我国社会组织公信力的建设路径——基于政府购买公共服务的分析

苗红培

(山东大学政治学与公共管理学院，山东济南 250100)

公共服务提供是政府的基本职能，政府提供哪些公共服务、如何来提供公共服务是公共管理探讨的重要问题。20世纪70、80年代以来，西方国家开始了新公共管理运动，政府与市场、社会的互动日益频繁，政府购买服务合同或者合同外包成为公共服务改革的重要举措。我国在20世纪90年代也开始向社会力量购买公共服务的尝试，经过二十年多的发展，公共服务购买已经成为一种重要的服务提供模式［1］，社会组织也成为政府购买公共服务的重要合作伙伴［2］。但审视政府和社会组织在公共服务领域的合作，仍有诸多的问题需要解决。其中，社会组织公信力低下是影响政府向社会组织购买公共服务的关键因素。要在理清我国社会组织公信力现状及其影响的基础上，挖掘公信力现状的成因，探讨社会组织公信力提升的有效路径。

一、政府购买公共服务与社会组织公信力

(一)社会组织公信力是成功购买的基础

政府购买公共服务，既可以和企业合作，也可以和社会组织合作。“在公共服务提供中，非营利组织相较于企业而言可获得更多的社会信任;而相对于政府而言，非营利组织的去官僚化结构和服务于特定人群的特征，使得非营利组织具有政府无法比拟的公共服务提供优势。”［3］社会组织受到非分配约束，基于人们彼此之间的信任能够降低交易成本，再加上和政府共同一致的目标与追求［4］，使其在公共服务提供中的优势更加明显，并逐渐发展成为政府公共服务提供的重要合作伙伴。我国政府向社会组织购买公共服务已取得初步成效，在满足多样化和异质化的公共需求的同时，也提高了公共服务提供的效率，降低了公共服务提供的成本。

但政府在选择合作伙伴时是有标准的，并不是所有的社会组织都照单全收。除了考虑社会组织的合法性、能力等方面的因素之外，社会组织公信力是关键因素。公信力是社会对一个组织的认可及信任程度［5］，社会组织的公信力通过社会组织的影响力、号召力、社会形象等体现，是影响社会组织发展的核心因素。国务院办公厅《关于政府向社会力量购买服务的指导意见》中关于“承接主体”的规定就突出了公信力的重要性，尽管《意见》并没有用“公信力”这一表述方式，但无论是内部治理结构、社会和商业信誉，还是保险缴纳的规定都与公信力高度相关。具有公信力的社会组织才是合法的、独立的、诚信的社会组织，才能够坚守其志愿性、民间性、非营利性等组织特性，兑现对利益相关方的承诺，与政府一道担当起公共服务的重任，实现其使命。

(二)政府购买是培育社会组织公信力的契机

恩格斯说:“社会一旦有技术上的需要，则这种需要就会比10所大学更能把科学推向前进。”［6］在新中国建国之初的“总体性社会”之下，社会组织几乎失去了发展的空间。改革开放之后，社会组织迎来发展的春天并经历了一个爆炸式增长的阶段，历经1990年至2000年之间的三次清理整顿之后，发展才逐步步入正轨。不可否认，受制于历史和现实诸多因素，我国社会组织在发展中存在着一些与现实需求不符的方面，比如内部治理结构的混乱、对政府的高度依赖、公信力危机等。慈善组织等社会组织的失范行为更是刺激着公众的神经，如“中国母亲”胡曼莉被起诉事件、郭美美炫富事件等。慈善组织的公信力备受挑战，反应了慈善组织等社会组织内部管理的混乱和政府外部监管的不力。

