创新立体化社会治安防控体系

刘向东

创新立体化社会治安防控体系

刘向东

一个时期以来，各级党委政府积极对接中共上海市委确定的以“创新社会治理，加强基层建设”为主题的“一号课题”，并着重在优化和整合社会治理资源，构建立体化社会治安防控体系建设（以下简称：防控体系）中探索和实践了一些有利于社会治理的新思路和新举措。然而，在感受社会治安防控工作迎来新机遇新环境的同时，我们应当清晰地看到要圆满实现“一号课题”的具体要求，并非是一劳永逸的短期工程，而是以认识新要求、顺应新常态、引领新发展的战略思维为导向的系统工程。而要科学有效地实践和推进这一系统工程，唯有彻底打破传统思维的束缚，有针对性和系统地创新思维和措施，才能切实构建集科学性、法治性、效能性、网络性、立体性和常态性为一体的防控体系。本文结合“一号课题”调研和立体化社会防控体系的现状和相关问题略陈思考。

传统思维之误区

这里的传统思维是指在立体化防控体系建设中，不是以事物发展和普遍联系的观点认识和分析问题和运用辩证法去解决具体问题，而是片面孤立地理解，或断章取义地强调某些原则、政策和法律法规。其表现如下：

（一）属地原则的利益主义。毋庸置疑，无论是社会综合管理，还是防控体系构建，属地原则在落实“谁家孩子谁家抱”“谁主管、谁负责”和明确具体责任中具有重要的积极意义。但是，该原则之意义还在于属地的区域性与全局的社会性的有机统一和互为联系、互为影响。尤其是在当今大数据时代，流动人口的不确定性、物资流的多极性、信息流的快速性、资金流的多种性不仅打破了传统的某一行政化地理区域的管理和约束，而且也突破了时间和空间的限制。倘若依然以传统的思维模式来理解和体现属地原则，那么则难以避免指导思想上的狭隘主义和地区利益主义，或部门利益主义的产生。譬如：有的地区在整治“群租”或“黑车”或无证流动经营和减少外来流动人口工作中，一味地采取“堵、赶”等单纯的治标做法，而忽视了“疏、管”的综合治本措施。虽然表面看似有效，但实质却是“治标不治本”，更是违背了事物发展和联系的客观规律。一旦有所放松，“群租”等现象则迅即反弹。又如：有的片面地过于强调属地原则，而对防控体系的“联防、联网、联治”的整体协作机制重视不到位。凡是对本地区或本部门有利的则积极响应、积极投入。而对无利的则千方百计加以推辞或敷衍塞责或拖延扯皮。再如：有的怕影响地区形象和政绩考核而对诱发治安不稳定因素和现象以“化钱买太平”的思维去开展工作，结果是顾此失彼而产生“按下葫芦浮起瓢”的负面效应。

（二）技防物防的依赖主义。技术防控和物理防控既是社会治安管理和城市安全管理的重要手段，也是现代智慧城市发展的必然要求。但是，有的领导和部门过于迷信和依赖技防物防的功能，甚至有的还将对技防物防的科技化、信息化等硬件建设作为政绩或城市现代化建设的基础要素或某一标志给予不惜成本的投入，而在专业技术人员的培养和使用等软件建设上却十分滞后。据对破获的部分治安类案件统计分析，作案者既有规避技防物防的手段，又有纯属摆设的技防物防设施。而因技防物防真正发挥防控作用的比例则小于人为的规避。有的技防物防等硬件建设极其先进，但值班勤务人员却无操作技能；也有的则自我封闭、自我管理，既不与公安等职能部门联网联动，也无科学有效的预案对策。更值得关注的是有的在物防建设上缺乏科学性和智慧性设计而影响了对突发事件的立体化、快速化的应急联动和综合处置。譬如：某一商务区的物防设施极其周密而坚固，但经模拟案件和应急演练发现，有些部位和通道的物防设计与城市反恐怖或重大治安案件或突发事件应急处置的立体化要求不配套，既影响了建筑的整体美观，又严重影响了人员的紧急疏散和立体化快速救助。

（三）一票否决的锦标主义。目前，对各级党委和政府的治安管理工作实行“一票否决”的考核政策和制度，依然是检验党政主要负责人加强治安管理工作的有效措施。而事实上，个别责任人为了取得考核分值，减少负面因素对“平安示范区”或“文明单位”的考核评选，往往是以报喜不报忧的办法来避免“一票否决”。有的故意隐瞒治安隐患而导致应对被动，有的压案不报而影响及时破案；也有的热衷于表面文章和作秀，不是亲临亲为深入一线抓问题抓落实抓实效，而是“网络官僚主义”盛行，对治安管理工作的落实习惯通过网络的“万能格式”来摇控指挥，或不切实际地发号施令，或对有关工作问题的解决敷衍塘塞，或引用文件条文规定回复了之。更有的则盲目追求锦标主义，好大喜功，急功近利而怕担当、怕追责、怕丢分，以致防控措施的落实不到位、有盲区。

