能耗限额标准促进产业升级的惩处机制

王健琨，刘德义，秦恒春，李进军，王越之

(甘肃省节能监察中心，甘肃 兰州 730070)

0 引言

依据《国务院关于化解产能严重过剩矛盾的指导意见》(国发［2013］41 号)文件要求，“十三五期间，结合产业发展实际和环境承载力，通过提高能源消耗、污染物排放标准，严格执行特别排放限值要求，加大执法处罚力度，加快淘汰一批落后产能。”因此能耗指标是推动化解产能过剩工作的重要手段，也是促进产业升级的有力抓手［1－2］。通过能耗限额强制性的手段加大惩处力度，建立完善的惩处机制，可有效的化解产能过剩推动产业升级。国内在这方面的研究鲜有报道，所以加强这方面的研究是非常必要的。

1 现有节能惩处机制存在的问题

自“十一五”以来，节能惩处一直在提，相应的《中华人民共和国节约能源法》(以下简称《节能法》)有规定，但在惩处主体、惩处范围、惩处额度和惩处效果上有明显的不足。

1．1 惩处主体不明

各级节能监察机构依据法律或者接受委托，负责着具体的日常监察工作，同时也承担着一定的行政处罚职能。从全国层面来说，只有个别地区实施过节能经济处罚，我省尚未实施过任何节能经济处罚。此外，《节能法》中也未明确由节能监察机构行使节能处罚，所以节能监察机构在行使处罚权的时候存在很多障碍。

节能惩处牵扯节能主管部门、行业节能主管部门和节能监察机构，它实际上是一个系统的体系。应形成一种联席惩处机制，意味着企业能耗指标不合格会处处碰壁;意味着企业的能耗指标合格将成为各种审批的前置条件。这势必督促企业减低能耗，搞好节能工作，形成良性循环。

1．2 惩处范围不清

虽然节能法律法规中有节能惩处的规定，但在具体实施过程中可操作性不高。

1．2．1 惩处范围界定

对节能违法事件如何界定?如企业的能耗指标超标问题:全厂指标超标才算超标，还是只要有一条生产线指标超标就算超标;能耗限额中牵扯多个指标的企业，一个指标超标就算超标，还是所有指标都超标才算超标。如企业在用国家明令淘汰的高耗能落后机电设备问题:是列出淘汰计划逐年淘汰就满足要求不用处罚，还是只要有在用高耗能落后机电设备就应处罚。这样的问题在现行的节能惩处机制中没有明确的界定。

1．2．2 超限范围界定

在具体的节能惩处中能耗指标超出国家能耗限额标准限定值/准入值多少就应实施淘汰类电价，超出多少就应实施差别电价。此外，企业使用了什么高耗能落后机电设备就应责令关停或停业整顿，是主体设备属于淘汰类，还是通用设备属于淘汰类，或者是淘汰类机电设备占了多大比例等等。这样的超限范围都没有明确。

1．3 惩处额度不定

1．3．1 惩处金额界定

企业发生了节能违法行为，如能耗指标超标或者是在用高耗能落后机电设备，应给予企业多少罚金，在现在的节能法律法规中没有提到。若参照《节能法》第八十三条最高可以处以三十万元的罚款，但是这一条的可操作性极差，对于大型企业三十万元的罚款微乎其微，企业上缴罚款后继续生产对企业没有多少影响，能耗超标依然超标，高耗能落后机电设备依然在用。

1．3．2 差别电价界定

差别电价政策在近年来的能耗限额核查中起到了重要的作用。国发［2013］41 号文件中指出“完善差别电价政策，……对钢铁、水泥、电解铝、平板玻璃等高耗能行业，能耗、电耗、水耗达不到行业标准的产能，实施差别电价……”能耗限额正好能担负起这一重任，但如何具体实施差别电价政策，对超限企业如何差别化的处罚都未明确。

1．4 惩处效果不足

现有的节能惩处的影响范围有限，只是下达整改通知，整改后不达标企业下发“黄牌警告”，但未实施过触痛企业神经的经济处罚，其影响力有限。因没有经济方面的处罚，企业没有受到有效的鞭策。反而对能耗指标好的企业要求越来越严格［3］，“鞭打快牛”;对能耗指标差的企业听之任之，“鼓励落后”;没有形成行之有效的节能惩处机制，以达到鼓励先进、鞭策落后的效果。

