三年经济恢复时期中共城市管理思想评析

■李珊珊

新中国成立后，中共确立了“三年准备，十年建设”的战略发展规划，作为国家和地区的政治、经济、文化中心，城市的建设与发展对这个战略规划的实现起着决定性作用。中共高度重视城市工作，七届二中全会上，毛泽东就号召全党全军必须用极大的努力学会管理城市。新中国成立后，毛泽东在各种场合多次强调城市的中心地位，要求各地高度重视城市管理工作。1951年1月22日、24日、29日，2月7日、18日，毛泽东对西南局召开的城市工作会议提出表扬，一再要求中央局和各分局在“五一”之前召开两次城市工作会议，总结过去一年多的城市工作经验教训，对城市中的工会工作、工商业领导方向、城市建政、工人管理、城市建党、城市肃反和城市统一战线工作等加以深入研究［1］(P286-304)。在毛泽东的要求下，各地均按要求召开了城市工作会议。三年经济恢复时期是中共首次以执政党身份管理城市的时期，这一时期的管理思想保证了城市的迅速恢复和发展，对中共后来的城市管理思想产生了很大的影响。

一、中共城市管理思想的理论和历史渊源

三年经济恢复时期中共城市管理思想是在继承马克思恩格斯的城市思想、苏联城市管理经验和革命年代中共管理根据地城市经验的基础上形成的。

（一）马克思恩格斯的城市思想

马克思和恩格斯通过对资本主义城市的观察和批判设想了未来共产主义社会的城市发展模式，马克思和恩格斯的城市思想是共产党管理现代城市的思想源头。

首先，马克思和恩格斯论述了工商业对城市的重要性。马克思和恩格斯认为现代城市是伴随着资本主义生产方式的产生而出现的，现代工场手工业的发展促使了商品经济的发展，工商业的结合促使了生产要素的集中，生产要素的集中促使了新城市的产生。马克思指出：“城市本身一旦和农业分离，它的产品一开始就是商品，因而它的产品的出售就需要有商业作为媒介，这是理所当然。因此，商业依赖于城市的发展，而城市的发展也要以商业为条件，这是不言而喻的。”［2］(P371)马克思和恩格斯关于工商业和城市间关系的论述阐明了工商业对城市的重要作用，为共产党管理城市提供了思想指引。毛泽东在新中国成立前夕指出：“在革命胜利以后的一个相当长的时期内，还需要尽可能利用城乡私人资本主义的积极性，以利于国民经济向前发展。”［3］(P1431)毛泽东是中共内部把马克思主义城市思想与中国实际相结合的典范，毛泽东对工商业的重视与马克思和恩格斯对工商业重要性的论述是密不可分的。

其次，马克思和恩格斯指出城市的突出特点是它的聚集性和系统性。马克思和恩格斯在《德意志意识形态》、《英国工人阶级状况》、《共产党宣言》等文中论述了现代城市的聚集性特点。马克思和恩格斯认为，“资产阶级日甚一日地消灭生产资料、财产和人口的分散状态。它使人口密集起来，使生产资料集中起来，使财产集中在少数人的手里”［4］(P277)，城市本身表明了“人口、生产工具、资本、享乐和需求的集中”［5］(P57)。系统性是现代城市的又一特点，马克思认为城市与众多独立的家庭不同，城市是作为一个独立的有机体存在的，也就是说，无产阶级对城市的管理要从整体的角度通盘考虑，不能头痛医头，脚痛医脚。列宁在对国内大工业进行配置的时候就根据马克思的系统论思想提出，工业的配置“必须得到各个中心，即各个城市、各个工厂区或彼此距离相近的几个工厂区的统计材料”［6］(P472)，只有如此才能够保证配置的合理性。

最后，马克思对未来的共产主义城市提出了设想。马克思和恩格斯在《英国工人阶级状况》和《论住宅问题》中分析了资本主义城市中存在的问题，如住房短缺、环境污染、人际关系冷漠、道德堕落、城乡对立等，提出了未来的共产主义城市应当是消灭了资本主义城市病的社会，是实现城乡平等，人与人、人与自然和谐发展的社会，实现这种社会的根本途径是消灭资本主义私有制，实现公有制。根据马克思的设想，后来的共产党人夺取政权后都非常重视公有制经济的发展。毛泽东在新中国成立后就指出：“在公私关系中，应当公营经济是中心。”［7］(P56)

