川南城际铁路配套土地支持政策研究

朱虹宇+闫海峰

【摘 要】本文通过对国内外典型铁路配套土地支持政策的分析，根据川南城际铁路的建设环境，对其建设不同时期不同标段应当采取的土地支持政策进行了研究，为川南城际铁路多元化融资提供了建议。

【关键词】川南城际铁路；投融资；配套土地政策

一、川南城际铁路基本情况

川南城市群是四川省内城镇密集、资源丰富、富有特色的一大区域，是四川省第二大城市群和城镇重点发展区域。城市群内几个主要城市正处于加速发展阶段，相互之间的距离均在100公里以内，境内天然气、煤炭、盐卤及农副产品等资源丰富，川南城际铁路的修建将有利于加快沿线工业化、城镇化进程，带动沿线基础设施建设、地区产业结构的改变和地区经济发展。根据初步设计方案，川南城际铁路包括内江至自贡至宜宾段（简称内自宜段）和内江至泸州段（简称内泸段）两部分，功能定位为以客为主、兼顾货运，建设标准为国铁一级双线，设计运行速度为200km/h。其中，内自宜段正线建筑长度145.67公里，估算总额为181.84亿元，建设总工期为5年，内泸段正线建筑长度96.07公里，估算总额为111.77亿元，建设总工期为2.5年。

二、铁路建设配套政策制定背景

2012年5月铁道部发布了《关于鼓励和引导民间资本投资铁路的实施意见》，鼓励民间资本投资参与城际铁路、地方铁路和客运专线等建设项目，明确城际铁路建设由地方主导。川南地区虽然客流不大，却人口密集，川南铁路如果设计为以货为主、客运为辅的货运线路，势必要以牺牲列车速度为代价，对客流的吸引力会大大降低，从线路的远期发展、经济效益和社会效益考虑，地方政府将其定位为以客为主、兼顾货运的城际铁路。

就融资主体而言，铁路客运市场盈利预期不可测，民间资本普遍青睐投资资源开发性的货运铁路，再有铁路总公司固定资产投资首先要保证在建项目，其次是入选“十二五”规划中的项目。截止2014年7月，川南城际铁路有限责任公司由四川省自贡市、泸州市、内江市和宜宾市政府分别指定或委托市属国有投融资公司作为出资人代表，联合四川铁投和四川公路桥梁建设集团有限公司六方共同组建，尚未见铁路总公司入股。

2013年8月19日，国务院发布的《关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见》中明确提出加大力度盘活铁路用地资源，鼓励土地综合开发利用，支持铁路车站及线路用地综合开发。对铁路配套土地支持政策的研究必将对川南城际铁路实现多元化融资方式产生积极影响。

三、国内外铁路配套土地支持政策分析

1.日本铁路

日本铁路建设初期，政府对铁路投资给予了非常优厚的保护条件。早在日本铁道公司成立之初，政府就免征其所需土地的税费。在后来的卫星城铁路修建过程中，市区部分的铁路用地由卫星城开发者以最低价转让给铁路公司，市区外的部分，卫星城开发者负担实购价的差价及一半的铁路路基工程费用，体现了收益人负担的原则。

2.中国台湾铁路

中国台北至高雄的高速铁路建设中，特许投资公司在工程建设与合同运营期间，以优惠承租方式取得土地使用权。台湾当局规定，高速铁路经与土地所有者商定，可采取出让“地权”的方式让高速铁路通过，而不一定征购土地。在车站等特定地段，土地征用面积大于单纯车站建设所需面积。土地所有人可选择政府一次付清补偿费的出售方式，也可以选择待车站建成后，以应得补偿费参与土地开发，或领回部分已开发土地或建筑物的方式。因为车站建成后相关土地或建筑物的区位条件有很大改善，地价和房价都将不断上升，原土地所有人可得到较优惠的回报。其余剩余土地作为公有地产，升值后也可补偿政府的部分投资。

3. 广东省珠三角城际铁路

广东省政府在《关于完善珠三角城际轨道交通沿线土地综合开发机制的意见》中明确提出“以地养路”开发模式，将以铁路沿线各站场为中心、半径800米左右范围内尚未划拨、出让的国有土地，以及其他适合开发建设的土地作为备选土地综合开发用地，其规模与承担的补亏责任相匹配，在土地综合开发规划中予以明确。同时在项目规划选址阶段加强土地规划控制，暂停受理、核发此范围内地块的建设用地规划许可或出具地块规划设计条件，并暂停出让及划拨土地。铁路沿线的开发收益将用来弥补建设和运营的亏损，同时由土地综合开发的省市出资人净收益、各沿线上缴的城际轨道运营专项补亏资金等构成运营补亏保障金，为铁路运营后期提供保障。

