关于工程质量两年行动方案中诚信体系建设的思考

周宇晴

(江阴市建筑工程管理处， 江苏 无锡 214400）

建筑业企业由于其产品的特殊性(先中标后生产)，因此诚信显得极为重要。企业和项目负责人的诚信状况，是建设方选择中标人、保证工程质量的重要依据。建筑业相关法律法规和工程建设强制性标准的实施，有效地保证了工程质量，并在一定程度上限制了建设项目各方主体的违规与失信。但从整体上看，目前工程质量方面诚信缺失的现象仍十分普遍，工程质量的诚信问题，需要通过建立综合完善的建筑市场诚信体系才能得到有效解决。2014 年 9 月住房城乡建设部发布的《工程质量治理两年行动方案》，将加快建筑市场诚信体系建设作为重点工作任务之一，将建筑市场诚信体系的建设摆到了重要位置。笔者从工程质量方面存在的诚信问题入手，结合工作实践探讨如何运用建筑市场诚信体系，从源头上把住工程质量关。

1 工程质量方面存在的诚信问题

工程质量的诚信问题是建筑市场的诚信问题之一，主要是建筑市场各方主体的失信行为。

(1)建设单位失信行为：违法发包或分包，要求任意压缩工期，违反强制性标准，未按规定审查施工图，必须实行监理的工程未实行监理，违反基本建设程序，明示或暗示施工单位使用不合格的建筑材料、构配件和设备，未按规定组织竣工验收。

(2)勘察、设计单位失信行为：超资质承接或转让业务，违法分包或转包，违反强制性标准，设计单位指定生产厂、供应商。

(3)施工单位失信行为：一是失信竞争，投标过程中围标、串标，违法分包或转包，垫资施工，拖欠人工工资、材料设备款；二是失信施工，施工过程中材料以次充好，擅自修改工程设计，偷工减料，不负责返修出现质量问题或验收不合格的工程。

(4)监理单位失信行为：超资质承接或转让业务，项目监理机构人员配备不足或与投标承诺不一致，与施工单位串通，弄虚作假，降低工程质量。

2 当前建筑市场诚信体系现状与存在问题

工程质量出现上述诚信问题，说到底是由于建筑市场诚信体系不完善的大环境所造成的。现有的建筑市场诚信体系虽然在一定的程度上规范了建设行为，提升了工程质量安全水平，但是无法有效遏制客观存在的大量的工程质量失信行为。究其原因主要有以下几个方面。

2.1 信用评价体系不完善

目前信用评价体系不完善主要表现在两个方面。一是缺乏统一的衡量标准。我国尚未建立统一的建筑市场信用评价标准、统一的建筑市场和工程质量安全一体化监管平台，各地建筑市场的征信、评价和奖惩机制不尽相同。这不利于未来全国建筑市场诚信体系的整合。二是未将信用评价结果应用于招投标环节。目前的信用评价体系未包括招投标过程，无法通过工程项目招投标、施工过程质量安全、施工合同履行等信用信息的联通和共享，实现对建设项目各方主体行为实施全过程动态监管、对失信者实施联合惩戒的重要目的。

2.2 信用信息开放度低

信用信息开放度低主要表现在纵向和横向两个方面。就纵向而言，由于未建立统一的建筑市场信用信息平台和工程质量安全一体化监管平台，导致各地的平台互相独立，异地信用信息无法查询；由于法律法规没有明确规定，各级建设行政主管部门和专业机构掌握的信用信息不能及时、固定公开，造成信用信息资源的被闲置和被浪费。就横向而言，信用信息在工商、税务、纪检、司法、银行和建设等部门之间互相封锁，难以实现联合开放。

2.3 信用中介服务市场化程度低

目前我国建筑市场信用中介服务发展迟缓，供和求两个方面都存在问题。一方面，建筑市场各方主体的诚信意识不强，对信用产品的需求不足，影响了信用中介服务行业的发展壮大。另一方面，信用中介服务行业的整体水平不高，资质参差不齐，信用评估方法不规范，服务不能满足需求，制约了市场对信用产品的需求。

