治理体系和治理能力现代化背景下社会组织发展的路径探究：基于社会资本理论的视角

摘要：从传统国家管理向现代国家治理体系和治理能力方向转型，要求从国家单方面支配

社会，过渡到国家和社会的有效互动。治理理论下的国家治理倡导治理主体的多元化，其中社会组织参与国家治理，可使其发挥重要作用。运用社会资本理论从信任、互惠和网络关系方面构筑新型政社关系，以此了解社会组织发展中的社会资本整合的困境，探索社会组织发展路径，完善社会治理体系，提升社会协同治理能力。

文献标志码：A

文章编号：2095-7238（2015）03-0042-05

DOI：10.3969/J.ISSN.2095-7238.2015.03.008

收稿日期：2014-10-15

一、社会组织参与治理中社会资本的功能分析

“治理”（governance）起源于拉丁文和希腊语系，原意是操纵、引导和控制 ［1］。长期以来它与“统治”（government）一词交叉使用，并且主要用于与国家公共事务相关的管理活动和政治活动中，直到20世纪90年代，西方政治学和经济学家赋予治理以新的涵义。治理理论的主要创始人之一的罗森瑙（J.N.Rosenau）在其代表作《没有政府统治的治理》和《21世纪的治理》中将治理定义“为一系列活动领域里的管理机制，他们虽未得到正式授权，却能发挥作用。”那么，何为社会组织参与治理呢？在这里，我们首先要区别和治理相关的另一个概念：管理。虽是一字之差，但它们内涵却相去甚远。二者的主要区别在以下几个方面：第一，主体的界定。传统的管理强调政府作为公共权力唯一合法主体，是行政活动和社会管理的中心；与此相对，治理突出治理主体的多元化。即认为政府不是社会管理活动唯一的合法性来源，各类社会组织如志愿团体、NGO等都可以参与决策和管理。第二，权力运行维度。管理通常是单向的、垂直的、刚性的运作；而治理则是多维度的、复合的、变通的协作。第三，评价标准和产生的效果。传统管理追求的是行政的高效和政治体系的巩固，但由于其政策和执行的刚性，有效性难以保证；治理是在各种制度关系中运用权力引导、控制和规范各种社会主体的活动，实现公共利益最大化，从而提高了政府的合法性，激发了社会活力，扩大了民主，增加了有效性。从管理到治理的转变，不仅仅是概念的更新，更是理念内涵的升级。联合国全球治理委员会对治理的定义是“治理是个人和公共或私人机构管理其公共事务的诸多方式的总和。它是使相互冲突的或不同的利益得以调和并且采取联合行动的持续的过程，它既包括有权迫使人们服从的正式制度和规则，也包括人民和机构同意的或以为符合其利益的各种非正式的制度安排。”可以看出，“治理过程的基础不是控制，而是协调；治理既涉及公共部门，也包括私人部门” ［2］。日益繁琐的公共事务涉及多方利益相关者的共同利益，政府部门已不能独善其身，包办社会也力不从心。对于社会的治理，不仅需要公共部门的积极作为，而且需要社会组织等多元主体共同参与，最终形成彼此信任、资源共享和风险共担的网络系统，提高处理公共事务的效率。无疑，谈到社会组织参与社会治理最合适的理论恐怕要数社会资本理论了。因为社会治理是一个多方主体共同参与的过程，各方彼此能够相互信任与合作，从而形成有效的社会网络，社会资本所讨论的就是这样的社会网络合作的问题。

对于社会资本的研究热潮肇始于近现代，社会资本可以看作是社会科学领域的一种新的范式，逐渐被运用到经济学、社会学和政治学等领域。对于社会资本的研究从上世纪20年代开始已几近百年。1916年，社区改革倡导者利达·汉尼范在《美国政治社会科学学术年鉴》首次使用社会资本的概念来分析社区参与和社会纽带的重要性。社会资本当代意义的阐述者首先是法国社会学家皮埃尔·布迪厄（Pierre Bourdieu）。1980年，在《社会科学研究》杂志上发表的题为《社会资本随笔》的短文，明确提出了社会资本的概念，把其理解为“实际或潜在的资源集合，这些资源与拥有相互熟识和认可的、或多或少制度化的关系的持久网络相联系。” ［3］詹弗斯·科尔曼（James S.Coleman）是另一位确立社会资本现代意义的社会学家，他认为，“社会资本的定义由功能而来，它不是某种单独的实体，而是具有各种形式的不同实体；其共同特征有两个：它们由构成社会结构的各个要素组成，它们为结构内部的个人行动提供便利。” ［4］他同时指出了社会资本的三个特性：社会资本具有不可转让性；社会资本的公共物品属性，如信任、规范、信息网络等；社会资本与其他形式的资本（主要是货币资本和人力资本）地位同等重要。然而真正将社会资本推向学术研究顶峰的是哈佛大学教授罗伯特·帕特南（Robert D.Putnam），他突出了以“社会”为中心的社会资本的内涵。他认为“在一个继承了大量社会资本的共同体内，资源的合作更容易出现，这些社会资本包括互惠的规范和公民参与的网络；这里所说的社会资本是指社会组织的特征，诸如信任、规范和网络，它们能够通过促进合作行为来提高社会的效率。” ［5］此外，弗朗西斯·福山（Francis Fukuyama）、亚历杭德罗·波提斯（Alejandro Portes）、麦克·格兰诺维特（Mark Granovetter）、林南（Nan Lin）、边燕杰等也都针对个人如何利用社会资本进行资源投入与回报进行了论述。