无论是出于自身生存发展的考虑，还是出于对社会公众质疑的回应，我国社会组织都需要一个大的变革，以增强公信力。政府向社会组织购买公共服务为社会组织公信力提升提供了一个契机，一方面政府购买时会选择那些诚信度高的社会组织作为合作伙伴，这会激发社会组织主动加强内部管理，树立诚信形象。公信力是社会组织的生命力，公信力高的社会组织才具备作为政府合作伙伴的基本资质，否则，社会组织从一开始就失去了与政府在公共服务领域合作的机会。另一方面，在合作过程中，基于政府和社会组织之间的购买合同，政府会对社会组织进行监督。政府向社会组织购买公共服务，但政府仍承担公共服务提供的兜底责任，由直接的生产者转变为监督者。政府购买为社会组织发展注入了强劲的动力，政府从外部监督，社会组织从内部强化管理，创造了社会组织公信力培育的契机。

二、社会组织公信力现状及成因

(一)社会组织公信力现状

公信力是影响社会组织发展的关键因素，缺乏公信力，社会组织便失去了赖以生存与发展的根基。［7］社会组织从理论上说具有民间性、非营利性、志愿性和独立性等组织特性，从而将自身与政府、企业区分开来。审视我国社会组织发展现状，发现社会组织在民间性、非营利性、志愿性、独立性等方面都存在着一定的问题。从民间性来看，维持社会组织自身特性的民间性被行政化、官僚化等倾向侵蚀。社会组织发展需要一定的资源，有的社会组织为了生存主动接近政府，邀请政府人员到社会组织任职，或者通过模仿策略，建立起一套与政府组织相对接的组织结构，从而更好地获取资源。［8］这扼杀了社会组织相对于政府的独立性，使社会组织民间性受损。从非营利性来看，一些社会组织，特别是一些经济领域内的社会组织，名为服务社会，实际上是走上了“逐利”“唯利”的道路。［9］社会组织的营利性行为使其背离非盈利性、公益性等组织特性，社会组织公信力下降。社会组织公信力的下降在慈善组织中表现尤为明显，也因为公信力下降受到的冲击最大。搜狐网曾在线调查“造成中国慈善事业落后的主要原因”，62．26%的投票网民都认为“中国慈善机构的公益性令人怀疑”是造成中国慈善事业落后的主要原因之一。［10］

社会组织不佳的公信力现状对政府购买公共服务产生了消极影响。政府向社会组织购买公共服务时，政府是公共服务的安排者，扮演着精明的购买者、老道的采购员和富有经验的检查员角色［11］，社会组织是公共服务“优秀的生产者”。购买者和生产者之间理应是平等的合作伙伴关系，二者共同保证公共服务的提供。但是，从我国政府购买的现状来看，社会组织公信力不足使购买陷入窘境。由于社会组织公信力不足，公众习惯于接受政府的安排，而对于由社会组织来生产公共服务则抱着复杂的心理，其中不乏不信任、抗拒等心理，致使政府向社会组织购买公共服务缺乏宽松的环境。不仅如此，即使政府向社会组织购买公共服务在合同签订阶段顺利进行，若社会组织公信力不足，则在合同履行阶段，极有可能出现违背宗旨的行为，如偷工减料、降低服务质量和标准等。由于我国政府购买实施的时间还不长，政府的经验也不足，尚未形成一套健全的监督评估机制。这样，那些违规操作的社会组织如蒙混过关，则公共服务接受者的利益就会受损，继而导致公众对购买行为的抵制和排斥。总之，社会组织公信力是社会组织立足的根基，也是政府和社会组织合作的最为重要的条件，若社会组织公信力不足，则政府向社会组织购买公共服务必然会受到诸多牵绊，难以顺利开展。

