美国教育券政策的评析及启示

杜 倩

美国的政治制度和社会制度提供了广泛、平等、无偿的权利分配，公开宣称所有公民一律平等。换言之，平等亦或公平成为了美国等地区永恒的追求。但在公平的实现路径上却呈现出了“百家争鸣”的态势，以罗尔斯代表的一派主张“把优先权交给平等”，社会需要实行“补偿原则”来帮助那些弱势群体;以弗里德曼为代表一派则主张，应该遵循“投入—产出”的衡量逻辑，“把优先权交给效率”;奥肯则采取了折中主义原则，认为平等与效率在不同的领域优先权各异，二者并不能相互取代，而应有时强调公平，有时强调效率，在公平与效率之间进行抉择。

理论只有在对现实的关怀中方能体现其价值，公平与效率的抉择机制被很好的运用到了教育领域。自1955年弗里德曼提出教育券概念以来，教育券的制度对美国公立教育改革产生了实质性的影响，但该政策也受到诸多争议。围绕着这一政策，不同的主体产生了相异的诉求和指向:公共服务的接受者要求改善服务的有效性和灵活性，市民团体要求改善公共服务对象的效能和效率，政策学者要求审视教育券模型的适用性，自由主义者竭力扩大公民的权利范围。

但总体而言，对教育券的态度分化为支持与反对两种对立立场。支持方主张教育券政策通过增加教育服务多样性来促进教育公平化。反对方认为教育券的制度设计和制度操作之间存在深度裂痕，由于多种外部变量的干扰，政策效果会发生异变，甚至引致其他严重问题。这也说明，即便人们对这一政策目标本身可能达成了共识，但在实现目标的手段上却存在较大的分歧。

与此同时，尽管教育券政策引发的争议尚未尘埃落定，但它却已经被移植或是正在被移植到美国之外的诸多国家。我国理论界与实践者也对这一政策产生了浓厚的兴趣，试图在教育领域尝试教育券的模式。为此，研究美国教育券政策的实施困境，深入、全面地理解和把握教育券政策的内核与机理，对于我们合理借鉴该政策模式具有重大的意义。

一、美国教育券计划项目概述

教育券是一项促进教育发展的政策性安排，它能够运用市场化的资源配置手段将公共财政资源分配到合适的家庭，家庭用来抵免部分或全部择校费用(Epple＆Dennis and Romano，2002)。Wolf认为，需要从三个方面对教育券项目进行界定:(1)项目资金来源是公共财政;(2)项目目标是帮助适龄学童进行自主择校;(3)公共部门的决策能够实现上述目标。(Wolf，2008)

美国教育券实施中运用多样化的标准来界定受众:早期的佛蒙特州和缅因州根据当地是否有公立学校来确定;根据学生家庭收入来确定;以学生生理健康状况为标准，如俄亥俄州的自闭症学生教育券计划;以学生在校表现为标准，如俄亥俄州克利夫兰市奖助计划根据学生的出勤率和学术能力。(Bruner＆Thayer，2001)

教育券的实施有三个步骤:界定符合条件的家庭、界定符合条件的学校、教育券的发放(Dentler，1971)。美国的第一个教育券计划项目是1869年的佛蒙特州的“城镇学费计划”项目，该项目为那些本地没有公立学校的乡村学生提供资助。教育券项目曾在1999－2003年终止，在此期间政策制定者保持一种观望的态度，因为最高法院对克利夫兰市奖学金和补助金计划进行违宪审查，最终以5:4的微弱优势判定教育券项目合宪，可以在任何私立学校、教会学校施行，这极大的鼓舞了各州继续实施教育券项目。

二、美国教育券项目实施困境

美国的教育券制度可追溯到亚当斯密的《国富论》(1778)和托马斯·佩恩的《人类权利》(1969)，斯密和佩恩主张政府应该给贫穷家庭提供资金，使他们能够和富裕家庭拥有同样的择校的能力和机会。自由主义大师弗里德曼于1955年在《政府在教育中的作用》中正式提出了教育券的概念。

弗里德曼认为，政府主导的公共教育缺乏竞争、效率低下、资源严重浪费，因此他主张开辟一个教育市场，通过减少政府干预，引入市场竞争机制，促进学校、老师之间的竞争，提高教育质量，满足不同阶层公民对教育公平的需求，促进教育资源的优化配置。