通过以上对社会资本发展的回顾，我们会发现社会组织参与社会治理与社会资本理论之间存在很强的关联性：首先，社会治理要求国家与社会、公民与国家以及公民与社会之间是相互信任的。传统管理语境下，国家、社会和公民基本上是处于平行运行的状态，国家全作为、社会难作为、公民不作为，即使相互之间存在些许的合作也是浅尝辄止，谁都不敢越雷池一步，这种合作的局部性和滞后性也影响了社会整体的发育和社会资本的积累。因此，只有这三大主体之间秉承合作共赢的态度，以诚对待彼此，社会治理才能事半功倍。这种相互之间的信任就是社会资本理论的基础。其次，有序的组织参与、互惠的社会规范能够给予社会组织充分的激励去参与社会治理。社会资本理论最基本的原则就是互惠原则。互惠是社会资本循环、再生和增值的必经环节。互惠在某种程度上遵循资本法则，也是有投入和产出的。行为主体之间合作程度越高，彼此依赖感就越强，社会资本积累越多。政府与社会组织作为社会行为体，只有精诚合作，互通有无，才能治理有道。最后，社会事务的公共性、复杂性和多变性使得社会运行不能只依赖于政府，各种社会组织都应参与其中，社会组织参与治理可以增加社会资本的存量。

二、社会组织参与治理中整合社会资本的困境

社会资本作为一种解释现代社会运行的新的变量，在社会治理中发挥着重要的关系集成和网络联动的作用，培育社会资本可以说是社会治理的一剂良方。社会组织参与治理同样也面临着缺失社会资本支撑的问题，而如何对待社会组织同样关系到社会资本的形成和社会资本总量的积累。具体问题主要表现为以下几个方面：

（一）社会组织在参与治理过程中较难获得社会其他主体的认同

1.体现在政府对社会组织的态度上。可以这样说，改革开放前期，政府与社会组织之间的关系是一种防范性的管理关系，既不鼓励，也不遏制，政府与社会泾渭分明，就很难形成政府与社会的互动，缺乏社会资本培育的土壤。一方面，政府在行政法规上对社会组织的性质、地位、权利、责任进行了明确规定，包括《社会团体登记管理条例》、《基金会管理条例》、《民办非企业单位登记管理条例》、《外国商会管理暂行规定》等，其中1998年修改实行的《社会团体登记管理条例》是我国社会组织管理的核心制度，同时它也造就了社会组织“分级登记、双重管理”的管理体制，成为影响社会组织发展的根本桎梏。一个社会组织要想成立，必须经过相关的业务主管部门批准，再到民政部门登记注册，这实际上为社会组织戴上了双重枷锁。很多组织因找不到政府部门或是具有政府背景的机构挂靠而无法登记，业务主管部门本身审批就很严格和繁琐，民政部门又对上游部门的审批材料要求齐全，社会组织夹在其中苦不堪言。当下我国社会组织存在相当数量的“黑户”，而这些“黑户”多数是些草根组织，艰难地在体制外的夹缝中苦苦支撑。未经注册的山东寿光义工，竟被当地民政局以“非法团体”为由解散，这对公民的爱心无疑是一种打击。另一方面，还存在一些非正式的制度影响社会组织发育。通常情况下政府及其官员更鼓励那些致力于济困助学和公益类的社会组织，而对政治性团体等一些“敏感性团体”则是采取“防”“管”的态度。