(二)社会组织公信力现状的成因

1．传统政治文化的约束

中国有2 000多年封建社会的发展历史，刘泽华教授将这一历史时期的特征概括如下:一是以王权为中心的权力系统;二是以这种权力系统为骨架形成的社会结构;三是与上述状况相应的观念体系。［12］权力系统、社会结构、观念体系共同打造了一个君君臣臣父父子子的稳定有序的社会格局，社会中的每一个人都受到来自这三个方面的约束而被定格在一个固定位置上。我国古代也有结社，比如当时曾出现了行业协会、慈善组织、文化学术组织、秘密结社等现代社会组织的雏形。但我国传统社会并不具备西方社会那种追求平等、自由等个人权利的条件，事实上，我国传统社会家国同构的特征给民间组织发展提供的空间是非常有限的。正因为如此，我国的社会组织是在近代以来才获得了相对充足的生存空间。尽管我们的政治文化已经发生了根本性的改变，但政治文化本身具有的稳定性使其影响若隐若现。市民社会发展不充分，公众的参与意识薄弱，社会组织在夹缝中生存，缺乏健康的土壤，相较于政府更容易遭到公众的质疑，作为合作伙伴参与到公共服务提供中难度较大。

2．政府职能转变不到位

社会组织公信力现状也与政府职能转变不到位相关。政府向社会组织购买公共服务是一种新的公共服务提供方式，与传统的政府唱“独角戏”相比，公共服务提供就形成了一种政府和非政府组织共享公共权力、共担公共服务责任的“第三方政府”治理模式［13］。政府有所为、有所不为，政府与市场、政府与社会有着明确的职能划分，在各自的范围内承担职责，并进行有效的互动。但这是对政府、市场、社会关系的理想预期，事实上处于转型期的我国政府对社会组织的态度是非常复杂的，俞可平教授总结了我国部分党政干部对民间组织的四种消极态度:轻视和蔑视民间组织、不信任民间组织、害怕民间组织、敌视民间组织［14］。大部分发展中国家在面对公民社会时，都有不信任的态度，认为政府是解决问题的首选。这就造成了政府在公共服务购买中的矛盾态度，迫于形势需要转移部分职能到市场、社会，但又对市场、社会不够信任。政府的矛盾态度体现在对社会组织宏观鼓励、微观限制上，社会组织的生存环境不容乐观。同时，政府纠结于与社会组织的关系，而对作为公共管理者应当履行的监督职能承担不够，部分社会组织出现违背宗旨的行为，内部管理混乱造成负面社会影响，社会组织陷入公信力危机。

3．社会组织发展不成熟

衡量一个国家社会组织发展成熟度的指标有社会组织的总量、社会组织与政府之间的关系、社会组织功能发挥、社会组织内部治理结构、社会组织的能力等。我国社会组织在改革开放之后才步入正轨，尽管相对于改革开放之前的缓慢发展甚至停滞不前来说，近年来社会组织数量有了迅猛的增长。但是，从每万人拥有的社会组织量来看，我国社会组织因为基数较小，仍非常有限。从社会组织与政府之间的关系来看，调查显示，不少地方政府向社会组织购买公共服务时不签合同，而是基于熟人关系、感性认知或合作惯性的基础。［15］二者之间不是基于契约精神的合作，政府仍处于显著的优势地位。从内部治理来看，我国社会组织尚未形成科学合理的内部管理架构，公信力构建所需的自律缺乏组织制度支撑。这些又都形成了社会组织能力与现实需求之间的差距，影响着社会组织功能的发挥。与西方国家成熟的公民社会和社会组织相比，我国社会组织正处于发展的上升时期，发展前景良好，但问题重重。社会组织可能会出现背离志愿性、非营利性宗旨的行为，实际上，这种行为在成熟的公民社会中也难以杜绝，我国因为社会组织的发展程度会更甚。社会组织之所以区别于政府、企业，就在于其志愿性、民间性、非营利性，因此，其失范行为更会刺激公众的神经，再加上媒体的报道，部分社会组织就坠入了失信的漩涡。

