高等教育投入立法的构想

徐鹏博，杨 东

(1.清华大学 法学院，北京 100084；2.中国人民大学 法学院，北京 100872)

高等教育投入立法的构想

徐鹏博1，杨 东2

(1.清华大学 法学院，北京 100084；2.中国人民大学 法学院，北京 100872)

高等教育财政投入立法是中国未来法制建设中的重要环节。在分析中国高等教育投入立法及其现状基础上，针对存在问题，借鉴英、美等国经验，可以提出完善中国高等教育立法的一系列制度设计和规则设定。

高等教育；投入；立法；完善

一、中国高等教育投入立法情况及存在问题

中华人民共和国宪法第十九条规定：国家发展社会主义的教育事业，举办各种学校，发展高等教育，发展各种教育设施，鼓励集体经济组织、国家企业事业组织和其他社会力量依照法律规定举办各种教育事业。1995年颁布实施的《教育法》以专章形式，明确了包括高等教育投入在内的教育投入法律依据；1998年颁布实施的《高等教育法》，进一步细化了高等教育投入和条件保障有关规定。另外，《民办教育促进法》等法律和法规也对规范高等教育投入提出了明确要求。以上法律为保障高等教育投入起到了巨大作用，但总的来讲，中国高等教育投入状况并不理想，根本症结在于立法缺陷。主要表现在以下几个方面：

1.国家高等教育财政投入缺少可操作的依据。教育财政投入经费占国内生产总值(GDP)的比例，是反映评价政府教育财政投入水平的通用指标。《教育法》规定：国家财政性教育经费支出占GDP的比例应当随着国民经济的发展和财政收入的增长逐步提高，全国各级财政支出总额中教育经费所占比例应当随着国民经济的发展逐步提高。《高等教育法》规定：国家建立以财政拨款为主、其他多种渠道筹措高等教育经费为辅的体制；国务院和省级政府要保证国家兴办的高等教育的经费逐步增长。1993年党中央、国务院发布的《中国教育发展与改革纲要》中要求，到2000年国家财政教育经费支出占GDP的比例达到4%，但非强制性要求。据教育部统计，2000年至2008年中国教育财政投入占GDP的比例长期徘徊在3%左右，2012年才真正达到4%，低于发达国家6%和发展中国家4%的平均水平。另外，按照国际惯例，高等教育投入占教育投入的20%左右，而中国一直维持在10%左右[1]。需要从法律角度明确有关比例，增强各级政府对高等教育投入的刚性要求。

2.对资金投入缺乏严格考核监督，责任虚置。中国《高等教育法》中没有对因资金投入使用不符合有关法律条文的处罚性规定；《教育法》中仅规定：违反国家有关规定不按照预算核拨教育经费的，由同级人民政府限期核拨，情节严重的对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予行政处分，责任主体不明确，处罚也明显缺乏力度，加之教育投资大、见效慢和官员任期制影响，地方政府一般都不愿将钱投到不能立即出政绩的教育事业。另外，中国现行的政府预算科目中，按预算等级依次分为“类”、“款”、“项”、“目”四级，人民代表大会审批政府总预算时只审到“类”级，1999年财政部将教育事业费升格为“类”级，但教育基本建设费仍设在“款”级科目中。因此，在人大审批政府总预算时较难对教育预算单独审批，只能在审批预算执行情况报告时才能了解到教育预算的情况，这对于增加教育预算的透明度、加强公众监督、保证教育投入很不利。

3.高校校办产业、捐赠等多元化投入机制缺少法律规范。院校利用自身人才、实验设施等优势兴办产业、提供管理咨询服务、转让专利以及接受社会捐赠等是各国高等教育资金来源的重要渠道。比如，2002年耶鲁大学捐赠基金收入占学校总经费的28%，麻省理工学院捐赠收入占学校总经费的20%[2]。很多国家确立了相应的激励措施鼓励社会向教育捐赠。中国《教育法》第53条、《高等教育法》第60条也规定了“国家鼓励企业事业组织、社会团体及其他社会组织和个人向高等教育投入。”但在中国高等教育校办企业和社会捐资仅分别占总经费的1%左右，远低于英、美等国约4%的平均水平[3]。

4.高等教育投入分配机制、收费制度和资金使用效率偏低。1986年10月，财政部、国家教委发布了《高等学校财务管理改革实施办法》规定“高校年度教育事业费预算，由主管部门按照不同科类、不同层次学生的需要和学校所在地区的不同情况，结合国家财力的可能，按综合定额加专项补助的办法进行核定。”该方法量化容易，透明度高，拨款多少直接与事业任务挂钩，但这种方式仅仅以学生数作为单一的政策参数，忽略了其他参数，尤其是反映资源利用率的参数对学校办学行为的激励作用，容易导致高校为了争取较多经费盲目扩大招生规模，难以调动高校提高教育和科研质量积极性，理应根据《高等教育法》的规定作出修订。