弗里德曼关于教育券的主张遵循了哈耶克反对政府计划的传统，但他的理念也遭到人们的质疑。皮科克、怀斯曼通过对市场机制弊端的修正，提出应该将教育券与学生家长的收入相联系(Peacock＆Wiseman，1964);詹克斯作为社会政策学派的代表指出，教育券项目中引入政府的适度协调机制，应该主要关注弱势群体，给低收入家庭发放二次教育券，以实现教育的公平(Jencks，1970)。这在解决问题的同时又提出了另外一个问题——市场竞争导向的效率与政府干预导向的公平之间该如何抉择。

19世纪的自由主义者将自由的扩张视为促进福利与平等的最有效的手段，20世纪的自由主义者把福利与平等视为自由的必要条件或它的替代物。尽管教育券制度在自由主义学派和社会政策学派及自由主义学派内部尚未取得稳定性的共识，但他们都主张在具体的制度设计上，可以通过提供多样性选择实现教育公平，营造竞争性机制提升教育效率。

具体而言，教育券政策需要同时兼顾效率与公平才能实现政策设计的初衷，以促进教育的均衡发展。其中，对公平的吁求需要通过实现教育供给的多样性来达成，例如“赋予选择权”、“关注个体价值”、“打破学校均质化”等;而对效率的追求则需要通过营造竞争性来达成，例如“提升教育质量”、“转变政府职能”、“优化师资结构”等。

1．赋予选择权。罗尔斯的“最小最大化”原则认为任何一种平等都是不能忍受的，除非它提高了社会的最低收入。教育券制度监管争议颇大，但是支持者和反对者均认为教育券制度对美国的教育公平产生了实质影响，但关于机会均等如何被影响却分歧巨大。

支持者认为，通过赋予低收入家庭教育券，一方面能够在质上提高他们的教育选择的能力，享有同中产阶级或是上层社会家庭同样的选择能力(Hanushek，2002);另一方面在量上，由于参加教育券项目的学校无故不得拒绝学生的入学选择，因此使用教育券的学生，在择校范围方面大大提升。简言之，在择校能力提升的情况下，公民能够拥有更具多样化的选择，能够满足不同层次公民的教育需求，从而促进教育的公平性(William，Peterson，2002)。

反对者从实践的角度提出，上述情况仅限于理论的范畴，在实践中却受到诸多阻滞:

第一，教育券只是择校的诸多方式之一，而且是最受争议的一种方式。Metcalf以“公—私”为标准，建立了美国中小学择校的连续光谱(Metcalf，2001)。在这一光谱上存在着三种择校模式，从左到右依次是“公立—公立”选择(包括教师辅导、课堂教学、校中校、磁石学校、学区内择校、跨区择校)、“半私”选择(包括特许学校、家庭学校)、“公立—私立”选择(包括教育券、学费税收抵免)。从光谱中可看出，教育券是公立－私立选择中的一种，在教育券之外还有九种选择，且其他择校的政策设计更加的简单，政策操作的不确定性更小，争议更少。

第二，择校成本高(Nechyba，2000):教育券设计的前提之一是，父母具有充足的能力为孩子选择合适的学校。反对者指出，这种预设是不成立的，普通公民没有足够的资本为了孩子的择校而辞退工作、卖掉房子。同时，择校需要承担信息搜寻成本、交通成本、时间成本，需要考虑新旧学校课程体系的衔接性、种族的相似性及对新环境的适应性等方面。因此，家长不会轻易的使用教育券进行择校。

第三，教育券面值的合理性问题(Rouse，1998):不同的教育券项目中教育券的面值不同，目前美国所有的教育券面值都低于10000美元，但在诸如纽约、芝加哥、华盛顿的城镇学区，较好的私立学校学费通常都高于10000美元，这意味着使用教育券的低收入家庭若想进入这些学校，他们需要另外拿出一部分学费，否则就不得不选择二等的或三等的学校，这些学校或许并不比他们原来的学校好多少。

第四，信息不对称限制选择(Hoxb，2002):家长做明智的择校决定是建立在充分的信息的基础上。相关研究表明，当家长被提供关于可选择学校和孩子充足信息时，其做出择校的决定几率要远远要高于信息不充分者。教育券理论上功效的发挥与信息有着正相关的关系。现实中，关于学校的信息是不对称的，家长很难获得而且很少分析有关择校的信息。

第五，家长自身素养对选择的影响:学者研究发现，教育券项目在不同的父母群体中的响应程度是不同的。相比而言，那些重视教育的家长更加欢迎教育券项目，而且往往也会积极申请教育券。(Nechyba，1999)

第六，教育券的地域限制(Epple＆Romano，1998):教育券的设计都有一定的地域限制，如密尔沃基市和克利夫兰市低收入家庭教育券项目都要求申请者必须居住在该地的学区范围内。同时，很多质量特别好的学校都是针对小范围内的学生，如城市中心区、教会学校等。但是由于违宪性的原因，这些学校并不在教育券项目覆盖范围之内。