2 实施差别电价能耗指标目录

基于以上问题，我们提出以能耗指标约束企业，并制订高于国家强制性能耗限额标准和甘肃省强制性能耗限额标准的《实施差别电价能耗指标目录》，以完善节能惩处机制;并建议由政府出台《超能耗限额标准用能电价加价管理办法》，强化节能奖惩的力度。

2．1 指标范围界定原则

在《实施差别电价能耗指标目录》制订过程中，我们充分调研，征求企业和行业协会意见，参照了国家强制性能耗限额标准、甘肃省强制性能耗限额标准和甘肃省能效指南等资料，以期做到公平公正。

本目录主要涵盖焦炭等58 项重点用能产品的213 项单耗限额值(《实施差别电价能耗指标目录》具体内容略)。依据目录对超过限额值10%以内的企业务必由各级节能监察机构下发整改通知，要求限期整改;超过限额值20%以下10%及以上的企业务必由各级节能监察机构上报价格主管部门建议整改期实施差别电价政策，每千瓦时电力加价0．1 元;超过限额值20%以上的企业务必由各级节能监察机构上报价格主管部门建议整改期实施淘汰类电价政策，每千瓦时电力加价0．3 元。此外，对整改期仍不达标的企业务必由各级节能监察机构上报价格主管部门实施淘汰类电价政策。

3 高耗能企业的能效提升机制

我省地处欠发达地区，部分企业建成时间较早。此外，受到资金技术等因素的影响，企业的整体装备水平不高，况且部分高耗能企业装备落后，急需通过能效提升的方式进行改造。

3．1 装备落后界定原则

哪些行业的哪些装备或工艺属于落后?如何去界定它?只有界定清楚，才能提出合理有效的能效提升机制。

在界定中我们可以参照国家发改委最新颁布的《产业结构调整指导目录》中的淘汰类目录。列入淘汰类的目录是国家明令淘汰的，重点用能企业尤其是高耗能企业应加紧制订淘汰计划或切实可行的节能改造计划。也可以参照工信部近年来颁布的三批《高耗能落后机电设备(产品)淘汰目录》中的各类机电设备。列入目录中的锅炉、电机、风机、水泵、变压器等通用设备是国家明令淘汰的，重点用能企业尤其是高耗能企业应按计划分批淘汰，或者进行节能改造，以期能效达到相关要求。

我省近期发布了《甘肃省工业结构调整负面清单及能效指南(2014 版)》，其中“负面清单”由限制类、禁止淘汰类清单构成，具有对我省主要的工业行业装备水平的约束性和强制性。该清单的部分要求要高于《产业结构调整指导目录》，并结合我省装备现状，对我省产业结构调整和产业转型升级具有重大的指导意义。

3．2 能效提升机制

对于装备落后企业我们提出了“三不五提高”为主要原则的能效提升机制，分析如下:

3．2．1 不“一刀切”式的淘汰企业

不结合实际的强制淘汰会引起很多问题。在具体工作中，对于不符合以上装备落后界定原则的企业，不能“一刀切”式强制淘汰，应充分听取企业和当地主管部门的意见，换位思考站在企业的角度来客观分析这一问题。对于企业主动要求淘汰的生产线，主管部门应结合淘汰落后产能政策对企业给予一定的资金补助用于偿还债务、职工安置或企业转型;对于企业不愿意淘汰的生产线，充分争取各方面的资金并自筹进行节能技术改造。

3．2．2 不放弃对落后企业的帮扶

对于装备落后、资金匮乏、生产经营困难的企业，主管部门要做到不放弃、不抛弃，这些企业大部分是老国有企业，企业负担重，曾经给当地做出过巨大的贡献。对于这些企业，政府应在政策上、资金上多倾斜、多帮扶，让企业真切感受到政府的关怀，帮其度过难关［5］。

3．2．3 不可无原则的保护落后企业

但是，也要规避地方保护主义，部分地区为了当地的财政和就业，对一些高耗能高污染的企业放任其生产。还有部分企业确实在资金、技术、政策等方面无法进行节能改造或产业升级，对于这些企业不可无原则的保护，符合强制淘汰条件的企业就应淘汰，符合强制关停的企业就应关停，绝不姑息［6］。

