教式的道德约束，以此来规范“大学人”的种种“败德”行为。换句话说，治理机制中必须包括能够实现高校自我约束的内容，并通过科学的治理机制，避免大学的盲目发展和冲动发展，从而真正实现符合学校定位，符合学校资源配置能力，以助于人才培养长远目标实现和服务国家需要的长远治理目标［8］。如果说，那些相机抉择或者说可左可右的权力空间存在有一定必要，且不同情境下需要采取不同的调节方向、力度和进程的话，那么，当前中国大学中行政权力的框定似乎应该是朝着减少事项和强化主（要）权（力）的目标来调整。这样，既可以避免“一收就死一放就乱”的恶性周期律，又可循序渐进地建立适应中国环境的治理体系。

从历史演变来看，治理体系现代化就是要重构学者共同体的行为模式。大学在成立之初是行会式的学者共同体，这其实也是所谓“教授治校”的本来面目。但随着大学规模的扩大、地位的凸显、与社会联系的紧密、管理系统的日趋复杂，教授治学在实践中产生了不少困难，因之出现了一线教授团体之外的机构和人员。这从一般的社会分工理论来看似乎也说得通。但问题在于，非教授团体的机构和人员的存在不能影响学术系统运作的活力和效率，不能使得前者服务于后者的机制得到破坏。在当代，大学内部的利益关系日趋复杂，所谓“共同体”的构建更为不易，特别是行政权力对学术领地的侵入十分明显，使得学术生产效力大打折扣。从治理体系现代化的角度来看，建立价值认同观念就是要营造围绕学术活动组织大学内部运行体系的制度体系，凸显学术的神圣性和专业性，而同时把非学术性活动剥离出去。

三、我国大学治理体系现代化的基本路径

在全面深化改革的宏观背景下，我国大学治理体系现代化必须注重健全校内治理结构是大学在办学自主权重新获得前提下治理体系现代化的核心关键和不得不为之事，其主要旨趣在于使校内各利益相关的行为主体的积极性都发挥出来，并且相互协调，一改过去内部改革就事论事而缺乏系统思维和学理性基础［9］的弊端。完善的治理体系，应该包括“横”和“纵”两个方面，横的方面是三层制（大规模综合性大学可以加个中间层）权力配置的区别，纵的方面的学术权力和行政权力的分野。纵的方面体现“校长治校，教授治学”，自上而下建立完备的学术权力机制和行政服务系统，横的方面体现“松散结合的科层制”学术系统特征，在每一层级达成管理、学术、制度的三合一。在目前情况下，治理体系现代化是要从整体上形成“党委领导、校长负责、教授治学、民主管理”几大原则之间的协同。目前我国大学大多仍处于行政主导下的高度集权阶段，所以在期待上级部门简政放权的同时，自身也面临着简政放权以释放院系活力、盘活资源配置的改革任务。

学校层面要打破原有高等院校行政化管理模式，打造新的多元化治理架构，落实好教授委员会、教职工、学生的权利及外部主体参与大学治理的机制设计。学校层面做好学校整体的发展战略规划，争取外部学术资源同时注重重大资源投入，特别是要组织好跨学科性学术活动并制定学科领域发展规划、学术标准和评价规则，负责临时性、重要性的学术评议并决定学术事项。需要注意的是，在部分实行学部制的大规模院校，学校层面的学术管理责任可以委托学部来做，但要注意学部不能向院系要权利，以免伤害院系的办学积极性。学校层面要注重形成以学科和学科群为基础的“学校（学部）、院（系）、基层学术组织三级学术管理机构”，强化学术决策和管理的民主化、科学化。

院系是大学承担学术发展责任的基本单位。当前最主要是要继续健全院系学术委员会的设置和运行，负责院系学科建设、人才队伍建设、开展学术评价（包括教师管理）等学术事项。院系还是大学管理功能发挥的日常责任主体，负责各项学术活动的组织落实和过程管理。院系办学自主权不足是普遍存在于各类大学的问题，尤其是在制定适应院系不同学科特点的学术政策上，如人才引进标准、教职工评定、学术岗位设置、薪酬和财务自主、培养标准制定、基层教学服务机构管理等。因此，学校层面的宏观规划之下，大部分涉及院系权力的地方都可以实行“打包下放”的方式，给院系以充分自主权。