2．关注个体价值

教育券项目的支持者认为，在政策设计上，将服务的对象由抽象整体转向具体个体，即关注每个家庭和每个学生的权利，试图通过对个体价值的关注，塑造学生独特的个体特征，尤其是一些关注弱势群体的教育券项目，例如帮助残疾学生、自闭症学生等，更加体现教育券项目的人文关怀性和公平性。科尔曼在《科尔曼教育报告》中提出了“同伴效应”，教育券能够使学生选择更好的学校、更优秀的同伴，从而扩大“同伴效应”。

但反对者认为，教育券项目将教育市场化，对个体价值的过分关注是对公民价值的侵蚀。在教育券项目中，学校扮演着一个营利性公司的角色，学校更多的关注诸如成绩的显性变量，弱化对学生的公民价值的培养，最终侵蚀美国社会的多元性价值。反对者坚持认为，教育券不但不会强化“同伴效应”，反而会降低“同伴效应”。对特殊需要的学生，由于其特殊需要而花费较多，而且需要建设专门的基础设施，学校一般不愿接受这类学生。从受众的角度而言，教育券项目又造成了接受服务的家庭和未享受教育券项目的家庭之间的不公平。公共财政的资金来源主要是税收，征税的对象具有普遍性，因此纳税和享受服务之间就形成了一道裂痕。

3．打破学校均质化。在政府主导的公立办学模式下，按标准化的模式办学，同质性较高，不利于学校质量的提升和学生的培养。教育券项目可以通过赋予家长选择权，实现学生在不同学校之间的差异化配置，从而打破学校之间的同质性现状。

反对者认为，教育券项目尽管增强了学校之间的异质性，但同时增强了学校内部的同质性。相同类型的学生聚集到同样的学校中，同质性更强，反而不利于学生个体的多元性发展。对于部分公立学校而言，好学生的离开，意味着学校会不断的衰落，不利于学校的长远发展;对于所有参与教育券项目的学校而言，教育券项目使得对于学校的支持具有了更大的不确定性，家长可以根据自身的偏好做出具有不可预测性的选择，使得学校在容纳能力方面出现较大的变动，不利于学校的稳定性发展。

4．提升教育质量。教育券的另一个重要的目的是通过竞争效应提升教育质量，首先是学校之间的竞争，促进学校自身课程体系的创新和改善，公立和私立学校之间的竞争有利于改变目前公立学校教育质量低的尴尬局面。其次是对教师的激励，学生的流动性增大之后，使得教师产生更大的危机意识，需要通过提升自身的教学水平和自身素养来留住学生，从而优化师资结构，提高教学水平。

反对者认为，市场化的手段使得处在竞争环境中的学校更加关注显性变量和表面问题，如学生成绩等;忽视隐性变量和实质问题，如文学艺术类课程、公民责任的培养等(Boruch，Snyder，2002)。学校会改善课程体系，更加注重功利性和实用性，以吸引更多的学生。教师为了提升教学考核的成绩，故意对学习差的学生态度恶劣，使他们的家长不满意。公立学校和私立学校之间的竞争并不是公平的，公立学校需要遵循既定的程序规则，而私立学校却不用遵守，这使得原本就处于不利地位的公立学校更加容易衰落。

5．转变政府职能。公共服务部门的膨胀彰显着福利国家无所不及，但这并不能代表人类的这些需求得到了很好的满足，而是公共服务打破了公共责任和私人事务之间的障碍。教育券项目将政府的责任重新赋予到公民身上，重新激活个人行动的差异性和多样性(Barnard＆Rubin，2003)。同时，教育券项目实施中，要求政府放松对公立学校的管制，给予学校更大的决策空间，有利于增强学校的自主能力，提升学校办学的积极性和效率。而且，政府为了让不同的学校在一个公平的环境下竞争，逐步完善教育体系的相关标准。

反对者认为，政府的公立教育券模式对私人教育投资产生了较大的“挤出效应”(Alliance，2010)。一方面，家长一般会选择教育券面值可以覆盖的学校，家庭的教育投资会相对减少;另一方面，政府为了维持对教育券项目的控制能力，实行公共资金教育券项目，限制社会资金教育券项目，不利于利用调动社会资本提供公共服务。同时，各利益集团和政治家为了自身的政治利益，在博弈过程中通过引导公众关注点，用政治目标替代教育目标，对教育的发展产生较大的威胁。

