构建甘孜藏区牧民定居点公共服务体系的重要意义

安万明

★政治·经济★

构建甘孜藏区牧民定居点公共服务体系的重要意义

安万明

牧民定居计划是重要的民生工程和德政工程，虽然该计划在甘孜藏区已基本完成，但定居点的公共服务体系还没有构建起来，严重影响到政策的实施效果。构建牧民定居点公共服务体系，既是政府的迫切需要，又是牧民群众的强烈呼声，因此必须充分发挥政府主导作用，整合社会力量，提高定居牧民生活质量，实现公共服务均等化，真正在定居点建立完善的公共服务体系，让定居牧民真正安居乐业。

牧民定居；公共服务；重要意义；体系；构建

新中国成立以后，在党和国家的高度重视下，我国牧区经济社会发展取得了长足进步，牧民生活条件得到了很大改善，但是由于自然和社会历史等多重原因，仍然有部分游牧民沿袭传统，居无定所。为了从根本上改善牧民群众的生产生活条件，国家于2001年启动了西藏游牧民定居工程试点，2008年底全面启动了西藏、新疆、内蒙古以及青海、四川、甘肃、云南四省藏区游牧民定居工程。

一、甘孜藏区实施牧民定居计划基本情况

根据国家统一部署，四川省从2009年开始实施牧民定居计划，甘孜藏区作为主战场，坚持“政府引导、牧民为主、因地制宜、分类指导、统筹规划、合理布局”的原则，以建设定居新村、帐篷新生活行动、建设村民活动中心为主要内容，通过多渠道投资，争取实现“家家有固定房、户户有新帐篷、村村有活动中心”[1]，达到牧民居住条件和基础设施、生态环境有明显改善、生活水平有明显提高、公共服务水平有较大提升、畜牧业经济有新发展的目标，从根本上改善藏区牧民生产生活条件。

截至2012年12月底，甘孜藏区共建成定居点620个，建成定居房57916户(完成率101%)[2]，牧民定居计划基本完成，牧民群众的生产生活条件有了明显改善，生活质量得到较大提高，定居点公共设施有了极大改善，公务服务能力明显得到提升，社会治理水平显著加强，基层组织建设进一步巩固。

但是由于地域环境特殊、观念转变不到位、资金投入不足、制度管理缺失、科技人才匮乏等因素影响，牧民定居点公共服务设施建设滞后，公共服务手段单一，公务服务能力明显不足，教育、就业、医疗、社保等无法满足定居牧民需求，导致定居牧民不安居，个别地方甚至出现“有房无人住、定居点难定居”的现象，严重影响了牧民定居计划的实际效果，对构建公共服务体系的需求极为迫切。可见构建牧民定居点公共服务体系，事关牧民群众的切身利益，影响到甘孜藏区社会稳定大局，对实现甘孜藏区经济社会和谐发展和社会长治久安具有重大现实和长远意义。

二、构建牧民定居点公共服务体系的必要性

(一)构建牧民定居点公共服务体系是贯彻落实牧民定居政策的客观要求

《全国游牧民定居工程建设“十二五”规划》指出：“实施游牧民定居工程是国家民生工程和安居工程的重要组成部分，是惠及游牧民的德政工程。”并明确具体建设目标包括切实完成定居房建设、保障基本生产条件和公共服务基本覆盖，其中对“公共服务基本覆盖”具体为“结合现有农村饮水安全工程、无电地区电力建设、农村电网、农村公路、农村社会事业等各类专项工程，配套完善定居点水电路等公共基础设施，使定居游牧民能够享受到通水、通电、通路、通邮和医疗卫生、子女就学等基本公共服务。”

早在牧民定居计划实施初期政府就提出了要在牧民定居新村配套和加强村级公共服务设施建设，大力发展与牧民定居生活相适应的教育、卫生事业，2012年出台的《四川省牧民定居点公共服务与社会管理办法(试行)》也明确了全省牧民定居点公共设施和和社会服务的管理问题，提出建设规范村民活动中心、设置“一站式”服务窗口、解决定居点内教育和就业问题、加大定居点内的环境卫生管理等要求。[3]

由此可见，构建牧民定居点公共服务体系是贯彻落实国家牧民定居政策的客观要求，要站在“民生”和“德政”的高度上，贯彻落实好牧民定居政策要求，加强定居点公共服务建设力度，大力发展与牧民定居生活相适应的教育、卫生、文化等社会事业，加强交通、通信等公共设施建设，做好社会保障，强化社会管理，从根本上改善牧民生产生活条件，提高定居牧民生活水平。