4．社会组织评估不到位

健全的评估监督机制是西方国家社会组织健康发展的重要动力，来自政府、媒体、公众、独立第三方等的监督，形成了一个系统的监督网络，为社会组织的发展创设了一个健康的环境。我国社会组织发展正处于快速上升时期，面对瞬息万变的形势，政府尚未做好充分的准备。尽管各地关于社会组织的文件中也有社会组织评估监督的内容，如加强评估、引入第三方评估等，但这些规定过于笼统、宏观，缺乏可操作性。媒体的监督是缺位与过度现象并存［7］，日常的监管缺失，而在失信事件发生后又会过度报道，甚至扼杀了反思和重建的机会。相对于对政府的监督，比如近年来井喷式发展的网络举报贪腐，公众还缺乏监督社会组织的意识。长期的计划经济历史使国民逐渐形成了对政府的全面依赖关系和心理，习惯于通过政府来满足自己对公共服务的需求。［7］第三方评估因为其专业性、独立性现在具有较高的呼声，但是2011年民政部下发的《社会组织评估管理办法》未将第三方机构列入评估主体，地方的实施办法里，如杭州、东莞都提到了第三方机构评估问题。总体上看，第三方机构的评估发挥的作用还较小。而社会组织内部评估因为内部结构的混乱而处于失序状态。评估监督不到位，相当于将社会组织置于一个没有规矩的发展空间，失范行为发生的几率加大。

三、政府购买背景下社会组织公信力的提升路径

(一)培育新型政治文化和社会公益精神

政府与社会组织在公共服务领域的合作是与开放、包容的新型政治文化以及社会公益精神相契合的，社会组织公信力提升不能囿于社会组织本身，要从其生长发育的大环境着手，培育能够抵御传统政治文化思想侵袭的新型政治文化，并培育社会的公益精神。新型政治文化是与民主政治发展相适应的文化，是“以沟通和说服为基础的多元主义文化，是一致性与多样性相结合的文化，是允许变革但要渐进性变革的文化”［16］。这种文化是开放的、包容的，置身于其中的公民具有“民主人”的人格特征，官方为公民提供了制度化的参与渠道，公民也有自由通过组建社团等方式来进行利益表达，即社会组织拥有生长发育的土壤。政府对社会组织不再是敌视的态度，也不是暗中限制的态度，而是鼓励社会组织发展，将社会组织发展作为社会自我治理的载体，与社会组织合作提供公共服务即是例证之一。当然，除了新型政治文化的培育，还要培育全社会的公益精神。公民的公益精神不是先天就有的，而是在社会主流力量的影响、舆论导向、典型示范的昭示下逐步形成的。［17］我国民间不乏公益精神和公益传统，如在汶川大地震等特殊时期，各界纷纷捐钱捐物，但由于公民公共意识的匮乏和财富观的非理性化，现代社会所需要的公益精神仍不足。要通过公民教育、公益文化建设、公益性组织培育等来强化全社会的公益精神，奠定社会组织公信力提升的基础。

(二)转变政府职能，构建合作互动的政社关系

在公共服务购买中，政府和社会组织理应是平等的合作伙伴。鉴于我国目前政社关系中政府的强势地位，有必要通过政府职能转变来促成良性政社关系、社会组织公信力提升等目标的实现。改革开放后很长一段时间，我国政府都是以发展经济作为第一要务，改革也主要集中在经济领域。在经济发展到了一定阶段，经济总量显著增强时，政治领域、社会领域的改革陆续展开，从经济建设型政府向公共服务型政府转变成为改革的方向。政府职能定位合理，政府与社会组织之间有效互动，社会才能良性、健康发展。但这种转变不会在一时之间完成。政府与社会组织之间如果仍然是非对称性依赖，政府向社会组织购买公共服务的“内部化”和形式性购买就难以克服。［18］在此，政府职能转变成为关键。理清政府与市场、政府与社会之间的关系，将各自的职能范围以法律、法规的形式予以确认。在政府和社会组织之间，购买公共服务是二者互动的平台和媒介，借助于这一平台，二者要形成合作互动的关系。对于政府来说，要扮演好公共服务购买者、监督者的角色，转变观念，改革社会组织管理制度，制定政府购买公共服务法律法规，并确定公共服务数量和质量、选择合作伙伴、监督公共服务的生产。对于社会组织来说，要承担起公共服务生产的职责，理顺内部治理结构，增强服务能力，强化公益精神。在二者相互依赖的基础上，良性互动，社会组织扮演好了公共服务生产者的角色，公信力就会逐渐稳步提升。

