对完善行政事业单位内部控制的探究

吴玲

【摘 要】行政事业单位内部控制实践活动是提升单位整体效率的重要保证。随着我国公共财政体系改革的不断深入，行政事业单位内部控制建设越来越受到政府、部门及学者的重视。本文针对行政事业单位内部控制实施现状进行深刻剖析，并提出相应的对策建议，以期为行政事业单位完善内控制度体系提供有效的参考意义。

【关键词】行政事业单位；内部控制；完善

行政事业单位内部控，是指行政事业单位为实现控制目标，通过制定制度、实施措施和执行程序，对经济活动的风险进行防范和管控。随着我国公共财政体系改革的不断深入，行政事业单位内部控制建设越来越受到政府、部门及学者的重视。2012 年11月29 日，财政部下发了关于印发《行政事业单位内部控制规范（试行）》的通知，并于2014 年1 月1 日开始实施。这对提高行政事业单位内部管理水平，规范内部控制，加强廉政风险防控机制建设具有重要意义。

一、行政事业单位内部控制的特征

1.内部控制实施目标提高了公共服务的效果

行政事业单位内部控制与企业内部控制的实施目标是不相同的，行政事业单位的目标主要是为了提高公共服务的效果，公共服务目标需要公职人员利用相关的资源来实现。行政事业单位也会要求尽可能降低运营成本，但其运营目标的核心还是向社会公众提供非营利性的产品以及服务。因此，行政事业单位内部控制与企业内部控制实施目标的根本区别在于是否为社会公众提供非营利的服务，并且行政事业单位的内部控制更加关注社会公共服务方面而非营利方面。

2.预算管理成为开展各项活动的起点和终点

行政事业单位内部控制与企业内部控制在预算管理方面的差异主要是预算管理的社会功能和内部功能。企业内部控制中的预算管理范围主要是企业内部的经济资源优化效果，而行政事业单位的预算管理的出发点和落脚点乃是社会资源的节约以及资源运转速度的加快。企业只是将预算管理作为内部财务管理的工具，而行政事业单位将预算管理作为加强财务收支的计划性的主要手段，并且成为开展各项活动的起点和终点。行政事业单位在进行经济活动之前要通过科学和充分的前期论证从而形成相应的预算草案，并且实施过程中草案会成为经济活动和收支项目重要的一个参照标准，实施之后则会转变为预算绩效、行政效能和经济责任审计的依据。

3.绩效评价提高了内部控制的行政效能

行政单位的绩效评估不仅包括单位预算完成情况绩效评价，而且包括社会效益的实现。而企业的绩效评价主要强调企业的经济效益。由于行政事业单位的公共属性，其内部控制目标也主要是在社会公共服务和产品的提供方面，在投入产出的时候主要强调公共财政收支的社会功能。而企业内部控制体系的要求是将企业价值的最大化作为运营目标的，主要体现在单位资产运营的效率方面。与企业效能型内部控制相比，行政事业单位则更加关注产品的服务以及质量，更加强调行政管理的功能和效果，而非只关注对于投入和产出的比例。

二、我国行政事业单位内部控制中存在的问题

1.内部控制意识薄弱

2014 年颁布实施的《内控规范》是我国关于行政事业单位内部控制首部较为系统、完善的制度规范。在此之前行政事业单位内控建设没有得到很好的宣传和普及，在企业單位较为普遍的内部控制实践相比下，行政事业单位内控意识在许多单位没有得到重视。有的行政事业单位负责人缺乏正确的内部控制意识，对内控知识不了解，在思想上对建立健全单位内部控制的重要性和现实必要性的认识不到位，抱着无所谓的态度。有的单位领导错误地将财政部门的国库支付制度、政府采购制度、部门预算控制以及政府审计等同于内部控制，认为国有资产已经有了严格的财政手段进行控制，内部控制体系建设可有可无。更甚者认为行政事业单位内控仅仅是单位财务部门的工作，财务控制即单位内部控制的全部内容。

2.内部控制制度建设不完善

一方面，目前我国行政事业单位在内控制度建设的内容和范围方面与行政事业单位管理需求不适应，大多仅停留在会计控制和风险控制方面，没有将内部控制面覆盖到单位的所有人员和各业务环节。甚至个别小单位将会计、出纳、资产管理等不相容职务均由一人担任，远远滞后于企业组织以及行政事业单位内部管理的需求。另一方面，部分行政事业单位虽然对内部控制进行了较全面的制度建设，但多出于应对监督检查，而非为了加强内部管理和风险控制，使单位的内部控制形式大于实质。另外，有的单位对内控制度建设存在理解偏差，机械的将财政部颁发的《内控规范》条款原封不动照搬到单位实际工作中，造成内控制度缺乏适用性和可操作性。由于上述问题的存在，行政事业单位的内控制度在实践中缺乏有效执行，造成了内控制度流于形式。

