深化水利改革 加强依法管水全力推进河湖和水利工程划界确权工作

李亚平

（江苏省水利厅，江苏 南京 210029）

贯彻落实江苏省政府办公厅《关于开展河湖和水利工程管理范围划定工作的通知》精神，我们要全力推进河湖和水利工程划界确权工作，确保完成省委省政府部署的改革目标任务。

一、充分认识开展河湖和水利工程管理范围划定工作的重要意义

河湖是水资源的重要载体，是防洪排涝的天然屏障，是生态环境的控制性要素，是经济社会可持续发展的基础资源。水利工程是实施防洪排涝、农业灌溉、抗旱供水、生态调节的重要基础设施。我省河湖众多，水网密布，全省有乡级以上河道2万多条，列入名录的湖泊137 个，在册水库908 座，大中型闸站工程924 座，河湖水域面积占国土面积的16.9%。得天独厚的江河湖库资源和数量众多的水利工程，为我省经济社会发展作出了重要支撑。但长期以来河湖和水利工程管理范围边界不清、土地权属不明的客观现实，也导致了侵占河湖水域、破坏水利工程设施、与水争地等现象时有发生，影响水利工程的安全运行，造成河湖水域的萎缩和生态环境的持续退化。依法加强河湖和水利工程管理，加快构建“范围明确、权属清晰、责任落实”的河湖和水利工程管理保护体系显得尤为重要。

（一）河湖和水利工程管理范围划定是全面深化改革的重要内容。党的十八届三中全会明确提出要加快生态文明制度建设，对水流等自然生态空间进行统一确权登记，形成归属清晰、权责明确、监管有效的自然资源资产产权制度，建立空间规划体系，划定生产、生活、生态空间开发管制界限，落实用途管制。《省委十二届六次全会重要改革举措实施规划》将河湖等自然生态空间进行统一确权登记列入全省重要改革事项，提出2017年完成流域性河道、大中型水库、大型闸站管理和保护范围划定、定桩的硬任务。中央和省委的改革部署，要求我们必须加快落实河湖和水利工程划界确权工作。

（二）河湖和水利工程管理范围划定是保障水安全的重要举措。去年，习近平总书记提出的“节水优先、空间均衡、系统治理、两手发力”治水思路，是新时期保障我国水安全的科学指南。总书记指出，自然界淡水总量是大体稳定的，但一个地区可用水资源有多少，既取决于降水的多与少，也取决于盛水“盆”的大与小。河湖和水利工程是承载地表水的“盆”，管理好、保护好盛水的“盆”，建立完善的防洪减灾体系和供水保障体系，增强河湖水环境承载能力和水利工程的水资源调控能力，让盛水的“盆”始终处于良好状态，需要我们持续加强河湖管控，严格水域岸线用途管制，依法打击违法侵占河湖、破坏水利工程的行为。如果河湖和水利工程范围不明确、边界不清晰，管理区域无法得到界定，河湖和水利工程的依法管理和有效保护将很难实现。

（三）河湖和水利工程管理范围划定是建设“环境美”新江苏的重要体现。去年，习近平总书记在视察江苏时明确提出建设新江苏的目标定位，其中重要的一条就是环境美，要求江苏“走出一条经济发展和生态文明相辅相成、相得益彰的路子”。最近，国务院印发《水污染防治行动计划》，进一步明确国土、水利等相关部门加强生态空间保护，要求新建项目一律不得违规占用水域，土地开发利用应按照有关法律法规和技术标准要求，留足河道、湖泊和滨海地带的管理和保护范围，非法挤占的应限期退出。当前，我省正处于“迈上新台阶、建设新江苏”的关键阶段。面对稳增长、调结构的经济发展新形势，我们必须按照省委省政府的部署要求，牢固树立“绿水青山就是金山银山”的理念，切实处理好经济发展与河湖生态环境保护的关系，真正满足人民群众对良好生态环境的期愿。

二、准确把握河湖和水利工程管理范围划定的目标要求

省政府办公厅印发的《通知》，是贯彻落实《省委十二届六次全会重要改革举措实施规划》，加强河湖和水利工程空间管控作出的重要部署，也是指导当前和今后一个时期我省河湖和水利工程管理范围划定的重要文件。各地各有关部门要根据《通知》明确的总体要求、基本原则、目标任务和实施步骤，加快工作推进，确保改革任务圆满完成。

