户籍制度需在特大城市突破

陆 铭

上海交通大学安泰经济与管理学院特聘教授，复旦大学教授

大城市应通过增加供给，而不是控制需求来应对城市扩张中出现的基础设施和公共服务的供求矛盾

当前，阻碍生产要素在城乡间和地区间流动和再配置的制度主要就是户籍制度和土地制度。由于地方政府提供的公共服务往往是与户籍身份挂钩的，因此，公共服务制度也相应地成为了劳动力流动的障碍。而与此相连的更深层次的制度背景则是分税制之下地方政府承担公共服务支出的制度，以及地方政府官员所面临的GDP增长考核制度。因此，如果要促进劳动力流动，就必须进行一系列的综合配套改革，而这一系列改革的切入点，则是户籍制度改革。

户籍制度需在大城市和特大城市突破。当前，大多数跨地区流动的劳动力以大城市为就业目的地，因此，户籍制度所造成的矛盾在大城市更为突出。特别是在东部地区，特大城市已经集聚了大量没有本地户籍的外来劳动力。只要户籍制度不是立即取消的，那么，就存在如何制定落户标准的问题。在谁应该获得户籍这个问题上，关键是要将追求就业而不是公共服务的人识别出来，而且应该给那些想在一地长期工作和居住的人优先落户的权利。

因此，落户标准应以就业和缴纳社会保障的记录为主，并以在一地工作和居住的年限作为落户的排序条件。与此同时，教育水平和技术职称门槛不应继续作为落户标准。对于大学生群体，应以其事实的就业情况为落户条件，而不应预先根据其所学专业和毕业学校来设置落户门槛。

转移支付制度应从支持生产性投资转向支持公共服务。因为公共服务提供是具有规模效应的，在劳动力自由流动的情况下，人口流出地将面临公共服务提供的困难。因此，应增强中央政府提供地方公共品的职责，通过财政转移推进城乡间和地区间的基本公共服务适度均等化，这样也可以减少完全为了享受发达地区的公共服务而进行的劳动力流动。

未来，中央向地方的财政转移支付应更多地投向地方的公共服务和有回报的基础设施建设，减少直接的生产性投资。因为任何生产性的投资都将面临市场竞争的检验，如果竞争力不足，那么，在人口流出地的生产性投入反而可能带来低效率和财政负担。

经济增长和税收应与政府官员的激励和考核脱钩。土地与户籍制度联动改革的目标是促进生产要素在地区间再配置，因此必然涉及到中央和地方之间以及地区之间的关系调整。如果实现了劳动力跨地区的自由流动和建设用地指标的跨区域再配置，那么，势必造成人口流出地的经济总量增长相对较慢，这时，如果地方官员的绩效考核完全基于地区的经济总量增长绩效，那么，全国一盘棋的区域发展战略将得不到人口流出地区的支持。

因此，未来中国需要对官员考核体制做出大的调整，可以在考核体系中同时兼顾人均GDP（或人均收入）的增长和GDP总量的增长，并且为这两个目标分别赋予一定的权重，越是经济发达地区，GDP总量增长目标的权重应该更高，而越是经济欠发达地区，人均GDP增长（或人均收入）增长目标的权重应该更高。

大城市内部应注意科学规划,应对城市病的挑战。大城市应在科学测算未来人口增长的基础上，理性规划基础设施和公共服务。应通过增加供给，而不是控制需求来应对城市扩张中出现的基础设施和公共服务的供求矛盾。在特大城市，应尽早做出都市圈规划，在都市圈内部，要形成便捷的轨道和公路交通网络，并推进社会保障和公共服务的一体化。就业岗位和公共服务要与人口的分布在空间上尽量一致，减少因“职住分离”而产生的通勤以及相应的拥堵和污染。