防控体系面临之挑战

一方面，从社会发展的态势上看，社会主体的复杂性和多元性将愈加凸显，而地理概念和时空概念的内涵对社会主体的限制性则愈加弱化。另一方面，从城市的要素上看，城市规模的扩大化、开放的国际化和人口的密集化所产生的城市危机因素会积聚增长，而以现有的防控体系运行现状与社会和城市发展态势比较来看，建立健全适应社会和城市发展需求的防控体系还面临着诸多艰巨而严峻的挑战。具体表现有三：

一是网络技术的应用对传统工作的挑战。纵观治安工作的发展历史，传统的治安案件具有特定的侵害对象和明确的作案地点，打击和防范该类案例也基本以人力投入等传统手段为主。但在大数据、云计算、互联网等信息技术的迅猛发展已不可抗拒地影响和改变着人们的思维方式、生产方式和生活方式的同时，治安工作的外延不仅在日趋拓展，而且也改变了传统治安案件的储多要素。特别是网络虚拟社会的无时空性和无地域性的特点，不仅使作案者无孔不入，而且为防范和打击都带来了诸多不确定的困难。同时，互联网和新媒体的放大及诱发效应的增强，给网络安全和治安管理也带来了严峻挑战。据调查分析，运用网络新技术进行危害社会稳定和公众安全的各类治安案件之所以居高不下，且手段变化多端，防不胜防，其重要的原因之一在于我们的思维和对策与违法犯罪技术手段的发展存在较大差距。实践中，尽管我们把网络新技术的应用作为防控体系建设的重要内容，但我们往往比较重视网络数据的动态性利用，而忽视了对网络数据的静态性分析和综合评估。譬如：某一防控体系指挥中心的网络信息和数据储存较为丰富，且分类清晰，数据变动和说明也较为及时。但美中不足的是数据的静态性和预警性的分析研究和综合利用率几乎为空白。其中，既无综合性的防控风险评估报告，也无个案或分类的可行性对策。反之，某些国家在立体化防控体系建设中十分成功的经验就是经常性地对各类数据和信息进行研究和评估，从而使静态的数据和信息成为预警性、指导性的决策意见和依据，而体现出防控体系的防范功能和机制的高效价值。

二是社会结构的变革对责任主体的挑战。在社会经济和互联网科学技术快速发展的背景下，社会存在的要素和城市发展的要素在适应社会经济和科学技术发展的同时，也必然会影响到社会结构的变革。其中，也包含了社会管理或治理者责任的内容调整和责任界定。譬如：在计划经济时代，社会治安工作措施的落实主要以行政指令为主，责任主体的行政性和纵向性较为突出，一道政令下达后全民响应。而在当今以经济利益为中心的互联网时代，责任主体往往会因考虑某些利益而不得不瞻前顾后或是综合协调。而在社会高度开放和人口流、物资流、信息流不受时空区域限制的条件下，政府的责任主体必然要变革和转型原有单一的行政职能，而成为以管理和服务为主的责任主体。这就要求责任主体之责任必须有明确的界定和评介标准。否则，责任不明、标准不一，既不利于责任追究，也不利于权利的正确运用。而事实上，社会治安工作与社会结构的关联性则决定了责任主体已不限于公安机关等行政执法和司法机关，其主体的社会化和公众化已延伸到社会结构的各个领域和行业，并成为社会存在和发展的常态化工作。仅以流动人口的管控为例，该工作不仅涉及到某固定区域的公安、工商、医疗、房屋、劳动、教育、保险等职能部门，而且也会涉及到流动人口原籍区域的相关部门，以及人口流动中涉及的交通、卫生、防疫等有关部门。可见，对该类人员的治安防范工作落实，不仅需要所在区域各责任主体的有机联合，而且也需要异域的有关责任主体的协作配合。但客观上，由于社会结构中各责任主体固有的职能、理念和素质以及地区与地区之间的差别，加之政府职能变革和转型中责任主体的权利和责任界定标准的差异，也或多或少会影响责任主体职能作用的充分发挥。