2.体现在公民对社会组织的态度上。普通公民对社会组织的认知度、信任度不高，也使社会组织在发展中面临各种困境 ［6］。这其中既有社会组织本身运作不规范引发的信任危机，例如由于部分社会组织挂靠行政事业单位，人员与行政机构混在一起，主要管理人员由行政机构的人员担任，导致代行行政职能强制企业加入协会、学会等社团并收取会费，或借用行政权力强制服务并收费或只收费不服务，并且在提供服务过程中，自行设立项目、标准收费或摊派费用，这样的运作模式必然会将社会组织架空为寻租和谋私利的隐蔽所，加入其中的组织或个人也只会有“身在曹营心在汉”的无奈，深谙其道，也就无从信任。除了社会组织本身问题引发的危机外，当然也有相关突发社会热点事件引发的信任危机，例如由“郭美美事件”引发的中国红十字会全民信任危机，不仅有损社会公益，冲击公益组织的形象和正常运作，也是对社会资本的冲击。

（二）社会组织参与治理欠缺行动依据和有效激励

普遍互惠准则可以说是社会资本的试金石。在《独自打保龄球》一书中，罗伯特·帕特南认为，普遍互惠准则就是，就算我不认识你，就算我得不到丝毫立竿见影的回报，我也会毫不犹豫的帮助你，因为我坚信，你或者其他人在未来我需要帮助的时候，也会给我一回报。迈克尔·泰勒也认为，在一个互惠系统行动的每一个人，通常都兼具两个特征，可以称其为短期的利他和长期的利己，二者结合在一起。“一个普遍互惠的社会好比‘恩惠银行’，人人把对别人的帮助投资出去，好比存入银行一样保险，只用等着预期的收益而不必担心血本无归。” ［7］而这种普遍的互惠准则既包括正式的法律规范，也包括道德层面的习俗和惯例。政府虽然颁布了社会组织活动相关的法律法规，但在一些特殊领域仍缺乏加强二者资源互通有无的法律和政策法规，如政府信息共享、救灾物资的共用方面都没有政策和制度的支持。一方面，就一般的社会组织而言，尤其是一些草根民间组织，首先在资金支撑方面确实存在困难。“吃饭发工资需要钱；制作宣传展板需要钱；每次下去宣讲，租车拉设备需要钱；到社区里搞活动，吸引群众参与发些小礼品需要钱……”这是南京一家服务城市中的流动儿童的协作者组织在公益实践中的隐痛。此外，在掌握信息方面很难与政府部门媲美，信息极度不对称。但情况却是，社会组织更接近群众，更能了解他们的实际情况和实际需要，也更能将其所需及时送达，社会组织经由此构筑的社会资本相当可观。另一方面，社会资本赖以存在的传统载体——血缘亲情，也在逐渐消逝。像《人民日报》曾刊登的《从熟人社会到陌生人社会》，也从另一个角度反映出社会转型期，随着市场化大潮的涌动，从前熟人社会下的普遍互惠正经受着人情冷漠下的自利的考验。城市化在推倒破旧乡村的同时，原本血缘亲戚、街坊近邻下的乡土情结与和谐关系也随之变为利益纠缠下的各顾其是。这导致人们无论是在亲身参与到社会组织中还是在支持社会组织的活动时，都缺乏有效激励，这种最原始的社会资本积累方式正面临现代化的严峻考验。

（三）社会组织与其他社会主体难以形成治理合力

林南认为，社会资本是从嵌入于社会网络的资源中获得的，它植根于社会网络和社会关系中。社会资本的网络包括组织网络、制度网路和参与网络，尤其是政府的制度和法律也属于网络范畴 ［8］。网络关系的强弱主要是由各主体的参与和融合的程度决定的。眼下网络关系的脆弱性的表现：第一，社会组织与政府以及其他主体之间网络关系的脆弱。不论是历史的原因还是环境的因素，当下的社会组织与政府等其他主体还未形成有效联动。第二，现代社会包含种种机遇和危机，社会组织作为政府的补充力量，在政府作用发挥不到位、市场作用发挥不给力的地方可以大有作为。但由于制度、环境等原因，我国社会组织发育不健全，大部分是单兵作战，个体力量薄弱，作用力分散，专业性也有待提高。第三，公民社会仍处于发育启蒙时期，公众参与度不高，而且当前社会处于一种急躁状态，人心思利，能真正参加志愿组织和公益活动的人还是未形成规模效应，传统生活下的社会资本逐渐消逝，而新的社会资本源又很难短时间集聚和形成社会效力。密歇很大学组织行为学教授韦恩·贝克曾说，现代社会正在转向网络社会这一新的发展阶段，而社会资本是衡量个人社会价值的重要指标。笔者认为，社会资本是一种网络，人既是作为社会的最基本的行为主体，也是作为网络中的一环，自身的利好转变也是一项任重而道远的使命。

三、培育社会资本畅通社会组织参与治理的路径选择

社会组织参与国家治理是现代社会发展的必然趋势，是构建治理体系和治理能力现代化的重要基础。社会资本理论为社会组织寻求参与治理之路提供了有益的视角，因此，要积极培育社会资本，发掘和重置各种有效资源，为社会组织参与治理助力。