5.对高等教育资金投入缺乏有效制约和监督。近年来，少数地方政府和高校暴露出的巨额资金违规审批使用并造成重大损失的问题[4]，触目惊心。分析其原因，主要是《教育法》和《高等教育法》中都没有设置对国家高等教育投入使用的监督制约措施。具体讲，一方面中国现行的拨款体制是政府、高校两者构成的二元体制，拨款全过程政府直接干预，容易产生随意性、不公正性、低效性以及资源“寻租”行为；另一方面，对有关资金使用缺乏严格监督，高校领导干部经济责任交接、经济责任审计等都属于事后监督，事前和事中扩大公开的民主监督很不到位。

二、美国和英国高等教育投入立法的经验启示

美、英两国是世界上高等教育发展最早、制度最成熟的两个国家，都非常重视通过立法保障高等教育的经费科学投入。美国1965年11月8日制定了联邦《高等教育法》，先后于1968年、1972年、1976年、1980年、1986年、1992年、1998年、2005年进行了8次重要修订和补充，因美国高等教育实行分权管理，联邦政府在行政上不能对高校实施直接管理，主要通过改进高等教育投入立法，采用经济手段推动实现高等教育宏观管理目标。有学者认为，美国联邦《高等教育法》实质就是一部高等教育投入法。英国政府1944年颁发了《教育法》，奠定了现代教育发展的基础，该法总共有5章122条，在该法的第四部分有32条，就教育经费、奖学金、补助费、捐赠、教师工资等有关教育财政投入的内容作了详尽的规定；1988年颁布了《教育改革法》，再次对高等教育管理体制、经费分配办法、学校经营自主权等作出了改进和规定。

1.建立财政投入为主的多元投入模式。美国《高等教育法》及其修正案明确规定了联邦政府向全国公立和私立院校提供长期资助的计划，为高等教育发展提供了财政保障；英国《教育改革法案》提出要完善高等教育经费的分配办法，鼓励多种渠道的资金来源。两国均制定相应的具体政策，比如：美国政府对向学校捐赠物品和资金的个人和法人实行免税或扣除部分所得金额，捐款作为亏损等减免税金的政策，鼓励个人或者法人捐赠；英国在法律保障和政策上对高校社会服务和捐赠给予优惠，捐赠者往往以得到某项知识产权为条件。美国2004—2005年高等教育经费中，联邦、州和地方三级政府拨款占64%，学生缴纳的学杂费占16%，高校利用自身优势开展校企合作研究、人才培训、管理咨询、校办企业等服务性收入占17%，接受捐赠、发行彩票、招收国外留学生等其他收入占21%[5]。英国1999—2000年高等教育经费中，政府拨款占40.3%，政府及社会提供的科研经费占15.4%，学费和助学金占22.5%，社会捐赠、咨询服务、招收国外留学生等其他服务收入占21.8%[6]。

2.实行财政资金分类投入方式。根据有关法律法规，美、英两国对高等教育的投入主要由教学投入、科研投入和学生资助三部分构成，既注重公平，又注重奖优罚劣，推动院校间竞争。美国《高等教育法》规定，联邦政府侧重于对学生的资助和科研项目投入，为适应科学技术发展进步，专门设立了“国家需要领域”研究生和研究生院资助等项目，由院校间公开竞争获取。英国高等教育投入中，教学投入约占60%，科研投入约占20%，学生资助等其他投入约占20%[7]。

3.制定具体政策提高财政投入绩效。美国《高等教育法》要求对大学生的助学金、奖学金和贴息贷款等资助，都要通过严格的“需求分析”程序，保证资助最需要的人，《高等教育法》修订都会根据国会顾问委员会的调查研究结论对需求分析的计算方法作出具体而详尽的规定。美国肯塔基州还建立了高等教育财政投入绩效评估机制，通过25个指标衡量财政投入绩效[8]。

4.注重发挥第三方的协调监督作用。英国1992年颁布的《继续和高等教育法》，成立统一的高等教育拨款机构——高等教育基金会，通过“政府—拨款中介—高校”的三元拨款体制，对高等教育经费进行分配，并据此平台健全高等教育资金投入协商机制，鼓励高校加强与工商界联系合作，开拓资金来源。

