论“后改革时代”政府与市场关系建构

摘要：以党的十八大和十八届三中全会为标志，我国进入全面深化改革、完善社会主义市场经济体制的“后改革时代”。在“后改革时代”，经济体制改革仍处于中心位置，核心任务是处理好政府与市场的关系，构建和谐最优的政府与市场关系模式，使市场在资源配置中起决定性作用，并更好发挥政府的作用。基于对政府与市场关系的理论梳理，概括政府与市场关系的四种基本模式，并结合“后改革时代”我国经济社会的背景和核心任务，提出应健全和完善“政府—社会组织—市场主体”的组织架构，促进政府与市场协同互动、合作互补，构建“强政府—强市场”的协同“双强”模式。

文献标识码：A

文章编号：2095-7238（2015）03-0063-06

DOI：10.3969/J.ISSN?.2095-7238.2015.03.012

收稿日期：2012-11-26

党的十八届三中全会通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》（以下简称《决定》）明确指出：“全面深化改革，以经济建设为中心，发挥经济体制改革的牵引作用。”“经济体制改革是全面深化改革的重点，核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用，更好发挥政府的作用。”这要求我们准确透视现阶段经济体制改革背景，深刻认识理顺政府与市场关系在经济体制改革中的重要性。在新一轮全面深化改革中，政府需要做什么，如何从市场领域逐渐退出，如何进一步推动市场更加活跃，则成为备受关注的问题。

一、政府与市场关系的相关理论与实践

在现代市场经济中，政府与市场是两种基本制度安排。随着经济和政治不断发展，人们对政府与市场关系的认识也经历了几次大的历史变革。从亚当·斯密的“守夜人”关系，到凯恩斯的国家对市场的干预关系，再到以布坎南为代表的公共选择理论所追求的通过制度约束在政府与市场之间寻找一种新的平衡关系。 ［1］这些理论流派的发展演变，对近现代经济社会产生了很大影响。

（一）政府与市场关系的理论进路

关于政府与市场关系，西方经济学主要有三大理论流派：放任自由的政府与市场关系理论；保持政府干预的政府与市场关系理论；中庸主义的制度学派和公共选择学派的政府与市场关系理论。

放任自由的理论观点具有悠久历史，它源于古典自由主义理论。其基本思想是：市场完美无缺，理性的“经济人”追求自身利益最大化，可实现整个社会福利最大化；政府无需干预市场，充其量只充当一个“守夜人”角色。该理论的主要代表亚当·斯密认为，政府所要做的只是维护现存社会经济秩序，不应干预经济生活；否则不仅多余，而且非常危险。 ［2］以哈耶克为代表的奥地利学派等新古典自由主义者，极力推崇市场作用，主张回到亚当·斯密所提倡的自由放任模式，认为自由市场能够对经济进行自我调节，政府干预只会妨碍市场机制的有效发挥，不利于资源优化配置。

政府干预理论的主要代表是凯恩斯主义。凯恩斯在庇古的福利经济学基础之上指出，政府不应是市场秩序的“守夜人”，而应是社会秩序和经济生活的积极干预者。 ［3］凯恩斯主义经济学认为，“政府是必要的恶”，应当承认政府在经济运行中的积极作用，在必要时，政府应介入和干预市场。该理论自20世纪30年代起受到重视，二战后在全球资本主义国家得到广泛运用。就连新自由主义者弗里德曼也认为，政府应在经济萧条时采取积极政策和适当干预，让经济走出低谷。

与上述两种观点相比，制度学派与公共选择学派的理论具有折中倾向。他们既不赞成把政府仅看作“守夜人”的自由放任理论，也不赞成把政府看作经济全面干预者的政府干预理论，他们主张政府对市场的干预应当有所为和有所不为。 ［4］制度学派创始人科斯认为，政府干预的适当范围应该是政府干预活动的交易费用必须低于市场活动的交易费用，否则会导致经济运行的低效率或无效率，政府不能过多干预经济运行。 ［5］公共选择学派的代表詹姆斯·布坎南则主张，政府应干预市场的“长久失败”部分，即信息制约、搭便车、策略性欺诈行为等方面。他认为，暂时的市场失败无需政府干预，因市场对其暂时失败，可通过自身力量进行调整。 ［6］

（二）政府与市场关系导向下的政府与市场关系模式

西方经济学界对政府与市场关系问题，进行了多层面和多角度深入研究，为我们研究政府与市场关系的同类问题提供了诸多有益参考。基于上述理论，从近现代政府管理历史来看，存在四种政府与市场关系模式：强政府—弱市场，强政府—强市场，弱政府—强市场，弱政府—弱市场。