（二）苏联城市管理经验

苏联是世界上第一个社会主义国家，是中国学习的榜样。毛泽东在新中国成立前明确指出：“苏联就是我们的最好的先生，我们必须向他们学习。”［3］(P1481)新中国成立前夕，刘少奇率领中共中央代表团秘密抵达莫斯科，代表团与苏联达成贷款援助的初步协议后，苏联专家来到中国帮助中国搞建设，其中就包括传授苏联的城市管理经验，北京和上海的市政建设就得益于苏联专家的支持与参与。中苏友好协议签订后，苏联的文件、会议报告和理论书籍被翻译成中文，成为各级干部学习的榜样。

苏联在城市管理上采取的是高度集中的计划体制与高度集权的行政命令体制相结合的管理模式。苏联的城市管理模式是典型的单一主体管理模式，无产阶级拥有城市的绝对领导权，城市的产业规划和发展规划完全由国家制定，各个城市只需按照国家计划执行即可。苏联的城市管理机构有：党的领导机关、市苏维埃及其常设委员会、市苏维埃执行委员会及其部门机关和职能机关、社会组织和群众团体等。其中市苏维埃及其常设机构是管理城市的国家权力机关，党委是名义上的领导机关，但在实际运行当中，党委经常与市苏维埃联合做出决定，对市苏维埃包办代替，党委成为城市管理中的政治中心。从城市管理的运行机制来看，苏联实行的是按部门分割的多部门、多层次的行政管理体制。从城市发展战略来看，城市被看成是国家生产力的基地，苏共认为工业尤其是重工业是城市发展的主要因素和动力。苏联的城市管理模式在苏联建立初期起到了快速整合资源的作用，苏联的经济迅速发展，城市化进展神速，1950年苏联的城市化水平已达到44.2%。

（三）革命战争年代积累的城市管理经验

中共是近代城市的产物，中共早期革命中心多在大城市中。大革命时期中共就开始了管理城市的初步尝试。中共领导上海工人武装起义胜利后，开始组建上海市临时市政府，制定《市民代表会议之组织法及其职任拟案》和《上海特别市市民代表会议政府组织条例案》。上海市临时政府成立后，颁布《上海特别市政府政纲草案》，详细说明了上海市人民政府成立后的施政纲领。南昌起义、广州起义胜利后，中共都颁布了施政纲领。这一时期的施政纲领多是照抄俄国十月革命时建立苏维埃的经验和做法。

土地革命战争时期和解放战争时期，中共创建了革命根据地，开始了建设新城镇的工作。尽管革命战争年代无法进行大的建设，但是这一时期的管理实践为后来中共管理城市积累了经验。其中，最有代表性的城市是延安。延安是陕甘宁边区的首府，从1937年1月到1947年3月，中共在延安停留了十年，建设了十年，延安的人数从1937年的3000余人到1946年增至3万余人（不包括机关、干部、部队、学生）。根据延安的特殊地位，中共的目标是把延安建成一座民主、和谐的革命新城，并以此制定了相应的政治经济政策。在政治上，中共吸收了当地的先进分子和士绅共同管理延安。在经济上，中共执行服务军事、服务民众的经济政策，中共在延安兴建了火柴、盐、酒、纺织等诸多工业，建立了综合性新市场，市场内有私营商店、合作社、银行和三星饭店。在文化上，中共在延安大力发展革命文艺，为工农兵服务，兴建了大众戏院等。1942年中共制定了城市规划，建设了安置农民的新村、抗属毛纺新村、黄庙沟的难民新村；开辟了新市场，增建了学校，扩大了民众及教育馆和俱乐部；进行了城市绿化、兴建公共卫生设施及改善城市环境卫生；根据防空的需要，对城市进行了改建和扩建工作。中共革命年代管理城市的经验成为新中国成立后中共管理城市的思想源泉。

二、中共城市管理思想的主要内容

三年经济恢复时期是中共面临压力最大的时期。外部，美国入侵朝鲜，国家安全受到挑战。内部，部分地区战争仍在继续，地方反革命势力潜伏在城市中伺机报复；城市物价居高不下，通货膨胀严重，市场混乱，大批失业人员等待救济；部分私营资本投机倒把，危害群众生活；旧秩序已被打破，新秩序还未建立起来，中共新生的城市政权面临着巨大的安全隐患。围绕着稳固城市政权这一核心任务，中共明确了城市管理目标、主体、方式、途径，积极投入到城市的管理与建设当中，最终跨越各种障碍，建立起了面貌全新的新民主主义城市。

