构建公共机构节能管理理论体系推进公共机构节能科学发展

张晓卯 上海市机关事务管理局

自《公共机构节能条例》颁布以来，公共机构节能从理顺体制机制、建立规章制度入手，抓能耗统计、抓宣传培训，各项工作有声有色，目前已成为我国节能领域的重要组成部分,但在实际工作中，公共机构节能还存在着统筹协调不够、制度标准不全、工作实效不深等问题。反思这些问题，原因还在于公共机构节能管理理论的缺失、实践积淀的缺乏。为推进公共机构节能工作，本文试就构建公共机构节能管理理论体系谈谈自己的学习和思考。

1 公共机构节能管理现状

评估公共机构节能管理现状，必须对公共机构节能管理的发展过程作一梳理。从组织领导、制度建立、能耗统计、措施落实、效果评价等诸多因素分析，公共机构节能可划分为以下阶段。

1.1 萌芽期

在2008年《公共机构节能条例》颁布之前，全国各地的公共机构节能管理主体多元、内容单一、基础薄弱，节能工作强调行为节能，以“节水、节电、节油”等宣传示范为主，节能技改缺少投入，工作处于零敲碎打状态，可称之为萌芽期。

1.2 初创期

《公共机构节能条例》颁布后，特别是2011年国家机关事务管理局组建节能司，并进行全国性的检查考核，各地公共机构在本级机关事务管理部门的统筹指导下，以能耗统计为切入，以能源审计、宣传培训为抓手，行为节能、管理节能、技术节能齐头并进，公共机构节能开始进入初创期。

1.3 成长期

从2013年下半年开始，以《机关事务管理条例》颁布为契机，在国管局、国家发改委、财政部共同组织领导下，以全国第一批节约型公共机构示范单位创建为标志，全国各地公共机构从组织领导、制度建设、节能技改、监督考核等进行顶层设计，公共机构能耗统计规模、节能示范效果、社会影响作用等都得到了极大提升。机关、学校、医院、文化、体育等公共机构节能主管部门齐抓共管、携手并进、依法节能的管理格局基本形成，公共机构节能处于“天时地利人和”的成长期。

以上海公共机构节能为例，2008年之前，公共机构节能工作还没有明确的主管部门，能耗统计等工作无从谈起。《公共机构节能条例》颁布后，当时的市政府机管局成立节能与服务监管处，主要负责76 家市级机关的能耗统计和宣传培训。2013年10月，市机管局组建公共机构节能管理处，完善市公共机构节能工作联席会议制度，能耗统计实现市级机关全覆盖，并扩展至市区两级公共机构，节能管理制度、标准相继出台。至2014年底，纳入能耗统计的公共机构达6 300多家，能耗总量超过127万t标煤， 20多个项目采用合同能源管理方式进行节能技改。列入考核的122家市级机关能耗总量在“十二五”期间保持零增长，并超额完成“十二五”单位建筑面积下降10%的目标。上海公共机构节能管理之路，印证了公共机构节能从萌芽、初创、成长的进步历史。

2 公共机构节能管理困境

虽然公共机构节能取得了长足进步，但要进入稳定发展的成熟期还有很长的路要走。对照节约型机关建设、机关后勤事业发展、全社会生态文明建设三个纬度，公共机构节能还存在“理念、制度、技术”三个困境。

2.1 理念困境

根据《辞海》的解释，“理念”有两层意思：一是“看法、思想”；二是“观念”。公共机构节能理念困境主要表现在以下方面：

1）思想认识不到位。有些人认为公共机构节能总量不大，宣传宣传、示范示范即可；有些人则认为，公共机构能耗费用反正财政买单，“家大业大浪费点没啥”。虽然公共机构从行为节能、管理节能、技术节能等方面做了不少工作，但绿色低碳的工作、生活理念还没有完全形成，节能意识、节约氛围、节俭习惯的养成还有一定差距。

2）理论准备不充分。公共机构节能既与房屋建设、物业管理相连，又与水资源节约、新能源推广相关。节能性质的公益性与管理要求的目的性，管理范围的多样性与服务对象的差异性，建筑业态的特殊性与保障要求的适应性，导致对公共机构节能规律的把握、节能重点的突破，还没有形成完整的理论体系。

3）工作思路不明晰。从公共建筑能源审计看，节能设计冗余普遍，多数物业公司没有建立能源管理体系，能源工程师欠缺，还有一些物业设备设施台帐不清，节能工作缺少前瞻性和连贯性，跟不上形势发展的要求。

2.2 制度困境

所谓“制度”，即是大家必须共同遵守的工作规章和行动指南。“没有规矩不成方圆”。公共机构节能制度困境表现在以下方面。

（1）宏观与微观的对立。公共机构节能领域广泛，气候条件千差万别，高层建筑与多层建筑，用能特点截然不同，管理水平参差不齐；且随着文化、卫生等社会事业发展，刚性用能增长与年度节能指标下降的矛盾越来越突出，如何在制度安排上既符合国家的总体要求，又符合当地的实际，难度较大。

（2）整体与局部的割裂。公共机构节能是个系统工程，重点在建筑领域，建筑节能重点在门窗、墙体、空调、照明、机房等分项系统。如何从建筑节能设计评估上做好源头控制，从物业节能管理上加强过程优化，从资产回收利用管理上加强末端减排，均需要进行顶层设计。