（一）要认真领会河湖和水利工程管理范围划定的总体要求。《通知》明确，管理范围划定的总体要求是：全面贯彻相关法律法规，依据技术标准及工程审批文件，准确划定河湖和水利工程管理范围，明确管理界线，设立界桩标志，办理土地权属登记手续，建立信息共享系统，健全“范围明确、权属清晰、责任落实”的河湖和水利工程管理保护体系。各地要准确把握管理范围划定工作的总体要求，推进信息化建设，建立信息共享系统，融合水利、国土、住建、发改和环保等部门的管理平台，实现一个区域一本规划、一张蓝图，强化各级政府对河湖的空间管控能力，推进建立统一衔接、功能互补、相互协调的河湖空间规划管理体系。

（二）要切实遵循河湖和水利工程管理范围划定的基本原则。管理范围划定工作要遵循先易后难、分级负责、分批推进三个原则。先易后难，就是先划定管理与保护范围，再确定土地权属；具备条件的，可同步划界和确权，对管理范围内土地权属有争议的，可先进行划界，并本着尊重历史、积极协商的原则妥善解决确权问题。分级负责，就是地方直接管理的河湖和水利工程，按照属地管理原则由各地人民政府负责具体工作，省各相关部门做好服务指导工作。省直管的水利工程管理范围划定工作由省水利厅负责，相关地区和省有关部门积极配合。分批推进，就是区分轻重缓急，以管理任务重、涉水事务多、地位和作用较为重要的河湖和水利工程为重点开展工作，在此基础上全面推进。这三个基本原则，是开展管理范围划定工作的指导方针，是统筹协调管理范围划定工作矛盾的前提基础。现对先易后难的原则重点强调如下：对于管理范围已领取土地使用证的河湖和水利工程，要进一步核实确认权属边界，做好地籍信息化工作；对于工程规划设计施工阶段已划定用地红线、征用补偿、未领取土地使用证的河湖和水利工程管理范围，各级水利、国土等相关部门要通力协作，尽快完善土地权属登记手续，领取土地使用证，并进行地籍信息化；对于虽未征用，但其占用管理范围是历史形成的国有土地范围，没有行政相对人领取土地使用证的河湖和水利工程，要按照水利工程用地的土地性质积极开展土地权属登记，重点是水利工程的占压地。

（三）要加快落实河湖和水利工程管理范围划定的目标任务。管理范围划定的对象重点是727条省骨干河道、137 个列入省保护名录的湖泊、国有水管单位管理的闸站及水库。各市县可结合本地实际，增列相关河湖和水利工程进行管理范围划定。具体目标为，2015年完成管理范围划定工作试点任务，2017年完成流域性河道、大中型水库、大型闸站、省管水利工程以及国家河湖管理体制机制创新试点市县的管理范围划定任务，2018年基本完成全省管理范围划定任务，2019年全面完成验收。今后，新建、改建和扩建的水利工程，应在工程可研报告和初步设计中明确其管理范围，并在竣工验收前由县级以上人民政府划定，完成征供土地权属登记工作。各地要结合区域实际，确定河湖和水利工程管理范围划定对象，不搞“一刀切”；要按照确定的时间表、线路图，紧扣时间节点，确保省委省政府既定目标任务的顺利完成。