强政府—弱市场模式表现为政府扮演全面管控者角色。改革开放前，很多人认为，指令性计划经济是社会主义制度的本质规定和基本要求，由此片面强调中央集权和政府管制的作用，排斥市场机制，否定市场的资源配置效用。这正是强政府—弱市场模式。该模式尽管能集中国家力量办大事，但往往使经济主体活力丧失，效率低下，还会导致政府失灵现象。

强政府—强市场模式是理想化的政府与市场结合模式。该模式试图既保持和发展市场这只“看不见的手”的优势，发挥市场在资源配置中的基础性作用，充分激发社会经济主体的活力，实现效率最大化；又注重运用政府这只“看得见的手”来强有力地调控社会经济活动，通过法规政策手段健全市场体系，强化市场监管，保证市场秩序，最终达到资源配置的均衡。这是我们力图构建的理想模式。

弱政府—强市场模式以斯密的自由放任经济理论为基础，它是自由资本主义时期资产阶级政府实现其职能的基本方式。政府对于社会经济事务，基本上采取不干预政策。这种模式虽能够调动经济主体的生产积极性，可在一定程度上提高生产效率，却无法从根本上克服市场机制的固有缺陷，因而会导致“市场失灵”。

最后一种模式，即弱政府—弱市场模式。该模式被认为是最失败的政府与市场结合模式，所有国家都力图避免该模式。其基本特征是，人为割裂本国市场与国际市场的联系，“闭关自守搞建设”；力求促进本国工业化，但其政策措施既没有建立在社会主义计划经济基础之上，也没有建立在资本主义性质的市场机制基础之上，因而失败是难免的。 ［4］

以上四种政府与市场关系模式对应着相应政府治理模式，其中在强政府—强市场的关系模式下，政府与市场是相互补充而不是相互对立的关系，政府与市场有明确边界，二者相互协同而非相互掣肘。这是一种活跃的市场与有为的政府相结合的治理模式，有利于现代国家的经济社会发展。

（三）新中国政府与市场关系演变

新中国政府与市场关系伴随对现代化建设的探索历程而不断发展演变。建国初，全面学习苏联模式，实施高度集中的计划经济体制，计划几乎完全代替市场，政府与市场的关系属于典型的强政府、弱市场甚至无市场状态，全能性特征明显。政府依靠强制和计划管控手段直接管理经济，企业不具有独立性和自主性，由此造成国家经济发展缺乏活力、效率低下。针对于此，1978年十一届三中全会确立了改革开放的国策，开启了市场取向的经济体制改革。我国逐步确立了建立有计划的商品经济体制的改革目标，具体表现：对国有企业放权，扩大企业经营自主权，鼓励非公有制经济发展，精简经济行政机构等。1992年，党的十四大明确了社会主义经济是市场经济，提出了建立社会主义市场经济体制的改革目标，确定了市场在资源配置中合法的基础性地位。十四届三中全会进一步规范了政府经济职能，即主要限于间接手段为主的宏观调控，以便干预市场失灵。1990年代中后期，我国相继开展了财税体制、金融体制等重点领域的现代化、市场化改革，切实增强市场在资源配置和价格机制中的重要作用。

新世纪以来，我国社会主义市场经济体制逐步完善。2002年党的十六大和2003年出台的《中共中央关于完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》，均指出要积极完善社会主义市场经济体制，进一步转变政府职能，即强化宏观管理和公共服务职能，弱化微观经济职能。完善和协调政府与市场关系的指导思想，即科学发展观，逐渐成熟。其强调统筹兼顾和“全面、协调、可持续”发展，政府主要负责宏观经济管理和统筹公共服务，解决市场失灵问题，不插手具体市场活动。2010年，我国成为世界第二大经济体，这标志多年改革开放和调整政府与市场关系所取得的显著成效。

然而，市场领域的某些深层次体制性问题一直没有得到彻底解决，政府与市场关系仍未完全理顺，政企不分、政府不当干预市场微观经济活动的现象仍时有发生，这阻碍市场活力进一步提升，抑制了经济转型升级。进一步理顺政府与市场关系，打造在资源配置中起决定作用的“强市场”成为重大现实任务。在此背景下，2012年党的十八大和2013年党的十八届三中全会明确指出，“经济体制改革核心问题是处理好政府与市场的关系，使市场在资源配置中起决定性作用。”此后，政府通过决策大幅度下放和减少行政审批权，设立自由贸易区等，进一步激发市场活力，壮大市场主体，减少对微观经济活动的行政干预。尤其是十八届三中全会的《决定》，清晰定位了政府与市场关系，对深化改革作了战略性部署，标志着我国进入全面深化改革的“后改革时代”。