基层学术组织的主要职责是参与学术管理，负责教学组织和学生管理，负责学科方向凝练与发展。基层学术组织的活力发挥是大学治理体系潜能释放的基本力量，尤其在学术环境不断变化、学术组织演变频繁的时代背景之下。当前的主要任务就是要完善基层学术组织管理和激励机制，探索研究所、中心、课题组、PI、团队等基层学术组织形式多样化，加强基层学术组织依据学科方向的实体运转。学校层面要重视和培育基层学术组织，特别是在以问题为导向的独立新型研究机构的设立上，培育自我激励、自我约束、自我发展的基层学术细胞。学校层面要明确院系对基层学术组织的管理责任，使院系强化基层学术组织负责人的选聘与考核，特别是那些与院系学科联系比较紧密的基层学术组织。

从纵的方面来看，大学要进一步明确行政权力作为支撑服务主体的功能定位：职能部处要充分发挥对院系工作的支撑保障作用，创新工作方式方法，优化管理流程、机构设置和业务模块；要加强院系领导班子建设，明确院系主任责任者“学术管理者”而非“学术专业工作者”的角色定位，对其科学决策能力、领导力和执行力要提出更高要求。随着学术事务的复杂化，行政人员队伍和专职科研队伍对高水平学术活动的支撑作用已经比较明显，要建立合理的职业晋升机制和待遇保障机制，充分激发他们的积极性。

制定大学章程是确立现代大学治理体系的重要举措，章程制定的过程也是全校上下凝聚治理共识，建立共同认同的“民主意识”的重要途径。管理章程对于大学治理具有指导性和纲领性作用。2011年11月28日，教育部以中华人民共和国教育部令（第31号）的形式发布了《高等学校章程制定暂行办法》，并要求所有高校于2015年前必须完成章程制定工作，可以说中国的大学治理体系现代化被列入重要规程。章程应该成为各个学校实践经验的总结，应该成为学校的根本大法，不因领导人的更迭和意志转移而随意改变，其核心是框定学校的治理机制，如各部门的职权、学术委员会等的组织和职责、院系的设立与运转等。章程的制定是推动大学综合改革的重要契机，务必体现“改革导向”“循序渐进”和“上下互动”三项原则。不同学校的章程要体现其不同特色、基础和条件，与学校本身的功能定位、类型定位和发展规划相契合。章程要把大学运行中好的经验通过章程确定下来成为行事准则，尚在探索的内容可以提出原则性规定，在实施的过程中逐步加以完善。

［1］龚怡祖.大学治理结构：建立大学变化中的力量平衡——从理论思考到政策行动［J］.高等教育研究，2010（12）.

［2］朴雪涛.现代性与大学——社会转型期中国大学制度的变迁［M］.北京：人民出版社，2012：55.

［3］瞿振元.建设中国特色高等教育治理体系推进治理能力现代化［J］.中国高教研究，2014（1）.

［4］伯顿·R.克拉克.建创业型大学：组织上转型的途径［M］.王承绪，等，译.北京：人民教育版社，2003：2.

［5］陈金圣.重塑大学治理体系：大学治理能力现代化的实现路径［J］.教育发展研究，2014（9）.

［6］姜美玲.教育公共治理：内涵、特征与模式［J］.全球教育展望，2009（5）..

［7］顾建民，刘爱生.超越大学治理结构——关于大学实现有效治理的思考［J］.高等教育研究，2011（9）.

［8］毛建茹.现代化的治理体系和治理能力：大学章程建设——上海市高等教育学会第九届大学校长沙龙综述［J］.中国高等教育评估，2014（2）.

［9］康翠萍.我国公立高校内部管理体制的实践反思与现实选择［J］.教育研究与实验，2010（4）.