（四）要严格执行河湖和水利工程管理范围划定的实施步骤。一要编制实施方案。要以县为单位编制实施方案，明确划界确权的范围、依据、标准，落实总体目标、阶段任务和序时进度要求，确定操作程序和责任分工，核算工作量和经费预算。各设区市要加强行业指导和督促检查，按照法律法规、《通知》规定和技术要求，严格进行符合性审查，确保实施方案的编制质量和进度要求。根据《通知》要求，各地要在2015年年底之前完成实施方案编制、市级水利部门符合性审查和本级政府批复工作。其中，市直管工程的实施方案由市水利局进行符合性审查，省属工程由省水利厅进行审查。目前，13 个试点单位实施方案已通过省水利厅符合性审查。二要周密组织实施。按照《通知》要求，每年年初省水利厅会同省国土资源厅、财政厅下达各地年度工作任务。各地要按照年度工作任务，结合本地实施方案，做好组织实施工作。要将年度工作任务分解到月、落实到部门和责任人，抽调熟悉政策、组织协调能力强、专业技术水平高的人员组建专门的工作队伍开展工作。要对照管理范围划定技术规定，把好过程质量控制关，落实具体措施，保障年度工作任务的质量和进度要求。要按照先试先行的要求，充分发挥试点地区试点工程的引导示范作用，坚持顶层设计和基层首创的有机结合，及时总结可复制、可示范、可推广的好经验和好做法。三要及时考核验收。省水利厅正在会同省国土资源厅、财政厅修改制定管理范围划定实施方案编制大纲、抽检实施细则、验收管理办法和社会公布管理办法，近期将印发执行。各地要根据相关办法要求，细化工作措施，及时开展项目抽检和整改，按照验收程序，认真开展年度考核验收，确保工作取得实效。试点地区的试点工程要在2015年底前完成考核验收。验收完成后，各级政府要及时进行社会公布。四要加强成果应用。管理范围划定是河湖管理保护的基础性工作。任务完成后，各地要切实加强成果运用，严格实施河湖空间用途管制，强化各项涉水活动的依法管理，保障河湖生态环境的健康和水利工程效益的充分发挥。要将河湖管理“保护线”纳入各地土地利用总体规划、城乡总体规划、发展改革规划和生态红线规划管理中，确保河湖管理“保护线”能够落到实地、管控到位。

三、切实加强河湖和水利工程管理范围划定工作的组织领导

河湖和水利工程管理范围划定工作面广量大、情况复杂、任务繁重。各地各部门要进一步加强领导，落实责任，周密部署，精心组织。

（一）要强化各级政府的主体责任。国家水法、防洪法、河道管理条例，以及我省的水利工程管理条例、河道管理实施办法、湖泊保护条例、水库管理条例，都明确了县级以上人民政府负责河湖和水利工程的管理范围划定工作。各地政府要充分发挥主导作用，积极调动相关部门的工作积极性和主动性，切实提高工作效率和服务水平，努力形成工作合力。

（二）要强化部门之间的协调配合。参与管理范围划定工作和成果管理的部门单位要强化大局意识和责任意识，各司其职、紧密配合。各级水利部门要抓好管理范围划定工作的具体组织实施，制定相关技术标准，加强对实施过程的监督管理。国土部门配合做好工程管理范围的土地确权登记工作。财政部门负责落实管理范围划定工作经费，监督经费使用管理。各级水利、国土、财政等相关部门要在地方政府的领导下，建立协调推进机制，按照职责分工，共同做好管理范围划定工作。

（三）要强化政策研究和技术指导。管理范围划定工作政策性强、问题复杂、协调量大、技术要求高，随着工作推进会遇到各种复杂问题和矛盾。各级水利、国土部门要在地方政府的领导下加强政策研究，进一步梳理管理范围划定的历史情况和政策文件，实事求是、尊重历史、积极协商，制定和完善相关政策文件和操作细则，加强河湖和水利工程的所有权、管理权、经营权和收益权等方面的政策研究和工作创新；要加大对困难和问题的协调处置力度，特别是发挥乡镇政府和村委会在矛盾处理中的作用，保障工作的顺利开展；要加强技术指导，及时对基层工作人员开展业务技术培训，加快完善技术标准，做好技术储备，做好范围勘测、划界、定桩、设标、地籍调查、土地权属备案登记、抽检、验收等全过程的技术指导。

（四）要强化社会舆论的宣传引导。各地各有关单位要加强社会舆论宣传引导，充分利用网络、电视、报纸等多种媒介，广泛宣传管理范围划定的政策规定和重要性，搭建公众知情平台，畅通公众知情渠道，提高全社会对这项工作的认识，为工作开展创造良好的社会基础和舆论氛围。

开展河湖和水利工程管理范围划定，推进河湖和水利工程依法管理，是打基础、管长远的工作。做好这项工作，任务艰巨、责任重大、使命光荣。我们要进一步统一思想，坚定信心，真抓实干，确保按期全面完成省委省政府确定的工作任务，为“迈上新台阶、建设新江苏”作出应有的贡献！