6．优化师资结构。教师对学生具有重大的影响，Rickin等学者2001年在德克萨斯州进行了一项关于“教师效应”(Hanushek，2002)的实验，实验收集分析了不同学生个体在同一学校的不同老师及不同学校的不同老师影响下的学术表现(Rivkin、Hanushek、Kane，2001)。研究发现严格管理小额学校更可能培养和留住优秀的老师。但公立学校教师的薪酬体系和晋升机制却非常的科层化，缺乏足够的灵活性。如当前的考核体系仅仅依据教师入职的年限，而不考虑教师之前的教学经验，也不考虑教师所带的课程是英语还是数学，带的学生是一年级还是六年级(Ballou＆Podgursky，2002)。而且教学效果的好坏并不影响教师的薪酬待遇。关于教师的招聘，学者实证研究发现，公立学校对于应聘者的学术能力要求并不高(Ballou＆Podgursky，1995)。

但教育券项目的实施要求教师结构体系具有较大的灵活性，例如教育券项目可能突然对数学和科学学科的教师有大量需求，对文学艺术需求骤然减少，由于传统的死板的薪酬体系限制，教师更倾向于选择工作轻松的文学艺术学科，而不愿意去繁重的数学科学学科。同时，教育券项目对教师的学术能力具有较高的要求，但是研究发现在公立学校中学术能力越强的老师离职率越高(Olsen，1989;Stinebrickner，2001)。批评者指出，教育券项目的实施需要相匹配的师资结构，否则教育券项目不仅不会取得预期效果，还会带来严重的负面影响。

三、美国教育券困境对我国的借鉴意义

尽管美国教育券项目受到诸多的质疑，但它确实对教育的发展产生了深远的影响。有学者认为教育券未来大规模推行的可能性较小，而且公立教育券项目会逐渐萎缩，代替它的的私立教育券的发展(Neal，2002)。教育券项目对公公立学校改革的最大贡献是重新划定了政府与社会在教育领域的责任边界，让公民和社会力量参与其中，通过多样性和竞争性促进教育的均衡发展。

美国社会围绕着公平与效率对教育券的质疑，其前提预设是公平和效率是不可兼得的。而奥肯发现在效率和平等之间存在着一种替换关系:平等与效率在同一个层面上是一对矛盾，平等与效率并非完全对立的。为此，奥肯提出了抉择的思想:“他认为平等和效率同等重要，在不同的领域中，两种价值占据着不同的位置。既不应该用效率取代平等，也不应该以平等替代效率，在两者发生矛盾冲突时，应该根据具体情况，有时强调平等，有时又强调效率。”如果平等和效率双方都有价值，而且其中一方对另一方没有绝对的优先权，那么在它们冲突的方面，就应该达成妥协。这时，为了效率就要牺牲某些平等，并且为了平等就要牺牲某些效率。

教育是公民应该享有的权利，在这个领域中，公平应该高于效率，因此在政策制定时，更多的注重公平而非效率。通过辅助的政策设计，更多的挖掘和发挥教育券项目的公平性功能。我国的政治体制、历史传统和经济基础与美国有着巨大的差别，例如美国是私立学校的质量普遍高于公立学校，而我国则相反，私立学校的数量远远不足。因此，对教育券制度的借鉴需要经过严格的论证和修改，但其理念值得我们借鉴:

首先是鼓励、引导和扶持多种类型学校的发展，通过多样性的教育供给满足不同层次群体的需求。在社会多元化的今天，实行模式统一的办学模式已经不能适应社会的发展需求，只有通过建立不同类型、层次的学校，才能满足公民多样化的需求。我国的公立学校差距过大，政府可以通过政策诱导扶持社会力量办学，实现供给主体的多元化，继而实现教育服务产品的多样化。

其次，政府应该按照公平的原则设立或完善规则，而不是提供和传递各种复杂服务的活动。一方面科学合理界定不同主体的权利和利益边界，防止金钱渗透对某些公有的价值造成侵害;另一方面完善政策瞄准机制，教育补贴对穷人要有一定门槛，对富人有有效的排除能力;同时，政府运用自身优势引导建立一个公平合理的教育市场环境，搭建一个不同主体商讨的平台，将教育的矛盾冲突在平台内得到解决。

再次，政策制定应该从“低制定成本—高执行成本”路径向“高制定成本－低执行成本”和“适度制定成本－适度执行成本”路径转变。政策经典理论认为，政策制定成本与执行成本呈现负相关关系。低制定成本意味着公众、利益集团等政策相关主体参与少，因此政策的矛盾凸显在执行阶段，导致政策执行困难，我国目前多属这类情况。反之，高制定成本意味着某项政策得到相关利益主体的充分博弈，最终达成了一种模糊性共识，政策矛盾在制定阶段已经得到解决，故政策执行较易。

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