工程概预算审核工作要点及审核方法探析

何龙飞

（常山县财政项目预算审核中心 浙江衢州　324200）

工程概预算审核工作要点及审核方法探析

何龙飞

（常山县财政项目预算审核中心 浙江衢州324200）

本文笔者结合多年工作经验，主要针对如何做好工程概预算审核的目的、方法和工作态度、以各种技术经济方法等进行了探讨，为今后审核工作尽快纳入系统化、科学化、规范化和法制化提供参考。

工程概预算；审核要点；审核方法

引言

改革开放以来，工程建设行业持续受到人们的关注。工程建设行业是国家经济的一个支柱产业，工程建设行业的兴衰直接影响着人民的生活和国家的发展。但是随着行业的不断发展，日益显露出的各种各样的问题，对工程建设行业的发展起到了不利的影响。因此，想要让工程建设行业的各个利益相关者获得最大利益，让工程建设行业的优势发挥得淋漓尽致，就要对工程的概预算进行严格的管理和控制。

概预算，是工程项目实际施工中可依据的重要文件，它是工程初步设计中的一个重要部分。概预算编制过程大致为：根据国家以及各地区颁布的不同种类的工程预算定额、材料定额以及预算指标等，依据地方标准、设计文件等相关资料进行建筑工程造价概预算文件的编制。概预算文件是一项重要的参考指标，加强对概预算工作的审核有利于国家对工程施工项目进行科学的管理。建筑工程概预算，不仅是对工程项目可行性与经济性的考量，也是工程建设过程中工程企业进行投资、控制施工预算、考核投资效果的重要依据，因此，想要发挥出建筑工程的优势，加强工程的概预算编制是最有效的途径。

1　按照客观规律，依照法律、法规、规范和规定进行审核

地方投资项目的审概工作要立足于现实，既有合规性，也有技术性。它不仅与工程内容有关，还与建设地区的经济发展程度、建设者的管理和技术水平、国家和当地政府的政策等存在着联系。主要考虑以下几点因素：

（1）当前地方政府投资在投资领域、投资规模、投资结构、投资模式、投资效益、投资决策和项目管理方面有自身的特点：主要是地方利益的独立化和发展滞后的投融资渠道导致的投资冲动。决策人往往利用信息不对称来掩盖其对投资的操纵，达到寻租目的，而官本位导致自上而下的约束力也是较弱的。因此合理节制这种冲动，是体现我们审核效果的基本因素。

（2）地方政府投资项目管理体制总的特点是“各自为政，多头管理”，而根据投资管理的要求，管理应该是全周期、全过程的管理。政府投资项目大多数是非营利性的公益性项目，建设单位往往缺少投资约束机制而有无限增大投资的倾向。它涉及到方方面面的利益关系，现在和财政部门、建设行政主管部门、审计部门以及建设单位都有工作职能交叉，或者说是认识上不一致的地方。做好这一项工作，除了业务要精通、技术要过硬以外，更需要做好与相关部门、工程各参建方的协调工作。

（3）审核的依据复杂性，大型基础设施一般都涉及建筑安装、市政、绿化、交通、电力、信息自动化等专业，就工程概算编制办法和定额而言，按主编单位和管理权限分为：全国、行业、省市地区和施工企业基础资料等，掌握好国家、行业和地方不同要求尺度，在审核过程中要处理好这个矛盾；我们审核的统一标准就是建立在地方造价、招投标、财政投资管理部门制定的编制办法、定额和招投标规则基础上的。这样即可以使审核结果贴近市场一步到位，又可以加快速度。

（4）概预算编制和审核采用的计价模式存在着按定额、信息计价的模式和按市场价格进行协商计价的双重模式的双轨制。由于定额测定和修订难以跟上科技飞速发展的速度，公布的材料种类难以适应品种繁多，定额反映的人工消耗和价格与实际误差较大，定额留有活口（实施同一项目采用不同的工艺可得出不同的造价），统一的定额价格来综合不同的施工企业，不同的选址、不同的外部条件、不同时期这些差异产生较大的误差，信息员虚高报价导致信息价比市场价偏高等都需要在审核时注意。

2　建立规范的审核标准

（1）财政项目预算审核部门，主要从事概算、预算、工程变更及结算的审核。基本流程基本包括：接收送审文件，调查研究，审查的准备；在技术经济对比分析基础上，依托国家及地方标准，依据定额标准、设计文件、签证等资料，结合工地现场的勘查结果，进行概算、招标控制价、变更、结算审查并提交初步审核意见；初步审查结果核对、问题的处理和审定稿提交；健全内业资料归档，一方面为构建造价指标框架库积累基础资料，另一方面也利于内控约束、绩效考评、同行互审和为后评价对评审工作最终效益评估作准备。

