佛堂镇：积极探索行政体制改革之路

● 义乌市编办

浙江省义乌市佛堂镇自2010年被确定为经济发达镇行政管理体制改革试点以来，根据小城市发展需要，开展了机构优化、扩权强镇、综合执法、网格管理等系列改革探索，努力破解制约发展的体制机制障碍，不断增强行政服务水平，大幅提升政府行政效能。

佛堂镇位于浙江省义乌市南部，镇域面积134.1平方公里，下辖106个行政村，1个社区，户籍人口约8.3万，常住人口14.7万，是义乌市第一大镇。2001至2014年间，佛堂镇地区生产总值增加了53.4亿元，年均增长54.4%；从业人员增加了44332人，年均增长7.5%，就业人口大量集聚。随着城镇化进程不断加快，传统乡镇管理体制已不适应快速发展的需要，迫切需要深化行政体制改革。

佛堂镇有企业2663家，拥有7平方公里的工业功能区，配套3个行业市场，4家大型连锁超市，10家金融机构，产业发展水平较高，商贸服务活动频繁，辐射带动能力较强。佛堂镇群众因自身生产经营活动需要，申请办理企业审批、立项、招投标等事项日益增多，能够方便快捷地办理各类事项，成为佛堂镇人民群众的热切期盼。

2007年佛堂镇被列入浙江省首批重点中心镇；2008年又被列为全国第二批发展改革试点小城镇。经过多年的中心镇、小城镇培育，佛堂特色产业不断发展壮大，城市功能日益完善，城市框架已初步形成，这为全面深化行政体制改革打下了基础。

为适应经济发展的需要，破解实践中存在的问题，佛堂镇积极开展行政体制改革。

一、开展机构调整，创新用人管理，增强政府行政效能

根据经济发达镇行政管理体制改革的需要，佛堂镇开展了机构调整和创新用人管理。

一是对政府机构进行调整。2009年6月，对镇属机构进行功能重组，将原来的内设机构“六办”及镇直属事业单位“四中心三所”整合为“七办两中心”。2012年，又增设了城市管理与服务办公室，目前是“八办两中心”的格局。同时，工商所升格为分局，负责内资企业营业执照核发权限下放。国税延伸，成立全国首个镇级国税所。成立交通管理所，受理交通许可事项。现镇域内公安、工商、电力、法院、税务等部门齐备，均设有派出机构，初步具备了小城市发展需要。

二是创新用人管理。将原有事业单位整合成事业综合服务中心，人员关系、编制转入中心，工作岗位落实到“八办两中心”或各工作片。镇机关中层干部、一般工作人员不受行政、事业编制身份限制，全部实行“竞争上岗、双向选择、能上能下、统一使用”。同时，建立激励机制，以岗位职责为基础，以有效投资、基础工作、重点工作、创新工作为内容，突出实绩、奖优罚劣。

二、深化扩权强镇改革，增强综合发展能力

佛堂镇于2009年2月启动扩权强镇改革。经过四轮放权，佛堂镇全面承接了涉及发改、建设、农业等22个部门的212项县级经济社会管理权限。通过扩权改革，有效提升了佛堂镇自身的统筹协调、自主决策、依法行政和公共服务能力。

一是推动扩权事项规范运行。对下放的212项权限，逐项制定了执行操作规范，确保扩权事项有章可循，全面落实扩权事项执行责任。

二是提升自主决策能力。佛堂镇利用行政审批、项目立项、用地保障等方面的扩权和政策倾斜，积极推动城乡建设，促进自主发展，一系列民生保障项目相继落成，2014年，佛堂镇共实施79个重点项目，完成有效投资43.19亿元。

三是审批事项集中在镇行政审批中心办理。共设立25个办事窗口，服务佛堂、赤岸两个镇，辐射面积284.1平方公里，服务人口26万人。实行“一个窗口对外、一站式登记受理、一条龙内部运作”的运行模式，并推行全程代办服务，办件实时纳入电子监察系统。截至目前，共办理扩权事项3万余件，按时办结率达到100%。通过扩权强镇改革和工作机制创新，实现行政效能提速提质，放权事项办理时间普遍减少3至5个工作日。