(二)构建牧民定居点公共服务体系是满足广大牧民群众需要的迫切要求

在政府强力推动下，甘孜藏区牧民定居工程顺利开展，建设了一大批牧民定居点，广大牧民群众住进了宽敞明亮的新藏房，居住条件得到了明显改善。但是由于起步晚、底子薄的先天不足，政府财政薄弱，完成牧民定居点建设的资金主要靠国家和省专项财政资金支持，自己投入资金有限，对于牧民定居点后续建设投入更是困难。再加上对于公共服务认识不到位，导致牧民定居点基础设施建设落后，公共服务严重不足，群众生产生活受到影响。

公共服务事关民生，对日常生活影响巨大，定居点现有公共服务建设的现状无法满足牧民群众的现实需要，牧民群众要求地方政府加强公共服务、构建公共服务体系的愿望非常强烈。牧民定居工程是一项利国利民的战略工程，事关广大农牧民群众的切身利益，如果公共服务配套缺失，势必影响藏区农牧民参与的积极性，影响牧民定居工程的实施效果。

(三)构建牧民定居点公共服务体系是提高定居牧民生活质量的必然要求

受经济发展水平和高原自然条件制约，传统游牧民居住条件简陋，生产水平不高，防灾能力不足，基础设施薄弱，社会事业发展滞后，生活环境非常差。牧民定居点建设正是为了解决牧民群众的生活困难，改善他们的生活条件，转变生产生活方式，推动经济社会发展，让牧民群众安居乐业。

要让牧民群众在定居点安居乐业，就必须不断完善公共服务体系，做好基础设施建设，加强交通建设，强化饮水安全，完善通讯设施，提高教育水平，完善卫生体系，建设宗教场所，提供就业岗位，增加牧民收入，切实解决牧民出行难、就医难、上学难等问题。通过公共服务的完善，让农民农牧民的生活质量显著提升，安心进行生产生活。

(四)构建牧民定居点公共服务体系推动甘孜藏区公共服务均等化的现实要求

公共服务是促进社会公平正义的重要举措，是实现和谐社会的重要保障。但是当前公共服务地区差异显著，不公平的现象非常明显。甘孜藏区由于经济发展滞后，财政收入非常低，公共服务投入很少，其公共服务水平落后于全省平均水平，和成都等城市相比差距更大。

以2012年为例，当年成都市辖区面积12119平方公里，常住人口1417.28万人，GDP总额8138.94亿元，其中一般公共支出达1230347万元，教育支出1622941万元，社会保障和就业支出582950万元，医疗卫生554822万元；而甘孜州常辖区面积149599平方公里，相当于成都市的12倍，常住人口112.2万人，仅为成都的8%，GDP总额175.02亿元，仅为成都市的2.15%，其中一般公共支出达211114万元，相当于成都市的17.16%，教育支出289318万元，社会保障和就业支出170269万元，医疗卫生114038万元。[4]

甘孜藏区地广人稀，财政收入很低，公共服务体系建设特殊性明显，和发达地区相比差距非常明显，要实现同步小康重任，就必须构建公共服务体系，让藏区广大农牧民享受均等的公共服务，共享改革成果。

三、构建牧民定居点公共服务体系的重要意义

(一)构建牧民定居点公共服务体系是实现牧民“心理定居”的重要手段

从游牧到定居是一种生活方式的改变，对于定居点的牧民来讲，不仅仅是生活形式单纯的改变，更是一种生活方式、生活习惯、生活心理的改变，导致很多不适应。如果没有配套的措施，没有足够的公务服务，将加剧不适应的表象化，让定居点的牧民群众在心理上产生不适应，甚至会导致抵触情绪产生，“心理定居”就无从谈起。因此，必须构建起定居点的公共服务体系，让牧民群众享有充足的公共服务，提高他们的生活品质，满足他们的生活需求，尤其是教育、医疗、卫生、娱乐甚至是信仰需求，让他们充分享受公共服务，顺利实现从游牧到定居的转变，真正达到“心理定居”，为游牧民安居乐业奠定坚实的基础。

