农村集体土地征收的困境与对策探析

练丹琴

房地产行业的快速发展掀起了房屋征收的热潮。在房屋征收如火如荼的开展过程中，政府、开发商、村民的利益错综交织，矛盾重重，愈演愈烈。这本是改善民生的工程却因为利益的纠纷引发了一系列事故，造成了社会不稳定的因素。2007年重庆九龙坡区因村民与开发商补偿未达成一致，僵持三年，被称为“史上最牛钉子户”;到2014年武汉硚口区拆迁户因是外来户不同意拆迁补偿后门口被摆上花圈“如不搬迁，全家升天”，干群矛盾激化。而党的十八大首次将征地制度改革写进政府报告，要求提高农民在土地增值收益中的比例以缓解矛盾。

一、农村集体土地征收的现状

1.农村集体土地征收补偿制度的发展历程。中国的土地分属于于国有土地和农民集体土地，城市的绝大部分土地属于国家所有，而农村地区则归属于集体经济组织所有。城镇化步伐的加快加上房地产事业的发展，城市用地急剧紧张。我国法律明确规定禁止农村集体土地在未转化成国有土地之前征用于商业用途，这也就意味着具有中国特色的农村集体土地补偿制度的产生。农民拥有现在的宅基地或者农田并不是通过有偿获取，一般都是几代人连续生活在一个地方而自然属于他们。因此，农村集体土地的征地补偿只是改变其土地性质为国有土地的基础上给予一定的补偿。许多人认为政府征用土地是为了公共利益，发展经济与民生，应受到保护而仅仅需要给农民一定的经济补偿，并不需要负太多的责任。1986年，我国通过了第一部《土地管理法》，明确规定用农村土地年产倍数法作为征地补偿标准，并采取一些方法补偿失地农民的日后生活。而改变了以往含糊不清的适当补偿的说法。随着时代的发展，土地征收制度已然不能适应社会的要求，越来越多的个体农民想要成为利益诉求表达的主体，想要积极参与到整个土地征收过程。利益格局的改变也意味着利益双方的博弈。2007年通过的《物权法》第42条规定:“征收集体所有土地，应当依法足额支付土地补偿费用、安置补助费、土地附着物和青苗的补偿费，安排被征地农民的社会保障费用，保障被征地农民的生活，维护被征地农民的合法权益”。

2.土地征收过程中出现的问题。中国已是市场经济时代，但征地政策在很多方面仍然属于计划经济时代，在实践操作中出现不符合时代要求的问题。根据我国现行的征地补偿法律，土地补偿费用和被证人安置补助费的总额不能超过土地被征收前三年平均年产值的30倍。众所周知，土地的利用价值远远超过了30年，那30年后的收益是不属于农民的，农民彻底失去了曾属于他们的土地，而这项规定的执行也就损害了被征收人的利益。在农村集体土地转变为国有土地被征收后，名为公共利益，但却为商业用途。由于土地征收用于商业用途的补偿标准要高于公共利益用途的补偿标准，且出于“经济人”的考虑，政府会间接的方式征用土地，等到开发商投资建设时被征收人已签订协议。很多时候村民仅仅是通过已至通知而得知土地将要被征收，个人所拥有的参与权、表决权、决策权形同摆设，政府封锁关键信息，大部分村民只能接受土地被征用的事实。这也就造成了许多拆迁纠纷事件，因政府种种隐瞒实情，损害村民利益而导致部分村民采取极端方式表达自己的愤怒与不满。

二、农村集体土地征收过程中出现困境的原因

1.“公共利益”被泛化。《土地管理法》第四十三条规定“任何单位和个人进行建设需要使用土地的，必须依法申请使用国有土地;但是兴办乡镇企业和村民建设住宅经依法批准使用本集体经济组织农民集体所有的土地的，或者乡镇公共设施和公益事业建设依法批准使用农民集体所有的土地除外”。然而，农村集体土地并不等同于国有土地。集体土地所有权不是真正意义上的所有权，这是国家控制农村经济权利的一种形式，集体在合法的范围内，仅仅是国家意志的贯彻者和执行者，最终命运仍由国家决定。所以，在征用农村集体土地时首先要把它转化为国有土地。“公共利益”是土地被征用的前提条件，但随着社会经济的发展，各种娱乐场所的繁荣也陷入用地紧张的窘境，因此，征用土地用作盈利性质的建设就已经属于滥用。而在现行的土地制度下，“公共利益”就被无限扩大化，私人利益、单位部门利益或者商业利益都在搭乘“公共利益”的便车。

2.农村集体土地征收程序不健全。纵使农村集体土地归村民和农村集体经济组织所有，但是在土地征收过程中主动权仍然掌握在政府手上，被征收人只拥有事后参与的权利。虽然经过多年的努力，土地管理法对农村土地征收程序作出了较大的改进，如土地征收审批权的严谨性，可减少征收权行使的滥用程度。但是，征地事件的依然频频发生说明我国农村土地还存在很多问题。我国宪法和土地管理法明确规定农村土地征收必须以公共利益为前提，但是至今没有一部完善的法律法规清晰的规定公共利益的定义且没法何时公共利益的目的。被征收人作为集体土地的所有权拥有者却在土地征收过程中无法参与，往往处于被通知的对象，在整个过程失去了本应有的参与权、知情权等，这也是导致土地征收过程中出现大量矛盾的原因。征地出现争议时，往往都是由政府出面协调解决，这也就意味着政府机关集运动员和裁判员一身，缺乏一套完整的裁决实体，引起更大的民愤。