三、推进综合执法改革，增强统筹协调能力

2010年1月开始，按照“权责明确、行为规范、监督有效、保障有力的行政执法体制”的要求，在镇域范围内推行综合行政执法改革试点。

▲ 佛堂镇

一是资源整合突出“镇级统筹”。一方面，统筹镇级管理资源，设立综合行政执法办公室（以下简称执法办），与市综合行政执法局（以下简称市执法局）佛堂大队合署办公，实行“两块牌子，一套班子”管理。执法办工作纳入镇政府考核，主要领导由市执法局任免，但须征求镇党委意见。统筹镇级执法资源，执法办在镇域范围内统一行使国土、交通等23个部门2269项行政处罚事项。职能的“大综合”，解决了以往各部门单打独斗的局面，破解了“大案管不好，小案没人管”的问题。2014年共办理一般程度案件1167起，是2009年划转前的5.2倍。另一方面，统筹镇级服务资源，2011年成立佛堂镇综合执法中心，以窗口服务方式受理综合执法服务事项，群众可直接在基层政府办事和表达诉求，也可直接向执法办举报投诉。2014年，执法办共处理群众投诉举报2828次，处置率100%。

二是日常执法强调“以块为主”。佛堂镇党委、政府依托执法办构筑“指挥一个系统、防范一张网络、执法一个整体、打击一个拳头”的执法体系。2014年，全镇共开展环保、国土、水务、农业、烟花爆竹等专项检查87次，实现了执法由市一级“条条为主”向“条块结合、以块为主”转变。尤其是国土执法，2013至2014年，全镇共拆除违章建筑面积85.47万平方米，为城市建设腾出了空间。

三是监督体系注重“管批分离”。建立行政执法查处职能分离制度，规范信访反馈和案件查处流程标准，建立限期办结、案件回访、当事人评议、情况通报等制度，对重大和复杂案件实行集体讨论、挂牌销号，促进规范化执法。通过大综合执法，改变了原来部门“自批、自管、自查、自罚”的管理模式，初步实现管理权、审批权与监督权、处罚权的适当分离，明确了执法责任，从整体上提高执法的透明度和执法效率。

四、探索全员网格管理，增强社会管理水平

2014年，佛堂镇探索推行全员全科网格管理，积极实践“网格综合管理、全员全科服务”基层社会治理新模式，推动社会管理向智能化发展、干部队伍向一线下沉、服务群众向零距离转变，社会管理水平有效提升。

一是重心下移，做实网格。科学划分网格，佛堂镇按照“能进则进”的原则，界定安全生产、便民服务等19项基层一线工作职责，建立全科网格，将全镇划分为7个网格片区，81个网格，建立以职责为依托、以网格为单元的全员全科网格管理模式。充实一线力量，政府所有正式人员均纳入网格体系，建立全员网格，下沉60%的干部到网格，使直接从事一线工作的人员增加了50%。

二是智慧平台，驱动网格。创建网格管理指挥平台，自主开发网格管理指挥系统，实现工作自动催办、数据自动统计、GPS工作轨迹定位，提高社会管理精细化水平。建立移动终端办公平台，网格人员通过移动终端及时完成交办的各类任务，并将网格内疑难问题提交网格管理平台寻求“支援”。

三是服务团队，支撑网格。成立7支综合服务团队、24支专项服务团队、318支社会服务团队，将社会管理服务触角延伸到基层一线。2014年，网格片区自主解决各类问题411件，服务团队协助解决各类问题1544件。

四是完善机制，护航网格。实行“5+2”驻村办公机制，明确网格办公地点全部设在网格所在行政村，现场接受群众各类咨询，对涉及群众切身利益的日常服务事项实行领办、帮办或代办，推行人性化的服务模式。严格末位问责和淘汰机制。对网格长、网格员、网格片区及职能办公室人员实行工作月考和年考机制，对划入网格的19项工作落实情况进行量化评分，对临聘人员进行积分排名考核，实行末位淘汰制，促进网格员队伍优胜劣汰，提高了服务效能。