（一）城市管理目标：把消费的城市变成生产的城市

新中国成立前夕，中共根据城市的实际情况确立了之后城市管理的首要任务是恢复经济，发展生产。毛泽东在七届二中全会上特别强调城市中党的组织工作、政权机关工作、工会工作、民众团体工作、文化教育工作、肃反工作、通讯社报纸广播电台等必须围绕“生产建设”这个中心工作并为这个中心工作服务。［3］(P1428)1949年3月17日，《人民日报》刊登社论《把消费城市变成生产城市》，指出中共进入大城市之后必须有计划、有步骤地迅速恢复和发展生产，变消费的城市为生产的城市。自此之后，“把消费的城市变成生产的城市”成为三年经济恢复时期中共管理城市的总目标。围绕这个总目标中共从政治、经济、文化、社会等方面制定了城市管理的横向目标：政治管理目标是建立“以工人阶级为领导团结城市各阶级”的城市人民民主政权，为城市经济的恢复和生产事业的发展提供政治保障；经济目标是在接收国民党官僚资本主义工商业的基础上建立起发挥领导作用的公营经济，支持、保护、帮助私营资本主义发展，采取“公私兼顾、劳资两利、城乡互助、内外交流”政策，尽快地恢复和发展城市生产；文化目标是建立“服务工农、服务人民大众”的新民主主义文化；教育目标是有计划有步骤地实行普及教育，加强中等教育和高等教育，注重技术教育，加强劳动者的业余教育和在职干部教育，给青年知识分子和旧知识分子以革命的政治教育，为城市的建设提供人才保障和智力支持；社会管理目标是荡涤旧社会的污泥浊水，打击、改造城市中旧的黑恶势力，建立城市新秩序，为城市生产事业的发展提供良好的外部环境。

（二）城市管理主体：以工人阶级为主体的多元主体

毛泽东在中共七届二中全会上指出城市管理必须“全心全意依靠工人阶级，团结其他劳动群众，争取知识分子，争取尽可能多的能够同我们合作的民族资产阶级分子及其代表人物站在我们方面，或者使他们保持中立，以便向帝国主义者、国民党、官僚资产阶级作坚决的斗争，一步一步地去战胜这些敌人”［3］(P1428)。毛泽东的论述为新中国成立后各阶级在城市中的地位指明了方向。工人阶级处于领导地位，工人阶级的领导地位要通过他的先锋队——中国共产党来实现，因而，中共城市委员会在城市管理中处于领导地位，成为城市权力政治系统的核心。诚如邓小平在中共西南局第一次城市会议上指出的：“城市工作具有很大的集中性，要统一到市委的领导下去进行。”［8］(P957)中共的领导主要是思想领导、政治领导和组织领导，城市的具体事务由城市人民政府来负责执行，城市人民政府是设在城市的国家地方行政机关。

城市中的其他劳动群众、知识分子、民族资产阶级及其代表人物是中共团结的对象，是城市管理的参与性主体。他们参与城市管理的途径有两个：一是政治协商会议。政治协商会议是民主党派和非党群众参政议政，参与城市管理的有效途径。中共接管城市后通过召开政治协商会议，听取党外人士和非党群众的意见，选举产生政治协商委员会作为中共与城市各民主党派及非党群众进行协商并保证决议实行的机关。二是城市各界人民代表会议。城市各界人民代表会议是在城市人民代表大会成立前的过渡性协商机构，主要任务是提供意见和建议，团结动员各阶层群众为恢复城市经济、发展生产、建立新的城乡关系、恢复交通运输、建设城市公共事业而努力。从当时代表者的身份看，包括工人、个体劳动者、自由职业者、知识分子、民族工商业者及开明绅士，具有广泛的代表性。通过城市各界人民代表会议，城市各界人民参与到城市管理当中，最终形成了中共领导下的城市各界人民群众共同参与城市管理的新格局。

（三）城市管理途径：政治动员

三年经济恢复时期中共管理城市的途径是政治动员。中共进行政治动员的方式有三种：一是参与和召集各种代表座谈会、展览会、控诉会，提高城市群众的政治觉悟，激发他们的主人翁意识。二是建立群众组织。毛泽东在七届二中全会上提出要在城市中建立工会和其他民众团体。邓小平在审改签发中共中央西南局《关于建立与发展群众组织的指示》时指出：“必须广泛地组织工会、农会、青年团等群众团体，并依靠这些团体去完成各项任务。”［8］(P20)三是开展政治运动。毛泽东说：“什么都要搞群众运动，没有群众运动是不行的。”［9］(P433)1950年，中共先后开展了民主建政运动、禁烟禁毒运动、改造娼妓运动、镇压反革命运动；1951年，先后展开了知识分子思想改造运动、整风整党运动、“三反”“五反”运动；1952年，先后开展了司法改革运动、增产节约运动等。通过自上而下的政治动员，中共获得了广泛的政治资源，中共的政策、方针得到了群众的支持，领导地位逐步得到巩固。