3．2．4 提高落后企业的节能意识

对于有能效提升潜力的装备落后企业，要提高他们的节能意识。首先企业的领导层要有节能意识，了解节能法律法规，了解最新本行业节能技术、了解节能对企业降低经营成本的重要性。其次企业的员工要有节能意识，让他们共同参与到节能工作中，他们是企业节能工作具体实施者，通过完善的节能奖惩制度，使他们意识到节能就是义务、节能就是效益、节能就是奖金［7］。

3．2．5 提高落后企业的节能管理

对于有能效提升潜力的装备落后企业，要提高他们的节能管理水平。结合《工业企业能源管理导则》和《能源管理体系要求》等国家标准，规范这类企业的节能管理水平。能源管理是企业的软实力，工艺装备是企业的硬实力，两者结合好才能真正的实现节能降耗。

3．2．6 提高落后企业的节能技改

对于有能效提升潜力的装备落后企业，要提高他们的节能技术改造力度。各类节能技术发展很快，新技术、新装备的推广除了节能企业自身努力外，政府部门尤其是各级节能监察机构应多发挥节能新技术新装备推广的桥梁作用，帮助企业筛选可行的、适宜的通用类或者行业类节能新技术新装备，指导企业进行节能技术改造，提高装备的能效水平。

3．2．7 提高落后企业的装备水平

对于有能效提升潜力的装备落后企业，要提高他们的装备水平。有的设备可以通过节能技术改造加以改进，提高其能效，但很多主体设备受到条件制约无法进行改造或者先天不足改造潜力很小。对于这样的装备，企业要积极的进行产业升级，淘汰落后生产线，新上先进的生产线，提高自动化水平，在条件具备的情况下建设能源管理中心，为企业发展奠定良好的节能基础。

3．2．8 提高落后企业的对标能力

对于有能效提升潜力的装备落后企业，要提高他们的能效对标能力。企业在改造前与行业内部能效平均水平进行对比，发现问题督促改进;改造后与先进企业尤其是行业内部的能效标杆企业进行对比，并可结合“节能领跑者”制度，找出差距，逐步提升，形成“你追我赶”的能效对标良好形势。

3．2．9 近年来能耗限额监察能效提升实例

自2010 年以来，我中心开展了近500 次各类能耗限额监察，在监察中查处了一些企业能耗限额超标问题，部分企业高度重视积极整改，能效提升明显。如某钢铁企业在近年来能耗限额核查中，高炉工序超《GB21256 －2007》限定值20%以上，我中心下发整改，整改后复查不合格，又下发“黄牌警告”，引起该企业领导高度重视，积极对原有生产线进行节能改造，并引进先进工艺新上了年产440 万吨粗钢生产线。某电石生产企业在近年来能耗限额核查中，其电石单位产品综合能耗超《GB21343 －2008》准入值10%，企业接到整改通知后，积极开展节能技术改造，新上了电石炉气烧白灰项目，并开发下游PVC 产业链，取得了良好的经济和节能效益。

4 结语

本文通过分析现有节能惩处机制存在的问题，提出以能耗限额标准为基础，建立实施差别电价能耗指标目录体系和装备落后高耗能企业的能效提升机制，以完善能耗限额标准促进产业升级的惩处机制。同时，建议由政府出台《超能耗限额标准用能电价加价管理办法》，强化节能奖惩的力度，最终形成能耗限额标准促进产业升级的惩处机制。

［1］黄飞，王学文，李武斌．当前节能标准化工作的形势与对策［J］．石油石化节能，2013(11):1 －5．

［2］李雪，刘全，余荣祖，等．并网光伏电站生产运行数据敏捷分析方法研究［J］．电网与清洁能源，2014，30(3):104－118．

［3］国家标准委． 大力推动能耗限额标准制修订工作［J］．机械研究与应用，2012(5):35．

［4］洪伟．单位产品能源消耗限额标准汇编［M］．北京:中国标准出版社，2014．

［5］武文晶，邓雅萍． 建立健全能耗限额标准体系实现经济效益目标［J］．工业计量，2013(S1):194 －195．

［6］上海市节能监查中心．发挥专项节能监察效能落实产品能耗限额管理［J］．上海节能，2013(12):10 －12．

［7］叶冬燕，王湘赞． 风电发展影响因素及节能减排效益分析［J］．电网与清洁能源，2012，28(10):69 －73．