（2）制定科学的项目审核方案，对送审的项目要分门别类采用项目组合法进行管理，对于工程技术材料和地质社会等外部环境复杂程度都较低的常规项目以标准规范化程序高效处理，内外部因素较复杂的大型项目按项目法控制管理，对于事关自身声誉、有一定社会影响的超大型项目按复杂性管理思维三个层次的综合管理体系，灵活选用工程造价审核方法，一般有全面审查、重点抽查、分解对比审查、经验审查、分组计算审查和联合会审等各种方法，避免审核中存在的各类风险。对涉及金额较大、施工技术复杂的重点项目，也可引入社会审核机构进行交叉审核，审核中心对于交叉审核结果进行复核，并结合己方审核意见，综合作为审核成果。

（3）通过标准化研究、信息化管理，实现基于ISO工作流程的办公自动化网络系统（OA），对按贯标要求标准审核工作的流程进行梳理，明确的审概业务流程、业务内容和相关信息资源，构建信息管理系统，所有信息都在网络上传递、办理，增强工作的透明性，加强工作的监管和督促。这样优化、固化流程，可以提高工作效率，保障工程质量。

信息系统不但包括OA还包括涵盖辅助审核程序软件（工程自动计算软件、清单计价审核软件、工程数据库及统计软件等）的评审信息网，评审信息网是通过不断收集、整理以往工程项目资料，对建成项目的实际成本和有关数据资料等进行收集汇总的计算机指标系统，以此建立各种建设项目数据库、资料库，实现概算指标分析和辅助审核：以项目数据库为基础，通过与计价软件、设备材料价格数据库的链接，在系统中实现估概算指标框架体系的预测功能，为今后审查同类工程概算审核提供依据，对新项目审核提出初步意见和重点，进一步调高审核时效。

（4）注意激励机制、约束机制、分配机制、奖惩机制等绩效导向机制的完备，建立全面绩效考核体系和全面质量管理制度，建立和完善内部责任制度，多种措施规避各类道德风险和技术风险。同时要特别注意按政府投资责任追究制度，接受纪检监察等各层次的政府投资监管体系的监督检查，特别是针对一些采用新技术、新工艺、新材料、新设备和大型复杂项目，要注意设立一套切实可行的内部操作规程，避免利用宽泛的自由裁量空间随意掌控项目审定裁减幅度和审核速度。

3　审核方法及改进措施

（1）编制依据的审查：把国家和地方标准、设计文件作为审概预、结算的依据，如概算审查，技术审查会上通过彼此合作、信息互享和意见交流可以很好的实现项目以全寿命周期的价值链增值，审核概算可以保证意见的落实；又如预算（招标控制价）审核，则要注意地方标准的实施时效及适用性，也要注意概算编制办法、预算定额、取费定额等的适用范围（如部门行业、地区等）和时效性，要及时的掌握各主管部门发布的相关规定和编制办法，避免发生新的办法和规定已经出台，却还继续沿用旧办法、旧规定。对于工程变更及结算的审核，更要注意是否有合理的依据，要尽可能地避免以会议纪要或行政命令代替现场实际情况，要以实际为主，重点审查合同文件、竣工图、工程签证单、技术联系单等各种涉及到造价增减的凭证，防止多报漏报，避免国有资金的流失。

（2）内容的审查：以概算审核为例，一方面针对各行业概预算编制规程的重点进行审核，抓住编制说明这份纲要文件，检查概算文件是否按规定深度编制完整、编制范围是否和立项估算批文一致。凡初步设计突破可研批复的建设规模、建设标准、投资规模，概算审核意见中必需重点分析，并提出处理建议，供决策部门参考。

另一方面要注意审核不能只审核价格套用是否适当、概算量是否与设计图相符，还要注重初步设计方案是否还有优化的余地和投资标准是否按限额控制，审核人员即可以根据常年积累的大量工程资料构建自己的技术经济指标体系和辅助审核系统，用类比方法发现审查线索：根据设计和概算列明的工程性质、结构类型、建设条件、费用构成、投资比例、占地面积、生产规模、建筑面积、设备数量、造价指标、劳动定员等，运用模糊数学、灰色理论、神经网络等现代方法技术，能够对既有的类似工程造价进行修正后得出相应的工程技术经济指标与审查的工程概算进行一一类比，找出差距，并结合现场调研了解工程的内外条件，分析设计是否经济合理，能否优化。

（3）处理好概预算调整问题：概预算审核中，要尽力避免预算超概算现象的发生，即要严格控制概算调整问题。一方面要求严格概算执行的严肃性，概算一经批准，就不得任意调整，投资不当超概算应追究编制单位、审批部门及有关人员的责任。另一方面要看到调整概算即可能是因为国家政策调整、物价变动、不可抗力因素等难以避免的客观因素引起费用变化的；也可能由于概算编制质量差、前期工作深度不够、项目勘察不到位而导致的设计变更等可以改进的原因所引起；甚至可能是招标活动不规范、合同签订不严密、建设单位擅自扩大建设规模或提高建设标准、工程施工签证把关不严、高估冒算等必须禁止甚至需要惩罚的因素引起超概，要分清缘由，区别对待，严格按规定的程序和制度进行调整。尽量避免一个项目调概，各个项目都找理由调概，造成敞开口子花钱问题。即要规范概算调整行为、明确概算调整范围、调整方法、调整时段及审查批复程序，使项目批复概算更加合理地反映建设工程造价。