（一）建立互信机制，增强社会组织与其他治理主体的信任

在社会管理制度创新的要求下，重新界定政府与社会组织的权利以及关系边界，将政府的社会管理和社会组织的志愿服务有机结合，形成官民互动、上下联动的关系格局。政府首当其冲，最重要的是观念的转变，克服本位主义，追求治理体系和治理能力现代化。首先，政府要彻底改变传统思维下对社会组织的防范心理。政府在进一步承认社会组织社会地位的同时，给予其更多的政策支持，降低准入门槛，对社会组织监管方面由事前审批转向事中事后监督。其次，政府要优化社会组织发展的制度环境，培育其社会资本发育土壤，既要积极引导，又要规范合理，将政府的政策导向与社会组织的志愿服务结合起来。第三，构建政府与社会组织合作互信关系的评估机制，将其纳入到政府部门社会治理体系中。社会组织一方面要规范自身运作，在组织机构、人员配置上做到自主独立。另一方面也要用事实及时有效应对外界质疑，避免舆论风波造成的信任危机。最后，塑造公民社会的环境和参与精神的公民群体。根据社会资本理论，增进整个社会的社会资本存量，需要社会组织自下而上的配合政府政策。社会组织是公民力量的载体，建立互信机制当然也包括建立公民对社会组织的信任。公民社会的建立是一个漫长而复杂的过程，公民意识的培育也是社会走向文明的必然要求。社会组织的发育壮大过程也是社会资本的膨胀过程，当下对于社会组织而言，要扩大自身的影响力，既要做到自身硬气，以完善的服务赢得大众的赞许，也要做好媒体公关，扩大其正面的影响力，避免出现红十字会事件这样的悲剧。

（二）完善社会组织参与治理的法规制度和道德规范，建立互惠原则

一方面，要以立法为本，为社会组织参与社会服务提供法律支持，以法律的形式规范政府向社会组织购买公共服务，完善购买方式，吸引更多社会工作机构和社工人才参与。另一方面，政府要尽可能建立有效资源和信息共享机制。社会组织作为体制外力量，与政府在信息方面存在严重不对称。政府应大力支持社会服务、社会福利、公益慈善、养老服务类社会组织发展，并在财政上给予适当补贴；大力鼓励社区社会组织、经济类社会组织；限制官办色彩较浓、直接插手运作的社会组织。在社会信用信息共享方面和资源共享方面构筑官民合作的联动机制，二者在社会信用信息方面互通有无，政府可以为社会组织提供权威的信息，社会组织也可以协助政府查漏补缺；同时，在资源共享上，可以尝试建立诸如救灾物资等方面的共享机制。一来可以迅速动员社会力量参与抗险救灾；二来可以在实际的行动中增进官民信任，培育社会资本。

除了正式制度的约束，互惠应该有内在道德规范的限定，或者说互惠内在地要求有道德的补充。这可以体现为在社会交换中拥有社会资源的一方对缺乏社会资源的一方表现出的仁爱友情。包括对社会组织中人员的激励问题等非正式制度的构建，比如很多志愿工作者是有固定单位的，当灾难来临，他们不得以离岗救灾，耽误工作，因为救灾可能出现司法纠纷，甚至死伤事故。因此，社会在给予社会组织关注的同时，提高志愿组织人员的待遇，建立志愿人员生活补偿救济机制，为社会组织及其人员提供制度和物质保障，培育社会资本，巩固社会长远发展。

（三）构筑完备的社会网络，巩固坚实的常态化合作关系

一方面要加强官民合作，公私合作，将这种合作关系演化为更高层面上的信任委托关系，拓展社会资本基础。例如，将各种民间组织纳入到政府应急管理体系之中，将以前的官民分治转变为官民合作，2013年余姚水灾，当地政府由于应急反应迟钝，加之媒体公关缺失，群众怨声载道，而一些社会组织像浙江公羊队等民间组织的积极作为充分凸显了社会组织在群众中的威信，从而使得救援能够有效开展。另一方面要建立政府资源的民间利用机制，政府很多储备资源在灾时有效率的利用，应急仓库的民间利用等。

社会组织针对自身在资金、人员、信息等的掣肘问题，可以采取“抱团取暖”方法，比如公羊队在浙江地区的各类民间团体中打造的“长三角应急救援协作伙伴群”，他们之间没有隶属关系，真正实现一方有难八方支援。此外，社会资本的培育说到底还是作为个体的人以及作为整体的社会之间的信任关系和公民意识的培育。人作为社会资本网络中的一环，在网络的互动中转变，（下转第58页）