三是公众资源的弱化对整体合力的挑战。常言道：警力有限，民力无穷；群众是真正的英雄。人民群众不仅具有战无不胜的力量，而且还具有创造性的智慧，是防控体系建设的重要依靠和“专门机关与群众路线相结合”这一社会主义法治原则的重要体现。但实践中，公众资源的挖掘和利用与防控体系的现实需要仍有较大差距。一方面，公众个体价值观的差别在体现“人民战争”和“群防群治”的威力上依然存在折扣。虽然近年来强调了公民社会主义核心价值观的教育和“见义勇为”的倡导。但冷静反思和历史比较，公民的素质教育与社会发展的文明进步依然有所脱节。“治安工作人人有责”和维护社会稳定、公共安全的理念尚未完全深入人心。据某项民意测试表明，公众对支持和参与防控体系建设的多项选择与测试者期望的结果不仅相差悬殊，而且作出零选择的也占一定比例。另一方面，住宅区域的封闭性智能化管理和公众个体政治地位和经济生活的独立性在体现“邻居帮衬、走门串户”的和谐上远不及上世纪的六七十年代。同时，网络虚拟社会的不断发展在一定程度上也弱化了人力的功能。而这些因素正恰恰影响着防控体系中“群防群治”整体合力的有效发挥。

构建体系策略之思考

实践证明，评介一个体系的好坏标准，关键在于该体系是否具有科学性、实用性、稳定性和长效性。同时又要看该体系或某项工作在顶层设计上，是否具有以事物联系和发展的哲学思维和战略的眼光不断完善和优化体系的工作对策。值得欣慰的是，日前，中共中央办公厅、国务院办公厅根据党的十八届四中全会提出的全面推进依法治国的精神，制定出台了《关于加强社会治安防控体系建设的意见》（以下简称《意见》），并明确了工作的指导思想和目标任务。但从现实情况来看，要切实有效衔接《意见》和中共上海市委的“一号课题”还急需做如下思考。

（一）在指导思想上要坚决克服功利主义，强化大局意识和整体观念。首先，各级党委和政府要以《意见》为依据，紧密结合地区实际科学地制定和细化与《意见》相配套的政策和制度，并着重将大局意识、整体观念的内容融入到贯彻《意见》和防控体系建设中的各个环节。其次，要围绕“一号课题”的落实，结合各级政府职能转型及基层组织改革，将克服功利主义的具体措施纳入到对地方各级党委政府主要负责人的政绩评估体系和责任主体的权责之中。尤其是在对治安工作“第一责任人”的绩效评估和考核中，要以“目标责任书”为载体，科学地充实《意见》对各级党委政府的责任主体在治安防控体系建设中的具体规定，进一步完善“行政问责制”和“连带责任制”，以防止在防控体系建设中组织领导不到位、措施落实有水分、联防联治缺合力等负面现象的产生。

（二）在体系构建上要着力优化网络机制，强化网络覆盖和立体联动。即以《意见》提出的“以突出治安问题为导向，以体制机制创新为动力，以信息化为引领，以基础建设为支撑，坚持系统治理、依法治理、综合治理、源头治理”的要求，针对地区治安特点和规律，优化网络机制和覆盖面。一是优化网络机制的科学性和实用性。尤其是对机制的建立和完善要坚持公众参与、专家论证、风险评估、合法性审查、集体讨论决定等有效方法，以有效避免机制的随意性。二是优化网络机制的覆盖面和衔接层。具体要做到无盲区、无缝隙、无脱节。其中，机制的衔接既要与本区域纵向的各责任主体的立体化有机衔接，又要有横向的跨行业、跨地区的立体化协作网络。譬如：在整治“群租”工作中，可以通过纵向横向的网络来衔接“点、片、线、面”，并采取以房控人、以证管人、以业调人的管理模式，使无序流动人口和出租房屋的联合整治切实有效。

（三）在体系防控上要着重突出风险预测，强化基础建设和战略预警。所谓防控体系关键在于预防和控制。其中，能否有效预防，则又取决于是否具有科学的风险预测。因此，必须从社会基层的各基础要素入手，建立和完善适应社会发展变化的各类风险预测机制，以保障战略预警的对策效能。这里的基础建设既包括社会公众的文明程度、文化结构、治安工作理念和对治安工作的支持率和参与率，也包括社会区域的人口密度和结构、地理位置和特点、治安力量布局和勤务模式等各类信息数据平台和网络，以及城市建筑、交通、能源、信息、卫生等基础设施各要素。而要盘活利用这些要素应当做好三个结合：一是静态要素预测与动态资源整合相结合。即通过对各类信息、数据的分析预测，及时挖掘补充和修正完善有关信息、数据，以从中整合有利于防控体系构建和运用的各种社会资源。二是现实机制运行与战略预警对策相结合。尤其要针对机制运行中出现的新情况和社会政治经济和科技发展的走势，及防控体系各要素的变化，及时进行信息和数据比较，以制定前瞻性的战略预警对策。三是常态工作督察与定期防控演练相结合。其中，常态工作督察要突出对复杂区域和场所，重点人员和行业的治安防控管理，并要确定专门人员强化对法人责任、实名制登记、分级管理、黑名单管理和日常的动态考核等基础工作的督察管理。唯有如此，才能夯实基础，应对危机，巩固成效和常态发展。

（刘向东，上海市宝山区人民政府对外联络办公室副调研员，中国法学会会员。）