四、 川南铁路配套土地支持政策研究

土地资源开发是在铁路行业中带来除铁路自身运营收益之外的最重要的收益来源，也是解决铁路建设资金紧缺问题的有效途径之一。做好土地综合开发，总的来说，就是要确定土地开发范围、开发主体与开发收益，明确补贴划分方式。根据川南城际铁路的定位，在项目建设运营近期其公益性铁路特征明显，适宜以政府资金作为引导，积极吸引社会资本；在项目运营远期，由于铁路客流吸引量的增加，势必带动沿线物流和资金流的增加，项目可逐步过渡为经营性铁路，向社会资本完全放开。川南城际铁路可考虑的配套土地支持政策有以下几种。

1.铁路枢纽项目“招拍挂”模式

川南城际铁路中的内江北站、自贡东站、宜宾东站、泸州北站是铁路与四个主要城市其他交通方式连接的交通枢纽，在今后也可能成为与国家铁路网和其他地方铁路支线连接的重要节点，其本身就能吸引大量客流，外部效应明显。

枢纽项目建设可将铁路站场及配套设施用地范围外的一定土地资源作为项目资产。该土地资源可由省铁投集团作为开发主体，配合土地储备中心进行开发，集团负责筹集征拆资金、土地初开发和城市配套基础设施建设所需资金以及征地拆迁安置工作，待该土地出让或开发获利后再给予铁路项目单位一定资金补偿，补偿标准可通过铁路项目单位与省铁投集团协商确定。由于车站枢纽周围土地外部效应显著，有一定的收益预期，也可将站场枢纽项目和站场外开发用地“打包”招标给项目总承包方，由其负责整体项目的勘察、设计、采购、施工和试运行（竣工验收），项目总承包方通过站场外土地的开发获益。由于铁路项目建设的资金需求较大，投资回收期较长，为了支持铁路项目投融资，政府可以给予在土地出让、开发过程中产生的相关税费一定的优惠减免政策，如房产税、城镇土地使用税等，提高土地资源的开发收益。endprint

2.铁路沿线项目“以地养路”模式

就铁路沿线项目开发而言，红线内的土地开发宜由铁路项目业主承担，铁路公司组建土地开发公司作为开发主体；对于铁路沿线50m外的土地（即红线外土地）宜由地方主导，也可省市组建合资开发公司共同开发。在川南城际铁路运营期间，将红线内的土地开发收益用来弥补各市相应路段分摊的运营亏损，在此基础上，剩余的运营亏损将用沿线市境内红线外土地开发收益或通过建立运营补亏保障金来弥补。

对于红线外土地开发收益分两种情况，针对沿线市境内红线外开发备选用地由该市负责开发的，则该市承担路段剩余亏损额；针对沿线市境内红线外开发备选用地由省市联合开发的，则该市路段剩余亏损额由按省市在该路段的出资比例分担。对于运营补亏保障金，由沿线土地综合开发的省市出资人净收益以及各沿线市上缴的公益性铁路运营专项补亏资金构成，省政府可以其他适当形式予以支持。

3.运营后期土地支持政策

由于川南地区人口密集，资源丰富、工业发达，在成渝经济区中具有重要作用，在川南城际铁路运营后期其外部效益可逐步内部化，其公益性特征将逐步过渡为经营性特征。此时对于川南地区新建的川南城际铁路支线或其他资源开发性铁路也可采取上述土地配套政策，对铁路沿线土地进行开发利用，开发所得收益可通过谈判协商进行适当分配，作为政府投资资金。除此之外，由于经营性铁路不仅社会效益较好，而且一般其经济评价高，内部收益率较好，还可以采取授权经营方式配置，按“谁获利谁出资”的方式，吸引民间企业参与铁路建设。

五、结束语

内自宜和内泸铁路作为川南城市群内部铁路网的主骨架铁路，对进一步加强川南城市群与成都和重庆的联系，实现成渝经济区南部城市群“同城化”，加快区域城镇化进程具有重要意义。做好土地配套支持政策研究，不仅能解决好四川建设铁路资金短缺的现状，更能适应铁路行业进行投融资体制改革的趋势，为四川省内其他地方铁路建设提供宝贵的经验。

参考文献：

[1]百度百科.川南城际铁路[EB/OL].http：//baike.baidu.com/view/ 10973434.htm.

[2]中华人民共和国国务院关于改革铁路投融资体制加快推进铁路建设的意见[S].

[3]四川省发展改革委.关于川南城市群城际轨道交通规划建设的建议意见[Z].成都：省发展改革委，2013.

[4]崔妍.地方政府公益性基础设施建设项目融资模式研究[D].大连：大连海事大学，2012.endprint