三、完善高等教育投入立法建议

针对中国现行高等教育投入立法存在的缺陷与不足，借鉴有关国家经验，建议专门制定《高等教育投入条例》或者修订《高等教育法》，在相关高等教育投入配套性法律法规上进一步完善。

1.进一步明确多元投入原则。高等教育具有明显的公共性、竞争性和外部性，属于准公共产品[9]，在有关法律规定中，必须按照准公共产品收益成本分担原则，进一步明确政府、社会和受教育个人“三位一体”的经费筹措机制。

2.进一步细化高等教育财政投入规定。主要以法律法规形式，明确三个比例：国家财政性教育经费支出占GDP的比例、各级财政支出总额中教育经费所占比例、高等教育占国家教育投资比例。

3.进一步改革完善相关税收法律制度。规定公民或社会捐赠财产用于高等教育等公益事业的，依法享受税收优惠与减免；对高等学校经营与服务收入实行税收优惠政策，免征营业税和企业所得税，并要求经营与服务收入直接用于高等教育不低于一定比例；设立高等教育彩票制度，为高等教育广泛筹集资金。

4.进一步改革高等教育预算方法。将教育事业费“款”级和教育基本建设费“款”级合并，升格为“教育经费类”，便于各级人民代表大会按照法律规定审议和监督同级人民政府教育经费支出；制定具体程序，赋予教育部门对教育经费预算的编制权以及对教育经费的分配权、管理权，真正实现教育事权和财权的统一。

5.建立效率优先的收费和国家投入机制。建立大学生学杂费调整制度，与年人均GDP和收入、物价水平、培养成本、培养质量等相联系。将高等教育投入分为教学投入、科研投入和学生资助，教学投入根据学校学生数量、教学指标、科研指标和财务与资源管理指标，在保证公平、兼顾绩效基础上核拨；科研投入充分引入竞争机制，通过公开招标方式核拨；学生资助制定严格的需求分析指标和程序，确保资助最需要的人。

6.明晰高等教育投入责任制和监督制度。明确国家和省级政府主要负责人对其同级高等教育投入承担主要责任，实行严格绩效考核。未按照法律规定进行高等教育投入的，实行一票否决，年度考核不得评优；各级人民政府应当将国家教育事业预算、决算信息向社会公开,各高校应当将本校财政资金和各类社会投入使用情况向社会公开，接受社会监督。

7.成立联系政府与高校的高等教育拨款委员会。该机构可由政府官员、教育专家、学者、工商界人士等组成，在业务上接受政府部门的指导，在运作上具有相对独立性，以法规形式明确具体职责，主要为政府评估高校整体财政计划，将拨款与评估结果挂钩，确保经费使用效率；该机构也是高校代言人，代表高校向政府申请经费投入；同时据此平台健全高等教育资金投入协商机制，鼓励高校加强与工商界联系合作，开拓资金来源。

[1]周乐,龙思红.论财政体制改革对高等教育的影响[J].辽宁教育研究，2007(11)：33-35.

[2]范文濯,闫国华.高等教育发展的财政政策—OECD与中国[M].北京:教育科学出版社,2005.

[3]崔邦焱.高等学校学生培养成本计量[M].北京:高等教育出版社,2006.

[4]王琳.高校资金监管需要民主参与[N].新京报，2007-02-21.

[5]黄风羽，彭媛.发达国家高等教育财政投入机制研究[J].理论与现代化，2010(4)：123-127.

[6]张小萍.公共财政体制下中国高等教育财政投入优化研究[M].北京：中国市场出版社，2009.

[7]江庆.英国高等教育财政模式及其启示[J].复旦教育论坛，2004(2)：81-84.

[8]李建发.从宏观政策层面看我国高等教育经费的筹措与配置[J].高等教育研究，2004，(5)：42-46.

[9]姚建华.关于完善我国高等教育投入体制的思考[J].教育财会研究，2008(1)：3-7.

(责任编辑：范根祥)

Thoughts on the Legislation on the Financial Investment in Higher Education

XU Pengbo1，YANG Dong2

(1.School of Law, Peking University, Beijing 100084, China;2.Law Shool, Renmin University of China, Beijing 100872, China)

Legislation on the financial investment in higher education is an integral part of the development of China’s legal system. Based on the analysis of the status quo in this aspect in China, this paper will come up with measures to improve our legislation by learning from the experience of the United States and United Kingdom.

higher education; investment; legislation; improve

2014-10-21

徐鹏博(1991—)，男，清华大学法学院硕士研究生；杨东(1975—)，男，中国人民大学法学院教授，博士生导师。

D922.1

A

1008-2700(2015)01-0091-04