(三)推进社会组织的发育成长

政府向社会组织购买公共服务遭遇可供选择的社会组织数量有限、社会组织之间缺乏竞争的问题，要通过积极培育社会组织来逐步化解这一困境，推进社会组织的发展，提升社会组织的公信力。在西方国家尽管媒体也不断报道慈善组织的失信行为，但慈善组织整体的公信力是比较高的，因为他们有庞大的社会组织、健全的管理制度、完善的法律、浓厚的公益文化。社会组织的公信力受到其发展成熟度的影响。我国要提升社会组织公信力，推进社会组织的发育成长是基础，社会组织存续的时间越长、发展越成熟，其公信力越有可能提升。近年来，我国社会组织发展迅猛，增长情况如表1所示。截止2013年底，全国共有社会组织54．7万个，比上年增长9．6%，其中社会团体28．9万个，基金会3 549个，民办非企业单位25．5万个。在数量迅猛增长的同时，还要通过完善法律法规、改革管理制度来提升社会组织的质量。现行的管理体制，“其价值取向是以有利于政府对社团的行政性管制为出发点，而不是从鼓励社团发展的角度出发。”［19］要对《社会团体登记管理条例》《基金会管理条例》《民办非企业单位登记管理条例》进行修订，并制定位阶和效力更高的法律来规范社会组织的发展。在社会组织的具体管理制度方面，按照《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》要求，建设服务型政府，健全社会组织，改革社会组织管理体制，创新社会管理。

表1 2009～2013年社会组织数量比较

(四)建设系统协调的评估体系

政府向社会组织购买公共服务，对拟合作的社会组织的公信力要有全面和客观的认识，社会组织评估结果将是政府形成此认识的重要参考标准。社会问责和评估制度的完善是实现对非营利组织他律和自律的监督，保证非营利组织有较强的社会公信力的重要途径。［20］王名教授曾提出，自律+他律+问责=公信力。改善社会组织内部治理结构，决策机构、执行机构、监督机构分工明确，自我管理、自我约束，形成良好的自律机制。他律则来自于政府、公众、媒体等，政府作为社会中最大的公共管理主体，要承担起监督社会组织发展的职能，通过健全管理制度、加强考核等约束社会组织规范发展。公众的监督则基于公众公共意识和责任意识的提升，通过公民教育培养现代公民，通过公民参与形成一个人人监督的环境。媒体理应充任社会的良心，严格自律，不偏不倚地对社会组织进行监督。这里，最为关键的是要形成社会组织的评估机制，特别是第三方的评估机制。我国目前的第三方评估主体有专家学者、专业公司、社会组织。［21］要从法律上明确社会组织评估中第三方机构评估的地位，从理论和实践上明确评估的程序和指标，通过设立评估公益资金保证第三方机构的独立性，通过社会组织信息公开打破评估机构和社会组织之间的信息不对称，不断提升第三方评估的专业性和客观性。

《中共中央关于构建社会主义和谐社会若干重大问题的决定》提出要健全社会组织，增强服务社会功能。为此，要引导各类社会组织加强自身建设，提高自律性和诚信度。公信力是社会组织成长的生命线，失去了公信力，社会组织就不成其为志愿性、非营利性的组织，其发展也就失去了根基。受到客观和主观诸多因素的影响，当前我国社会组织公信力不高，公益腐败事件频发，刺激着公众的神经，也影响着我国慈善事业和社会组织的发展。而要创新社会管理，形成四位一体的社会管理格局，社会组织又必须发展起来。为此，要从政府、社会、社会组织入手，通过转变政府职能、培育社会公益精神、推动社会组织发展、建设评估体系等来为社会组织公信力提升创造一个良好的环境，当社会组织生存与发展的内外部环境得到改善，社会组织在公共服务提供中担当起自身的角色，为公众提供优质的公共服务时，公众对社会组织公信力的评价也会慢慢改变，最终还原社会组织作为公益性或互益性组织的本色。

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