二、“后改革时代”及其核心任务

“后改革时代”是近年来一些媒体和学者对我国经济社会发展状况作出的新判断，是关于我国经济体制改革阶段划分的新观点。而关于“后改革时代”的界定，仍存争议。

（一）何为“后改革时代”

“后改革时代”是相对于“前改革时代”而言，是改革的延续，意味着改革进入到另一个阶段。白永秀认为：未来40年，若要保持中国经济高速发展，还要进行改革，不过改革的主题、性质、任务与途径不同了，应称之为“后改革时代”。 ［7］持相似观点的学者还有贾保华、郑功成、任保平、郭俊华、竹立家等。

贾保华以改革开放20周年作为起点，认为中国此后进入了“后改革开放”时期。他认为，始于1978年的改革开放的主要目标已基本实现，大规模、急风暴雨式、自上而下的第一阶段改革开放已基本结束，而一个新的发展阶段——即“后改革开放”时期正在到来。 ［8］任保平认为：2009年的中国经济困境和科学发展观的提出，意味着“前改革时代”的终结和“后改革时代”的到来；“后改革时代”来临的标志是，市场经济体制基本取代了计划经济体制，经济发展进入新阶段，科学发展观取代了传统发展观，改革所要解决的矛盾发生了变化，改革重点发生了转移，改革领域进一步扩大。 ［9］

白永秀是近年来关于“后改革时代”研究成果比较丰富的学者。 （1）以2003年科学发展观的提出和党的十六届三中全会通过《完善社会主义市场经济体制若干问题的决定》为标志，他把2003年之前建立社会主义市场经济体制的改革时期称为“前改革时代”，把2003年开始的完善社会主义市场经济体制的改革时期称为“后改革时代”。 ［10］他预计后改革时代将持续40-50年。 ［11］

本文认为，2012年党的十八大以来正在进行的全面深化改革部署，以及十八届三中全会通过的关于全面深化改革的《决定》，才标志着“后改革时代”真正到来。十八大报告中提出“加快完善社会主义市场经济体制和加快转变经济发展方式”，“经济体制改革的核心问题是处理好政府和市场的关系，必须更加尊重市场规律，更好发挥政府作用。”“推动城乡发展一体化、全面提高开放型经济水平。” ［12］十八届三中全会《决定》指出“全面深化改革的总目标是完善和发展中国特色社会主义制度，推进国家治理体系和治理能力的现代化。”并强调“经济体制改革是全面深化改革的重点，紧紧围绕使市场在资源配置中起决定性作用深化经济体制改革，坚持和完善基本经济制度，加快完善现代市场体系、宏观调控体系、开放型经济体系，加快转变经济发展方式，……推动经济更有效率、更加公平、更可持续发展。” ［13］这都表明，在新一轮全面深化改革中，将真正实现由外围渐进式改革向内部攻关式改革突破，真正从浅水区改革向深水区改革迈进，真正从基础性改革向攻坚性改革转型。

因此，最好把2012年十八大以前的改革时期称为“前改革时代”，其基本任务是建立比较完善的社会主义市场经济体制，实现市场在政府宏观调控下对资源配置起基础性作用。而十八大后开启的新一轮全面深化改革时期，则最好称之为“后改革时代”。其基本任务是全方位健全和完善社会主义市场经济体制，使市场在资源配置中起决定性作用，构建和完善更具活力的市场主体和市场体系。

（二）“后改革时代”核心任务

与建立社会主义市场经济体制的“前改革时代”相比，在全面深化改革和完善社会主义市场经济体制的“后改革时代”，经济发展速度相对放缓，进入注重质量、成效和社会稳定与和谐的时代。后改革时代面临着前改革时代积累的深层次矛盾，主要表现：经济发展的数量与质量相对失衡，城乡区域发展失衡，城镇化建设不合理，经济结构失衡，亟待转型升级等。因此，后改革时代绝不是改革结束后的时代、不需要改革的时代，而是意味着进入改革的新时期，即全面深化改革时期。

经济体制改革在全面深化改革中具有牵引作用，所以在“后改革时代”，重点改革领域仍是经济体制改革。深化经济体制改革的核心仍是理顺政府与市场的关系，这既是市场经济理论发展的逻辑要求，也是我国改革开放以来实践经验的总结，又是未来全面解决我国经济社会发展深层次矛盾的必然选择。