（3）建设与管理的脱节。从近年来公共机构节能监察情况看，存在重制度建设轻制度管理、重制度宣传轻制度落实状况。因此，如何保证制度落地、措施落实、效果显现，均需加强制度本身的指导性和操作性，并要加强制度宣贯和落地。

2.3 思路困境

公共机构在思路上的困境主要表现在以下方面：

（1）迷信技术。某些公共建筑在建筑设计、用能设备选型上追求“高大上”，不接地气，建筑未投入使用即是耗能大户。某些机关办公楼的信息机房能耗占大楼建筑总能耗的40%以上，PUE（单位用能指标）超过2.5，远超1.8的国家绿色机房标准。

（2）排斥技术。公共机构在推广节能新产品新技术新机制上碰到一些问题。如某机关办公楼免费推广成熟、安全的厨房光降解油烟设备，但有些餐饮公司却不愿使用。合同能源管理服务推广应用“雷声大雨点小”，能耗分项计量与监管平台安装有些人不欢迎不支持，困难不少。

（3）能力不足。公共机构节能既有公共性又有管理性，涉及建筑设计、施工管理、物业管理、经济评价、环境评估等，专业性、实践性较强。如BA（自控系统）参数设置、空调风管清洗、室内空气质量控制，这既是服务问题，保障问题，也是节能管理问题，而相关从业人员在知识结构、能力储备、经验积累等方面差距较大，急需提高。

3 公共机构节能管理思路与对策

针对公共机构节能管理的现状和困境，我们应以“推进国家治理体系和治理能力现代化”为目标，以《公共机构节能条例》、《机关事务管理条例》、《党政机关厉行节约反对浪费条例》、《上海市公共机构节能管理办法》等法规规定为依据，分析内在规律，整合各方资源，按照“做优服务、做强保障、做实管理”的要求，构建公共机构节能管理理论大厦。

3.1 抓住一条主线（逻辑起点）

公共机构节能不仅仅是节能降耗、降低行政成本，更关键是要通过绿色低碳的先进理念率先垂范，新产品新技术新机制的推广应用，助推经济“绿色化”和节能服务产业壮大；助推全社会节能意识、节约氛围、节俭习惯的养成；助推生态文明建设。

3.2 平衡两个轮子（价值判断）

公共机构节能作为公共管理的范畴，同样面临公平与效率之间的平衡。公共机构节能管理应引入“治理”理论（“治理”既区别于“统治”，又有别于“管理”）,在宏观体制机制建立、制度标准出台、节能示范引领等方面，借助“治理”理论，建立“国家、省市、区县”多层级的上下互动机制，理顺本级发展改革、财政、建管、机关事务、教育、科技、文化、卫生、体育等部门的横向联动机制，发挥本系统内各职能部门间的多维能动作用，运用网络信息技术，整合个体、家庭、社区、社会各方资源，形成良性互动，切实将节能低碳的绿色发展理念深入人心，身体力行。

同时，公共机构节能应在微观操作上引入“建筑全生命周期理论”和“价值工程理论”。不管是新建建筑，还是既有建筑，在设计、施工、运营、处置（拆除）等各阶段，都应按照上述理论推进节能工作，确保建筑全生命周期内的总能耗最低、碳排放最小、运营成本最省、节能投入产出的性价比最高。

3.3 发挥3种力量作用（管理思路）

公共机构节能仅靠政府唱“独角戏”就不可能完成任务，应充分发挥市场的优势，弥补政府的缺陷，尤其是在节能技改方面，应积极引入合同能源管理或PPP（公私合营）模式，提升管理实效。还应发挥全社会的力量，开放体制内的循环，弥补政府和市场的“失灵”，让社会成为公共机构节能的重要推动力量。通过履行好政府的行政管理职能，运用好市场的效率优先机制，发挥好社会的共同参与作用，“三驾马车”并驾齐驱，以推进公共机构节能管理发展。

3.4 把握4个流程（管理要素）

公共机构节能应运用管理学的精髓，掌控好“计划、组织、领导、控制”四个环节。应在谋划节能战略、制定节能规划、计划目标分解上有效对接；在组织能耗统计、能源审计、节能技改、宣传培训等实务上精心安排人力资源；在领导过程中做好政策沟通与激励、效用评估等管理；同时运用节能监察、考核评价，做好有效的闭环控制。

3.5 运用5项措施（管理工具）

强化“政策、法规、制度、标准、技术”的统筹应用是推进公共机构节能管理的最好保障。在政策引导上，要加强奖优罚懒的力度，如优化专项资金安排、实施能源资源差别价格等。在法规执行上，要严肃刚性约束、追加违法成本，如公开环境评估、能耗公示、目标考核结果等。在制度设计上，要加快合同能源管理服务、政府购买服务、第三方节能监管、志愿者行动等市场化、社会化服务创新。在技术应用上，要拓展新技术新产品新机制的有序融合、综合利用，提高技术应用实效。在标准建设上，要实行“量价”分离，加快“能耗定额、费用标准”的制定，如对机关、学校、医院、文化设施等编制人均用能、单位建筑面积用能定额，根据用能定额编制能耗费用标准，并按照“定额包干，超费用自理”的预算管理方式，进行能耗、费用的定量管理，推进公共机构主动节能。