（四）城市管理模式：军事化管理模式

中共是通过暴力革命方式获得城市管理权的，为尽快恢复城市秩序，中共对新占领的城市普遍采取军事化管制模式。1948年6月10日，中共中央东北局为保护新收复的城市发出《关于保护新收复城市的指示》，要求在新收复城市中实行短期的军事管制，具体做法是由攻城部队的最高指挥机关吸收入城工作的地方党政负责人，组成军事管理委员会，成为接管城市的最高指挥机关，“地方党政机关及工作人员，一律听其指挥”［10］(P210)。这份文件受到中共中央高度重视，将其转发全国，此后，中共在新占领的城市中普遍建立军管会，实行军事管制。军管会在接管城市初期发挥了巨大作用，城市秩序恢复后，军管会的工作逐步移交给市政府，市政府运行稳定后军管会随之撤销。军管会在城市中存在的时间不尽相同，但从军管会结束到城市新民主主义秩序建立期间中共对城市采取的仍是军事化管理模式，主要体现在：中共在城市管理中拥有绝对权威性，所有城市管理主体和资源均服从于中共的集中调配，按中共设定的路径参与城市管理；城市的运行以中共的政策为基础，政令一下全体动员；管理城市的方法是政治运动。这种军事化管理模式使中共能在短期内集中资源，恢复城市秩序，发展生产，稳固政权。

三、中共城市管理思想的特点

三年经济恢复时期是中共探索城市管理的初始时期，这一时期中共紧密围绕着巩固政权这一核心任务巧妙地化解了内忧外患，实现了城市稳定，在城市中建立了新民主主义新秩序。这一时期中共的城市管理思想具有阶级性、革命性、过渡性的特点。

（一）阶级性

中共认为工人阶级是城市中最先进的阶级，是先进生产力的代表，城市的管理工作必须依靠工人阶级，工人阶级在城市管理工作中处于领导地位，其他的阶级则是团结的对象。工人阶级是领导阶级并不是说城市中所有工作都是工人阶级说了算，而是指城市管理工作的出发点是为工人阶级服务，维护工人阶级基本权益。中共高度重视工会的组建工作，高度关注工人的基本生活问题，发布了一系列救济失业工人的指示，如以工代赈、生产自救、专业训练、发放救济金等。同时，中共通过各种方式向工人宣讲党的基本政策，启发工人的阶级觉悟和主人翁精神。这些政策和举措调动了工人积极性，他们自觉自愿地与工厂中不合理的管理制度和不良现象进行斗争，为后来的城市社会改造奠定了坚实基础，劳动阶级的政治和社会地位不断提高，“劳动阶级最光荣”成为社会共识。

（二）革命性

三年经济恢复时期是中共在革命与战争的背景下组织人民群众恢复国家经济的时期。国内解放战争仍在继续，国民党的残余势力和城市中的黑恶势力伺机破坏新生政权，城市中的阶级斗争非常激烈。中共管理城市首先要围绕着城市政权的巩固和国家安全的维护这一核心任务。从这个角度出发，毛泽东指出中共的城市管理政策必须依靠工人阶级，团结城市中的其他劳动阶级。在革命思维的主导下，中共主要通过阶级斗争和政治运动来解决社会矛盾，开展了诉苦会、控诉会、镇压反革命、“三反、五反”运动等，这些运动启发了群众的阶级觉悟、打击了反革命、遏制了城市中的不良现象，但是也出现了斗争过火的情况。思想教育成为中共解决现实问题的又一重要方法，革命理想信念教育成为国民教育和学校教育必不可缺的内容，革命英雄模范成为学习的典型，这种革命化的教育方式在当时发挥了巨大的作用，教育和培养了一大批理想信念坚定的社会主义建设者。