（4）加强工程设计图纸审查：根据投资管理实践表明，影响工程投资最大的阶段为从工程立项到工程招标阶段。项目事前投资控制影响投资的可能性为60～70%，施工阶段为25～30%，决算阶段为5～10%。因此，做好政府投资项目工程概预算和设计文件的审核工作至关重要。在以往的建设体制下，部分项目业主、设计单位往往很少考虑项目的合理性、经济性，一味追求高标准建设，致使任意扩大建设规模、增加设计变更和建设内容，造成投资失控，助长浪费，出现“单位随意点菜，财政被动买单”现象。针对存在的问题，笔者所在审核中心规定政府性投资建设项目投资额超过50万元以上的工程设计图纸须经审核中心审查咨询，未经审查同意的不得进入招标程序，财政部门不安排建设资金。具体工程设计图纸审查内容主要包括审查设计科学性、规范性、经济性、合理性，重点针对设计图纸的合理性和经济性进行审查，并提出优化意见，提交设计单位进行优化设计修改。

（5）加强工程量清单和招标控制价审查：着力做好政府投资项目工程概、预算审核工作是把好投资控制的前道关口，也是最重要一关。因此我们要加强工程量清单和招标控制价的审核。在审核过程中，按工程招标程序和工程量大小不同实施分类管理。对于公开招标的项目，我们负责工程量清单和招标控制价的审核，并对招标控制价进行确定，而对于实行邀请招标或直接发包的工程，还需核定投标最高限价后才能进入招标程序。同时，加强对定额、清单运用、费率计取等内容的审核，如2013年出台了新的清单计价规范，则政府项目的预算编制文件，也应审核编制是否符合新清单计价规范的编制要求、工程量的计算是否符合新清单计算规范的计算要求；对于定额的套用也应进行审核，随着技术的发展，现阶段的定额，毕竟不能涵盖所有的工程工作内容，故有很多工作都会套取相似定额进行组价，而相似定额的人工、机械、材料含量均不相同，故定额报价也高低不均，因此也要审核编制文件是否选取了最为合理的定额，杜绝多算高报现象的发生。

（6）加强签证管理：在项目前期工作中，如概算、预算审查和招标阶段审查均已不断完善，少部分施工企业为了获取自身利润最大化，多在工程实施阶段的工程变更与施工签证中入手，如工程量的虚报、施工方法的调整等，更有甚者，在业主、监理方把关不严或疏忽中，对很多不必要的工作进行了签证，以此来获得额外的工程利润。为此，审核人员更需要加强签证审核管理，督促工程各参建方对施工签证、设计联系单等进行规范化管理，对变更的技术方法进行合理性分析，对各项变更及增减项一定要现场实际查勘，特别是工程量等易引起误差的内容进行复核，杜绝在此过程中出现不合理的核增现象。

（7）积极参与政府投资项目前期方案咨询论证：审核人员如有机会，应与有关部门相互配合，积极参与政府投资项目的项目建议书、可行性研究报告、初步设计方案的论证与评审工作，提出合理化建议，为项目决策阶段提供技术依据。通过参与项目前期监督管理，可对政府性建设项目投资的合理性、真实性和准确性进行审核，更为有效地控制工程造价。

（8）加强专业能力学习，树立廉政思想：工程领域新技术新方法层出不穷，而法规、标准、规范、定额更是不断推陈出新，审核人员作为工程概预算的把控人员，更需与时俱进，不断地学习新技术、新标准，以提升专业技能，加强业务水平，提升审核效率。

建设领域一直都是腐败易发区，业务能力再好的审核人员，如没有廉政意识，工作中吃拿卡要，为自己谋私利，与工程承建方暗通款曲，则再好的审核水平，再精湛的专业技术，也无法杜绝工程投资中的浪费及国有资产的流失。因此，应制定廉政建设制度，以制度规范行为，以制度杜绝腐败，更要加强廉政教育，提升审核人员廉洁自律意识、责任意识，不以小利失大义，这样才能真正做好工程概预结算的审核工作。

[1]周和生，尹贻林.建设项目全过程造价管理.天津大学出版社，2008.

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[3]张叶萍.谈对工程概预算费用产生影响的因素[J].黑龙江科技信息，2011（29）.

TU723.3

A

1673-0038（2015）20-0160-03

2015-4-25

何龙飞，男，助理工程师，中级经济师（建筑）资格，从事工程管理、施工、造价工作。