3.农村集体土地征收补偿不到位。在整个征地过程中最敏感的就是补偿问题，被征收人与征收人在补偿标准上难以达成共识。2011年修改的条例加入市场价格这个机制，防止征地补偿价格过低而损害被征收人的利益。但是政府在评估被拆迁的土地时所用的评估机构往往不能保持中立态度，虽然村民可对评估结果提出异议，但是评估机构一般属于政府建设部门或者与政府机关有某种利益关系的部门，这样就难以给出公正、具有公信力的评估结果，补偿差距的拉大造成的悲剧不断上演。人在某种程度上具有“经济人”属性，由人组成的政府在一定程度上具有政府自利性。政府自利性是指政府具有自我服务的倾向和寻求自身利益最大化的属性，它包括政府的一切组织和个人对权力、财富、机会等的追求。由于政府拥有自由裁决权，政府打着“公共利益”的旗号以低于市场价值的价格，征收集体土地，却以市场经济手段高价转让集体土地，赚取高额差价。

三、解决农村集体土地征收困境的相应对策

1.明确公共利益概念，区分公益性征收与商业性征收。公共利益的代表者是政府存在的合法性，这也同样要求政府需要为社会的发展负责。由于公共利益概念模糊性才导致征用土地过程中出现了可操作性。因此，对公共利益的界定可以采用列举、概括条款的方式，同时也可以借鉴有类似立法条列的地区过国家的相关经验，选取出比较多数地区认为的公共利益类型，作为我们的界定公共利益的参照。鉴于被征用土地用作盈利性质的商业用途还是公共利益的建设引起的矛盾，本文认为与其回避商业性土地征收，打着公共利益的幌子暗地操作，不如在经济发展水平高的地区勇敢的承认商业性土地征地行为，规范标准、加强监管，让其在阳光下运行。这样也可以避免政府利用公益性拆迁低支付给被拆迁户的赔偿款，同时运用商业性拆迁向开发商收取高额赔偿，运用价格牟取暴利。

2.建立集体土地征收公正、透明的程序。公众参与政府决策分为制度性参与和非制度性参与。在目前情况下公众制度性参与一般包括听证会、坐谈会等。“没有救济就没有权利”，这句亘古不变的法律谚语告诉我们:当公众参与政府决策事务从自愿行为转变为法定程序后，公众参与农村集体土地征收的过程便是依法参与，权利得到了充分的保障。制定一套具体的土地征收程序既是发展民生的要求又限定了政府自由的裁量权，确保了公平性、正义性。涉及土地征收的信息应采取公示，且对于公众的疑惑应给予合理详细的解释帮助村民了解实况。况且，财产权作为一项基本人权，不能简单的由多数人来决定少数人的权益。就像马基雅维利所说“少数服从多数本身就不是公平的”。在中国，多数集体经济组织由村委会或者村干部掌控，他们与组织或机构联合起来，不仅不能维护公共利益，反而损害公众的利益。因此，村民应作为个体参加土地征收的谈判会议中，充分表达自己的利益诉求，这样才能更好的保障自己的土地权益。

3.完善集体土地征收补偿制度，丰富征地补偿方式。补偿机制既要考虑公众的长远生计，也要权衡当地政府的财政承担能力。对被征地的农民的补偿应涉及到生存保障和今后的就业和发展问题。当然，对农民的征地补偿不可能按照土地未来的使用价值制定标准，而是在农地原用途补偿的基础上将被征用的农村用地未来的增值收益确定一个恰当的比例，使国家、农村集体和农民个体彼此之间合理分配，这样既能保证农民的基本生活，也能获取土地的增值收益。现行的征地补偿仍然比较多采用农业用地产值的数倍作为衡量标准，而没有考虑到农民未能适应城市的工业化和现代化。在缺乏未来生活保障的情况下，农民即使身在城市，但内心依然认为自己是城市中新贫困群体。其次，补偿的方式一般都是用货币，而没有采取多种方式。货币固然是补偿的重要方式，但货币的大量存放容易造成贬值，且会造成部分村民坐吃山空的结果，不能解决村民长期的生活问题。因此，在采用货币补偿的方式的同时，也可以采取“土地分红”、“土地入股”等方式，以分期发放作为补偿方式，这样既缓解了当地政府的财政压力，也为村民提供了长期的生活保障。

[1]田应斌.农村土地征收补偿制度研究.[D].武汉:中南民族大学，2007.

[2]徐凤真.集体土地征收中“公共利益”被泛化的根源与化解路径探析.[J].齐鲁学刊，2010，(4).

[3]刘学民.试论政府自利性及其矫正对策[J].郑州大学学报(哲学社会科学版)2003，(5).