(二)构建牧民定居点公共服务体系是推动牧区经济发展的重要保障

甘孜藏区是典型的连片贫困地区，也是国家扶贫攻坚的重点区域，基础设施建设薄弱，经济发展严重滞后。通过构建公共服务体系，大力加强牧民定居点的基础设施建设，实现交通便利、基础保障、生活现代，尤其是强化产业支撑、推动教育就业将推动定居点的牧民群众发展经济，提高生活水平。同时，通过牧民定居点的典型示范作用，实现以点带面，带动整个藏区经济发展。可见，构建牧民定居点公共服务体系对推动牧区经济发展意义重大。

(三)构建牧民定居点公共服务体系是维护牧区社会稳定的重要措施

甘孜藏区经济社会发展的不平衡，特别是基本公共服务的不足，成为境内外民族分裂势力制造民族矛盾、挑动民族分裂的借口，也成为诱发社会不稳定的重要根源。游牧民定居计划是一项造福广大牧民的重要政策，如果不能构建起良好的公共服务体系，势必又会引发定居点群众的诸多不满，又将成为制造矛盾的借口，甚至会引发一些不必要的矛盾。只有构建起公共服务体系，才能切实满足定居牧民的多种需要，真正造福他们；才能真正将国家政策落到实处，让牧民受益；才能增强定居群众的心理归属感，实现牧区社会稳定。[5]

(四)构建牧民定居点公共服务体系有利于提高定居牧民的人口素质

牧民定居以后，生活需求将更加多元，对公共服务的需求也将更加丰富，尤其是对文化生活的需求也更加迫切。通过构建公共服务体系，让定居点的少年儿童顺利入学，将大大提高他们的文化水平；同时，丰富的文化生活社会设施，如便民图书室、文化广场、活动广场等，将为定居牧民提供更多的活动舞台；加上现代化的生活方式，引入先进的生活理念，强化与外界的交流和联系，都将在丰富定居牧民生活的同时，切实提升文化品质和人口素质。

(五)构建牧民定居点公共服务体系是推动牧区社会事业发展的重要途径

由于地理环境恶劣、交通不便，经济发展滞后，甘孜藏区社会事业发展缓慢。牧民定居将游牧民集中居住，并构建起完善的公共服务体系，将全方位的提升牧民定居点的社会事业发展水平。在牧民定居点，通过完善基础设施，让牧民群众能够方便上学、方便看病、方便就业，享受现代生活，共享改革成果，带动牧区社会事业全面发展。

牧民定居计划是重要的民生工程和德政工程，作为重要战场的甘孜藏区虽然已经基本完成计划，但是公共服务体系还没有完全构建起来，难以自动实现积极的聚合效应，影响定居牧民的生产生活，也影响政策效果的顺利实现。[6]因此，必须充分认识构建甘孜藏区牧民定居点公共服务体系的必要性和重要意义，大力加大投入，充分发挥政府主导作用，综合利用社会资源，构建起适合牧民定居点的公共服务体系，让定居牧民充分享受政策效益，安居乐业，带动甘孜藏区的各项事业跨越发展。

[1]李伟.全省藏区牧民定居行动计划启动[N].四川日报.2008-10-11

[2]省藏区民生办.2012年度四川藏区三大民生工程推进情况[OL].四川省人民政府.http://www.sc.gov.cn,2012

[3]王思铁.四川省藏区牧民定居行动计划简介[OL].http://blog.sina.com,2012

[4]四川省统计局，四川省统计年鉴[M].北京：中国统计出版社，2013年

[5]黄伟、靳晓芳.论民族地区公共服务建设涉及的八个关系作者[J].行政管理改革，2011第12期，p47-51

[6]丁文武.集成电路产业公共服务体系建设研究[D].天津：天津大学，2011年

[责任编辑：陈光军]

The Significance of the Public Service System Construction of Herdsmen Settlement in Garze Tibetan Area

An Wanming

Herdsmen settlement is an important project related with people's livelihood and virtue-building, which has been basically completed in Garze Tibetan area . However, the public service system of settlements has still failed to construct, which has caused serious impacts on the policy implementation. It is an urgent demand for government, as well as the outcry of the herders about the building of the public service system for settlement. Therefore, the government must play a leading role, integrate social forces, improve the life quality and realize the equalization of public service to establish a perfect public service system in settlement, making settled herdsmen to live and work in peace and contentment.

the settlement of herdsmen; public services; significance; system; construction

安万明，四川民族学院经济管理系讲师。(四川康定，邮编：626001)

F307.3

A

1674-8824(2015)06-0071-04

本文系2014年四川省教育厅项目——“甘孜藏区牧民定居点公共服务体系构建研究”阶段性成果，项目编号：14SB0269。)