3.预算编制与执行之间脱节现象严重

行政事业单位的资金筹集与使用以预算为主要形式，且单位预算由财务部门来负责，但部分事业单位在预算管理机制方面仍存在着漏洞，主要表现为：编制预算时，并未以自身的实际情况作为出发点，而是将领导业绩、考核目标等作为主要参考指标；在执行过程中，资金用途、金额随意变更的问题较为突出，未能按照预算严格执行，两者脱节现象较为普遍。此外，部分管理人员缺乏专业的预算编制知识，在编制环节中往往应付差事，导致预算编制的执行失去了应有的控制作用。

4.缺乏有效的内控监督

目前我国行政事业单位由于缺乏有效的内部审计，审计监督形同虚设、流于形式、制约了行政事业单位内部控制的有效实施。一是内部审计组织建设不健全。多数行政事业单位没有设置专门的机构从事内部审计，或者仅对不定期的资金、资产的使用情况临时安排相关会计人员进行监督审查，很少涉及到对单位内部控制执行情况的监督指导。二是内审机构设置和审计人员缺乏独立性。有的单位设立了内审部门但与财务部门隶属于同一领导之下，或直单位接委任财务人员负责相关内审工作。三是缺乏有效的内部审计控制制度建设。因此，大多数行政事业单位无法有效的开展广泛的、全面的以内部控制为核心的审计监督，影响到内部控制监督作用的发挥。

三、提高行政事业单位内部控制的主要措施

1.提高内部控制意识

行政事业单位加强内部控制需要解决的首要问题就是思想意识问题。财政部门应当联合组织人事等有关部门，对行政事业单位的主要领导及相关管理人员等进行思想意识的教育，通过开展内控建设培训班、讲座等活动进行宣传和教育，以提高各单位对加强内部控制建设重要性的认识。同时各单位也要提高内控制度的宣传力度，做到全员参与单位内部控制，营造良好的内部控制环境。

2.建立科学的内部控制制度和合理的内部控制体系

首先，要切实完善并严格执行国库集中支付制度，规范资金的运营和管理，从而维护预算的严肃性。其次，应在行政事业单位大力推进公务卡使用力度，加强对于现金的管理，提高财政的透明度和公开度，从而有效防止违规套取现金规避监管的现象。再次，还要尽可能完善行政事业单位的预算管理制度，扩大预算管理的范围，对于预算的调整要严格检查，将部门的预算与单位内部的责任预算进行有机结合，从而加强对于预算的控制。最后，还要尽可能完善固定资产的管理制度，强化固定资产的管理，提高资产使用效益，避免账实不符、资产流失等情况的出现。

3.对预算的编制及执行要予以实时监控

行政事业单位应建立预算委员会等内部组织机构，成员包括单位领导、财务人员、相关主管和职员等，分别对预算编制及预算执行予以实时监督。在预算编制环节中，需要所有人员共同参与，各个部门在结合自身情况编制其部门预算之后，送达财务部门及单位领导进行审查，待审查通过之后交予财务部门，再对其进行汇总与编制。预算编制完成之后，提交预算委员会等机构审核，并报送国家财政等相关部门，直至财政部门对其审核并且通过后，才能正式执行。对于预算执行环节而言，预算委员会等内部相关工作人员应结合预算制度中相关规定，对执行情况予以实时监控，倘若具体执行环节出现百分之三十以上的偏差，则需将其上报上级部门，以确保预算编制及执行操作的科学性与合理性。

4.加强内控监督，保证内控的有效性

在内部控制执行过程中，为增强执行的力度与效果，需要强化内控自我评价和内外部监督。内部审计是对行政事业单位内控进行内部监督的重要途径，是内控能够得到有效执行的重要保障。这就要求单位首先成立专门的内部审计机构，配备德才兼备的审计人员。其次确保内部审计机构及审计人员的独立性，由单位负责人直接分管，杜绝出现审计部门和财务部门隶属于同一部门或领导的现象。全面加强对事前、事中的内控审计，及时发现并上报重大内控缺失，利用单位内审来提高内控效率，进而提高行政事业单位的整体管理水平。

參考文献：

[1]张靖.事业单位内部控制制度建设浅探[J].财会通讯（理财版），2006（6）.

[2]田祥宇，王鹏，唐大鹏.我国行政事业单位内部控制制度特征研究[J].会计研究，2013（2）.