政府与市场关系是市场经济的根本问题。市场经济是市场机制在资源配置中发挥基础乃至决定性作用的经济形式，但它自身很难解决市场垄断、公共产品供给欠缺、宏观经济失衡、经济危机等问题，这需要政府介入，加以调控和干预。作为市场经济运行中资源配置的两种基本制度安排，政府和市场各自发挥不同作用，两者既有对立的一面，也有同一性、协同的一面，二者可共生和相互补益。要维持市场经济良性运行，必须理顺政府与市场关系。

政府与市场关系的协调性直接关系到经济的稳定性和发展。改革开放以来，为建立和完善市场经济体制，我国先后进行多次政府机构改革，转变政府职能并强化服务型政府建设，释放市场活力，促进了经济快速增长。但另一方面，由于地方政府竞争性赶超战略，不断利用行政手段干预地方经济发展，大量负债和大幅度增加投资，把投资作为拉动经济增长的主要手段，造成地方经济“泡沫式”增长，居民生活水平并没有相应增长，直接结果就是消费需求不足，经济发展后劲欠缺，不利于社会稳定与和谐。因此，在后改革时代，要全面化解经济社会的深层次矛盾问题，保持经济可持续发展，理顺和重构政府与市场关系是核心。

三、政府与市场协同“双强”模式的尝试性探讨

作为“后改革时代”深化经济体制改革的核心和内在要求，理顺政府与市场关系并构建其最优模式，对于完善我国社会主义市场经济体制具有重要意义。对于正在进行现代化建设的后发赶超型发展中国家，“强政府—强市场”的协同“双强”组合模式，合乎当前发展实际需要。因此，应着力构建“强政府—强市场”的协同模式，总体思路是健全和完善“政府—社会组织—市场主体”的组织架构。 （2）依托社会组织搭建政府与市场主体之间的桥梁。通过政府创新、转变职能，鼓励社会组织成长发育，营造市场环境，促进市场主体健康发展等，提升政府与市场的二元协同互动，实现互补，达到“双强”效果。

在“政府—社会组织—市场主体”组织架构下，政府部门从微观经济活动领域退出，主要进行宏观政策调控，提供优质公共产品和服务，并通过规范和监督社会组织来调节、引导微观市场主体的经济行为。社会组织是政府与市场主体的中间力量，应使其在政府指导和监督下，对微观市场主体进行规范和监督，并为促进企业等市场主体的健康发展服务。而对于微观市场主体，则需要创造良好市场环境，使各类市场主体公平有序竞争，共同发展，全面提升市场活跃度。

（一）转变政府职能，建设服务型有为政府

政府与市场是一对矛盾，在不少地方，市场的活跃往往伴随着政府作用的弱化，而政府作用的发挥往往又以市场功能的萎缩为代价，非此即彼。 ［14］在后改革时代，要理顺政府与市场关系，构建政府与市场“双强”模式，使政府与市场协同互补，主要的不是让市场来适应政府，而是让政府来适应市场。其关键是通过及时有效的政府行政管理方式和行政体制改革，转变政府职能，建设服务型有为政府，使政府能够在适应市场规律的基础上发挥作用。

服务型有为政府的行为以市场为基础，在尊重市场规律的基础上发挥政府的引导作用；以规划为主要的引导手段，不直接干预微观经济活动；以服务为管理的基本方式，不是通过居高临下的管制和行政力量来体现政府的作为。转变政府职能，建设服务型有为政府，应从以下三点着手：

1.健全宏观调控体系。社会主义市场经济是政府宏观调控下的市场经济，科学的宏观调控，有效的政府治理，是发挥社会主义市场经济体制优势的内在要求。在后改革时代，宏观调控的主要任务是保持经济总量平衡，促进重大经济结构协调和生产力布局优化，减缓经济周期波动影响，健全以国家发展战略和规划为导向、以财政政策和货币政策为主要手段的宏观调控体系，增强宏观调控前瞻性、针对性、协同性，防范区域性、系统性风险，实现经济持续健康发展。

2.维护市场良好秩序。市场的不定期失灵要求政府采取相应措施加以规制。对于微观市场主体的经济行为，政府可通过社会组织的监督规范间接调控。政府的主要任务是采取经济、法律和必要的行政手段规范市场秩序，统一市场规则，加强市场体系建设，维护市场正常运转。