2.4 行政监督管理不到位

目前建筑市场诚信体系建设仅初步构建了框架，失信惩戒制度不够完善，造成失信者没有得到及时的和严厉的惩罚，失信行为屡禁不止。主要有两方面的表现。一是失信惩戒的手段单一。目前我国主要以法律作为失信惩戒手段，无专门立法对失信行为进行全方位的监管。二是失信惩戒对象单一。具体涉及工程质量的失信问题，主要是对失信企业进行处罚，未对责任主体项目负责人实施诚信监管，对个人处罚力度有限。

3 完善建筑市场诚信体系与治理工程质量诚信缺失的建议

工程质量诚信缺失的根本点在于失信者的心理不平衡。建立建筑市场诚信体系的意义在于，通过对建筑市场各方主体信用信息的管理产生的连带效应，纠正失信者的心理不平衡；让失信者认识到，一旦失信将会付出高额的失信成本，从而达到保障工程质量、促进建筑市场健康有序发展的目的。

3.1 完善建筑市场诚信体系的建议

3.1.1 统 一

建立统一的建筑市场信用信息平台和工程质量安全一体化监管平台。建筑市场信用信息平台的目标模式是涵盖政府、行业协会、企业、中介机构的信用信息，最终形成不同层面、互联互通、信息共享的建筑市场信用信息系统。要依托各地建设单位、勘察设计单位、建筑业企业、中介机构(指招标代理、工程监理、造价咨询、工程检测等机构)、注册人员、工程项目、信用信息的基础数据库，加大协调整合力度，按照“数据一个库，监管一张网，管理一条线”的思路，实现全国联网，消除“信息孤岛”。平台的建设不仅要保证施工现场与建筑市场的“两场联动”，还要从道德、行政、市场、行业和法律方面，探索全方位治理的“大联动”。

建立统一的信用评价体系。要制定全国建筑市场统一的信用等级评定与信用管理标准，使建筑市场的信用评价在统一标准和同一框架下进行，为建筑市场各方主体参考和使用信用信息提供方便。具体措施如下：一是建设行政主管部门要对市场主体按类别制定相应的评价标准并且成立专门的评价机构；二是评价机构要定期按标准对企业及个人进行综合考评和评定等级，并将考评结果同步公布；三是政府要发展信用中介机构成为信用评价的主导，运用国际通行的信用评价方法和科学的评价指标，为建筑市场提供优质的信用产品。

3.1.2 共 享

信用信息共享的具体措施如下。一是要扩大信息的采集。要将信用信息主要由管理部门输入转变为企业自主输入、管理部门确认与管理部门输入并举(设想利用 GIS 数字地理系统对施工现场的相关信息进行实地实时动态记录传输)；由单一采集建设行政主管部门的信息转变为工商、银行、税务等多部门信息的汇集。二是要整合信息的资源。要根据统一标准，规范信用信息基础数据库，依法整合工商、银行、税务等多部门以及金融机构、公共服务机构掌握的企业和个人信用数据。三是要加大信息的开放。在确保国家安全、商业秘密和个人隐私的前提下，实现政府部门、金融机构和公共服务机构掌握的信用信息依法公开。四是要实现信息的共享。通过统一的建筑市场信用信息平台，实现部门之间信用信息的联网；在科学地对企业和个人信用等级评定的基础上，依法定期发布经过认证的市场主体信用信息，方便全社会了解各市场主体的信用情况。

3.1.3 服 务

建筑市场诚信体系的正常运行离不开良好的信用服务市场。因此，必须大力培育信用服务市场，努力扩大信用产品的供给和需求。供给方面：要坚持以市场需求为导向，培育和发展种类功能齐全、有市场公信力的信用服务机构，支持和鼓励这些机构依法自主收集、整理、加工和提供有关建筑市场的信用信息，满足专业化的市场诚信服务需求。需求方面：要通过政府引导和企业重视失信防范，培育和形成市场信用产品需求；在行政审批、登记注册、资质认定管理以及周期性检验、日常监督、评级评优等工作中，按照授权和规范流程，查询企业信用档案或要求企业提供信用报告，扩大信用评级、信用报告等信用信息的使用范围。