（三）过渡性

三年经济恢复时期是中共由革命党向执政党转变的时期，这一时期中共的城市管理思想具有明显的过渡性特点。在城市管理主体上，中共一方面认为资产阶级和知识分子等非无产阶级是中共团结的对象，是国家建设的宝贵资源，另一方面又认为中国社会的主要矛盾是资产阶级与无产阶级之间的矛盾，所以对资产阶级和知识分子等非无产阶级采取“团结、利用、限制、改造”的两面政策。在现实中，“团结、利用”和“限制、改造”之间没有明确的界限，不同的人对政策的理解不同，极易产生分歧，导致了政策的摇摆。在城市的经济政策上，中共采取的是五种经济成分并存的政策，在五种经济成分中“公营经济是中心”，私营经济是为了经济发展暂时保留的经济成分，最终将过渡到公营经济。由于缺乏对过渡的时间和方法的明确规定，各地在实际管理中不同程度地出现了排挤私营资本的主张，有人提出：“国营经济是无限制地发展。”“大资本家要停工，我们就让他停工。我们有钱，就接收过来。”“我们的政策，是要‘与民争利’。但他们所谓的‘民’，是资产阶级。”［7］(P51)尽管这些看法受到了毛泽东的批评，但分歧一直存在。这些分歧与中共对新民主主义社会的认识密切相关，毛泽东认为新民主主义是过渡性的社会，既有资本主义社会成分，也有社会主义社会成分，是社会主义因素逐步取代资本主义因素的社会，但对于取代的时间和数量都没有明确定位，所以极易引起不同的理解，造成分歧。

四、中共城市管理思想的现实启示

三年经济恢复时期，中共在短期内把饱经战争涂炭的半殖民地半封建城市变成耳目一新的新民主主义城市，关键是中共能够从城市的实际出发，站稳立场，系统地探索城市管理的方式方法，这是值得继承和发扬的。

（一）城市管理必须立足于城市实际

城市管理政策和策略只有符合城市实际才能发挥作用。三年经济恢复时期，中共在城市管理的过程中采取了量力而行、稳扎稳打的策略：入城之初，百废待兴，中共对城市进行了完整的接收，最大限度地保护了城市生产力不受破坏，待城市秩序稳定之后，中共才开始分阶段、有准备、有步骤、有秩序地进行各项社会变革。在城市管理过程中，中共根据城市的发展实际坚持不懈地纠正了城市工作中的“左”“右”倾偏向，保证了城市政策的正确贯彻和城市工作的顺利完成。当前中国的城市建设正处于高速发展阶段，每个城市的实际情况各有不同，城市的管理不能盲目跟风，盲目地求快求新，应当立足于城市实际，从满足最广大人民的基本生活出发进行人性化管理才能赢得人民群众的支持。

（二）城市管理必须站稳基本立场

城市的建设和管理依靠谁、为了谁是城市管理的至关重要的问题。三年经济恢复时期，中共在城市管理的过程中始终坚持从工人阶级的立场出发想问题、作决策，不仅调动了以工人阶级为首的全社会的积极性，而且在城市中确立“劳动最光荣”的基本价值导向，为后来的城市建设与管理奠定了良好的民心基础。城市的管理只有调动城市中最广大劳动人民的积极性城市才能健康发展。这就要求城市管理者站稳立场，从城市中最广大劳动人民的立场出发想问题、出点子、作决策，真正做到一切为了群众，一切依靠群众，只有如此才能妥善地化解城市中的各项矛盾，实现城市的良性发展。

（三）城市管理必须坚持系统思维

马克思指出，城市是作为一个独立的有机体存在的，这就要求城市管理者必须坚持系统思维，不能头痛医头，脚痛医脚。三年经济恢复时期，中共围绕着恢复和发展生产这个中心任务，对城市文化、教育、经济、社会进行了全方位的改造，不仅使城市生产力得到了迅速恢复，而且转变了城市的风气，建立了新民主主义政治、经济、文化事业，凝聚了人心。城市生产力的发展固然是城市管理的核心任务，但是生产力的恢复和发展离不开城市其他事业的发展，这就需要城市的管理者考虑问题应当坚持系统思维，坚持从整体谋划，从长远谋划，实现政治、经济、文化、社会的协同发展。

［1］毛泽东年谱（一九四九——一九七六）：第1卷［M］.北京:中央文献出版社,2013.

［2］马克思恩格斯全集：第25卷［M］.北京:人民出版社,2001.

［3］毛泽东选集：第4卷［M］.北京:人民出版社,1991.

［4］马克思恩格斯选集：第1卷［M］.北京:人民出版社,1995.

［5］马克思恩格斯全集：第3卷［M］.北京:人民出版社,1960.

［6］列宁全集：第3卷［M］.北京:人民出版社,1995.

［7］毛泽东文集：第6卷［M］.北京:人民出版社,1999.

［8］邓小平年谱：中［M］.北京:中央文献出版社,2004.

［9］建国以来毛泽东文稿：第7册［M］.北京:中央文献出版社,1992.

［10］中共中央文件选集：17册［M］.北京:中共中央党校出版社,1992.