3.提供公共产品和服务。由于公共产品和公共服务在市场经济体制下有非竞争性和非排他性，单个的市场主体不可能也不愿完成其中多数任务，因此需要政府承担主要职责，这也是建设服务型有为政府的最基本要求。但在某些公共物品和服务的供应领域，如公用事业建设、公共文化产品、环境保护等，也可适时引入市场机制，以提高效率。

（二）鼓励社会组织发育，促进政府与市场主体沟通互动

十六届六中全会《决定》提出要“健全社会组织，增强服务社会功能”。“社会组织”被用于统一称呼政府和作为市场主体的企业以外的组织。 ［15］根据职能差异，可将社会组织划分为经济组织、政治组织、文化教育科研类组织、群众性组织和宗教组织等类型。据统计，2011年，我国正式登记的社会组织有45万个，实际存在的社会组织则达300万之多。其中，6万多个行业协会联系企业会员达2000多万，并以每年8-10%的速度增长。由此可见，社会组织的作用越来越明显。本文的社会组织主指行业经济组织。

在“政府—社会组织—市场主体”的组织架构下，社会组织作为沟通政府与市场主体的桥梁和纽带，在政府制定的宏观政策制度框架下对市场主体进行规范、引导和监督，规制微观市场主体的经济行为。主要是加强行业内部约束，管理市场和服务市场主体等。在加强行业内部约束方面，社会组织能通过特定规则和规章制度对其成员进行约束，可制定行业内部规章，规范和监督市场主体认真遵守国家法律法规，履行行业义务与社会责任，开展合法经营，减少市场不正当竞争，提高市场效率。在管理市场方面，社会组织承担起政府下放的监管职能，加强对生产、加工、流通、销售各个环节的监管，维护市场公平竞争和交易环境。在服务市场主体方面，各类社会组织尤其是行业经济组织可为市场主体提供及时可靠的市场发展状况、国家政策走向等重要信息，减少市场交易成本，促进市场合理有效地配置资源。

（三）营造活跃的市场环境，促进市场主体健康发展

市场经济的良性运行需要一批富有创造力、竞争力强的市场主体，主要是企业和企业集团。判断政府与市场关系协调与否，关键是看市场中的企业是否具有活力、竞争力和创造力，关键是看各种所有制企业能否公平竞争。 ［10］在完善社会主义市场经济体制的“后改革时代”，要理顺政府与市场关系，就必须创造活跃的市场环境，促进市场主体健康发展。

1．完善统一开放、竞争有序的现代市场体系。统一开放、竞争有序的市场体系是使市场在资源配置中起决定性作用的基础。通过建立公平、开放、透明的市场规则，统一市场准入制度，逐步营造公平的市场环境。改革市场监管体系，统一市场监管措施，逐步破除地方保护壁垒、垄断和不正当竞争，健全优胜劣汰的市场化退出机制，保证市场活力。

2.促进各种所有制经济共同发展。公有制为主体、多种所有制经济共同发展的基本经济制度，是社会主义市场经济的根基。公有制经济和非公有制经济都是社会主义市场经济的重要组成部分，都是我国经济社会发展的重要基础。对于公有制经济，需要巩固其主导地位，增强其经济活力、控制力和影响力，推动国有企业完善现代企业制度，以适应市场化和国际化发展形势，应以规范经营决策、资产保值增值、公平竞争、提高企业效率、增强活力、承担社会责任为重点，进一步深化国有企业改革。 ［13］而对于非公有制经济，需要激发其经济活力和创造力。公有制经济和非公有制经济应依法平等使用生产要素，公开、公平、公正地参与市场竞争，并同等受法律保护和监管。应着力消除各种隐性壁垒，扩大优秀的非公有企业市场经营领域，拓宽其市场空间。政府和社会组织必须进一步加强对非公有制企业的鼓励、支持和引导，规范非公有制企业的市场行为，使其在法律法规框架内充分发挥自身优势，实现又好又快发展。

政府与市场关系的演变是一个连续、动态的过程。政府与市场不应是相互对立、此消彼长，而是可实现协同互补，形成“强政府—强市场”的“双强”模式。构建政府与市场的“双强”模式，通过社会组织的桥梁纽带作用将政府与市场有效衔接，建立和完善“政府—社会组织—市场主体”的组织架构，经由社会组织的中介沟通，有助于政府和市场合作互动，真正实现政府与市场的协同互补。

注释：

（1）关于“后改革时代”的论述，白永秀教授提出了一系列独到的见解。其关于“后改革时代”的文章，参见：《由“前改革时代”到“后改革时代”》、《“后改革时代”的（下转第76页）