3.2 治理工程质量诚信缺失的建议

3.2.1 提高失信成本

诚信不是与生俱来的，保证工程质量需要下“猛药”治理。加快推进建筑市场诚信体系建设，对失信企业和个人建立黑名单制度，让失信者寸步难行，让守信者一路畅通。首先，要完善现有失信惩戒机制，应从完善行政性惩戒机制和形成社会性惩戒机制入手，使失信惩戒机制不仅要体现惩戒功能，还要体现预防和教育功能。其次，要依据失信惩戒机制，对失信的建筑市场主体依法实行高额经济处罚、降低或撤销资质、吊销证照，限制市场准入等处置，增加其失信成本，改变“可以从失信中获利”的惯性思维，使其不仅无利可图，还要付出沉重代价。最后，司法机关和行政执法部门要从信用记录中获取案件线索，依法追究违法的失信建筑市场主体的行政、民事和刑事责任，坚决惩处违法犯罪分子。

3.2.2 加强政府监管

政府在治理工程质量诚信缺失中发挥着核心作用。首先，要明确建设行政主管部门对建筑市场各方主体失信行为的监管范围，发挥市场配置资源的基础作用，运用诚信体系防范和治理工程建设领域的突出问题，实现“小政府、大服务”目标，将全能政府转变为有限政府，不断提高政府监管效率。其次，要通过工程质量治理两年行动，全面落实工程建设五方主体项目负责人的质量终身责任，建立书面承诺制度、永久性标牌制度和信息档案制度，把工程质量责任落实到具体人头并负责到底。这样才能抓住建筑市场混乱的源头和要害。最后，要加强监督检查力度，加强事中和事后监管，实行分类监管和差别化监管，突出重点，对民生、重点工程实行全过程跟踪监督，确保工程质量安全。

3.2.3 推行工程质量保险

工程质量关系国计民生。因此，通过经济手段建立市场约束机制迫在眉睫，全面推行工程质量保险制度是解决此问题的最好办法之一。实施建筑工程质量保险后形成的制约关系，可以对建筑市场各方主体提高管理水平和诚信意识，起到明显的促进作用；同时也是维护各方主体权益，净化和完善建筑市场，转变政府职能的需要。目前，推行工程质量保险要采取如下措施。一是要完善工程质量保险体系。2005年，原建设部和中国保险监督管理委员会发布《关于推进建设工程质量保险工作的意见》(建质 [2005]133 号)，提出要在工程建设领域推行工程质量保险制度。该意见主要针对企业，未涉及执业人员的责任。应借鉴发达国家中与个人执业资格制度密切相关的保险体系，通过立法完善个人执业责任险，促进执业人员诚信意识。二是要纳入强制保险范畴。可以尝试出台地方性的工程质量保险管理办法，办法应涉及建筑质量的整个体系，强制建筑市场各方主体投保相应的责任险并分类管理。对于施工质量水平差和信用差的企业和个人，按照法规要求投保就要付出高额保费。这样将有利于建筑业优胜劣汰。三是要建立工程质量保险配套机构。要求各地建设行政主管部门和保险监管部门成立专门机构，负责收集和分析出险信息及有关工程损失的案例，建立工程技术风险评级体系，并联合相关行业协会制定工程质量保险合同示范文本。

3.2.4 创建质量诚信道德机制

通过提高建筑市场各方主体的诚信意识来保证工程质量，需要质量诚信道德机制来保障。首先，要建立质量诚信道德教育制度。目前，主要推行执业资格考试和从业准入制度，提高建筑行业从业人员的诚信素质和职业道德，使每个从业人员都能诚实守信、忠于职守。其次，要健全质量诚信宣传引导制度。要将质量诚信道德机制通过媒介方式倡导，结合“3.15 消费者权益保护日”、“质量月”广泛开展质量诚信活动，深入推进增强建筑市场各方主体的诚信守法意识，营造“守信者荣、失信者耻、无信者忧”的氛围。最后，要建立质量诚信道德监督制度。该制度要与建筑市场诚信体系相结合，将企业和个人信用档案通过统一的建筑市场信用信息平台发布，充分发挥信用信息在质量诚信道德中的监督作用，使诚信行为得到强化激励，使失信行为无处藏身。

4 结 语

建筑市场诚信体系建设是一个系统工程，抓工程质量也永无尽头。通过住房和城乡建设部工程质量两年行动，运用信用保障办法规范建筑市场各方主体之间的连带责任，在实施中形成有效的调控机制和保障体系，达到全面提高建筑市场各方主体的诚信意识，从源头上规避工程质量问题的目的。